近代中國城市土地管理制度變遷的比較及對城市后續發展的影響

賈彩彥

(華東政法大學 商學院，上海，201100)

一、近代城市土地管理制度變遷的模式

近代中國城市化中形成了不同的城市發展模式，包括有條約口岸類城市，如上海、天津、青島等;非條約口岸的工商業城市，這類城市有的是自開商埠，如南通等，也有的是并沒有自開口岸，但城市有了很大發展，如無錫等;有傳統行政中心城市，這類城市并未開埠，但也出現了緩慢的轉型，如北京等。這些不同類型的模式對于近代城市管理制度的變革產生了不同的影響，使得這些城市在近代制度的構建中也出現了不同的制度變遷模式。

就約開商埠城市而言，上海和天津等租界和華界長期并存的城市，其土地管理模式的變革是傳統的中國土地管理模式和具備典型西方特點的土地管理模式互相影響、互相融合的過程，是一種嵌入式模式;青島等租借地城市，則是由租借國移植西方的管理制度并在實踐過程中予以創新，是一種制度移植模式;就南通等非條約口岸類的工商業城市而言，社會力量自下而上地自發地推動制度變革，自主創設的特征明顯;而傳統的行政中心城市北京等則在政府主導下自上而下地開始了緩慢的變革。①賈彩彥:《近代不同城市擴展模式對城市土地管理制度變革的影響》，《上海財經大學學報》2012年第6期。

總體而言，非條約口岸城市是一種誘致型制度變遷，約開商埠和傳統行政中心城市則分別體現了移植的供給主導型制度變遷模式和內省的供給主導型制度變遷模式的特點。

二、制度變遷的差異

1．制度變遷的誘因不同

從不同類型城市土地管理制度的近代轉型來看，人口向城市的逐漸聚集及城市規模的增長是土地管理制度變革的基礎，但制度變遷的直接誘因卻不同。

有租界的城市和租借地城市，如上海和青島，西人“自治”是制度迅速變革的主要動因。在青島，德國政府成為當地的統治力量，政府決心打造“樣板殖民地”，因而在資金、技術上予以支持。從宣布租借青島之始，便同時限制土地的私人買賣，通過“政府優先購買”、“土地拍賣”、“土地稅收”制度的設計和配套實施，為同時展開的城市規劃奠定了基礎，也抑制了土地投機行為和土地價格的暴漲，從制度上為后續的城市發展打好了基石。在上海，制度的近代變革首先發軔于租界。盡管各國強辟租界并不是為了在租界區域內建設“模范”城市，而是為了居住和貿易的便利，但清政府為了減少外人的影響而將其限定在一個封閉的區域內，并將這個區域內的管理交給了租界區的各國，這使得租界區的商人也不得不自己組織起來進行租界區域內的基礎設施的建設和管理，并在此基礎上實施了類似于西方的“自治”管理。兩者雖不同，在區域治理上卻同樣擁有了對該區域的相當獨立的權力，類似于一批擁有西方文化背景和理念的人在一個東方區域實施自己的治理，其理念自然更多的是母國文化的影響。但同時我們知道，不同的文化理念很容易引發沖突，因此，制度移植成功的前提之一是文化的融合。無論青島也好，還是上海也好，在推行新制度時均遇到了很多沖突，然而新制度仍然能夠構建起來的前提之一是當局的強力推行，“自治”為這種強力推行提供了條件。

對于新興的工商業城市南通和傳統行政中心北京而言，近代工業的發展是制度變革的基礎。南通是近代工業城市，為了促進經濟發展，自開商埠，在以張謇為首的一批地方精英的推動下，近代工業迅速發展，帶動了城市化，并在此基礎上對城市進行了規劃建設;而近代工業基礎相對薄弱的北京，城市人口與城市規模的增長要緩慢得多，盡管出現了變革，但變革十分緩慢。

無論以上何種因素是推動制度變革的最直接的原因，對外開放均促進了貿易、工業的發展，并為制度的實施提供了經濟基礎，令城市規劃得以展開。

2．制度變遷的環境與路徑不同

傳統行政中心城市北京，一直作為全國的政治文化中心，有其發展的歷史底蘊和基礎。近代以來傳統手工業、工業、商業、服務業的發展對城市空間形態的改變產生了需求，也為空間的局部重新規劃提供了基礎。京師的特殊地位既是其經濟發展的有利基礎，也為制度的變革提供了特殊的環境。在1908年的調查中，京師40%的人口仍然是直接為政權服務，而不是從事工商業的。這種特殊地位長期以來在文化上形成“樂與仕宦交，好習官樣”①夏仁虎:《舊京瑣記》，北京:古籍出版社，1986年，第36頁。的風尚，客觀上輕視工商業，思想上也趨于保守。深受傳統文化浸淫的龐大的官僚集團中也存在著守舊勢力，客觀上若無外力的沖擊，舊有的秩序和制度很難被打破。英法聯軍、八國聯軍的先后入侵直接改變了京城的秩序，清廷為了維護統治也被迫進行變革，從而推動了制度變遷。與上海相同的是，同樣因為戰亂，為了尋求租界的庇護，資金和人口向租界流入，只不過，北京的資金和人口流入了租界遍布的天津，長三角的資金與人口流入了上海租界，上海迅速發展，而北京的近代工業始終發展緩慢。而且，政權更迭頻繁，政府的目標更多的是維持政權，在財政收入薄弱的情況下，既缺乏長遠的城市規劃，也沒有足夠的財政投入，故而新制度是在局部的空間改造中逐漸確立的。

上海的制度變革始于租界。盡管公共租界、法租界的長期并存使得城市的發展缺乏統一規劃，但由于其相對穩定、獨立地長期存在，故構建出了較為系統的管理制度，經濟的發展更為制度的實施提供了財政基礎。華界則是在租界的刺激和示范下，開始模仿進行變革的。由此，近代上海土地管理制度的淵源就呈現出了多樣化的特點:既有英、法的特點，又有傳統中國治理方式的影響;有西方的三權分立式的制度框架，也有中國傳統習俗的影響;有西方征地制度中重視私人產權的理念的體現，也有華界士紳主導的帶有強制意味的征地方案的實施;有法租界的相對有序的土地開發，也有公共租界的相對無序的土地開發。盡管均深受西方制度的影響，青島的制度構建則是在完善的頂層設計和政府主導下實現的，系統且統一，并為青島的后續建設奠定了堅實的制度基礎。這個差異主要源于租界當局確立租界目標的差異。上海租界的開辟是英、法、美等國希望能夠進行自由貿易和自由居住，在租界辟立后，政府并不主導租界的建設，而由租界里的商人自己組織進行，故而才有租地人會議到后來的納稅人會議來商討進行。

德國政府強行“租借”青島的目的之一便是建立“樣板殖民地”以彰顯德國的實力，因而租借伊始，德國政府便主導了青島的制度設計、規劃和開發，并投入了資金，使得青島在很短的時間內便由小漁村發展成為一個近代城市，其制度的構建便更多地打上了德國的烙印。也同樣出于好好建設的目的，在設計制度時，以單威廉為首的一批專家進行了調研，在制度設計上盡量避免出現上海等租界已出現的土地投機的弊端。德國政府的主導成為青島近代制度構建的保障，但政府缺失的南通卻也較快地實現了制度的近代構建，這里面的共同之處在于權威力量的主導，只不過一在政府，一在民間。但系于個人力量和企業之上的變革，雖然全面但卻不穩定、持久，當張謇逝去，其企業集團衰落，城市的后續發展便失去了保障。

3．制度變遷的特點不同

近代南通和上海雖然一個是自開商埠城市，一個是約開商埠城市;一個是由中國人自覺地規劃、建設起來的城市，一個是受租界開發的影響而帶有濃重西方色彩的城市，但是探究兩個城市的制度轉軌的路徑，我們可以發現兩種制度轉軌均是自下而上開始的，只不過前者是一種內省型的制度變遷，后者是一種移植型制度變遷。近代南通自20世紀90年代近代工業興起后開始了迅速的變革，而上海自開埠后，貿易的發展迅速帶動工業的發展，開始了迅速的城市化和城市轉型。這兩個城市的迅速發展，都有其工業基礎，而其工業的發展與其優越的地理位置和自然條件是分不開的。南通濱江臨海，西有通揚運河，北有串場河，還有鹽運河貫穿全境，小河密布，交通便利;既毗鄰上海，又連接廣闊的、農業條件優越的蘇北，本身又是著名的產棉地，具備發展近代工業的優越條件。上海更因其優越的地理位置而被殖民政府選中，成為首批開埠的城市。上海被迫開埠后，清政府和英政府基于各自的考量，一個是將其置于遠離縣城的荒郊野外，任外商自己在這塊區域內居住、貿易，區域內的基礎設施等的建設由其自行負責;一個是基于便于貿易的地理位置，謀求能自由居住和貿易的區域，但殖民政府本身也不負責區域的基本建設。這樣在這個劃定的租界內，提供基礎設施的政府缺位了，但是外商進入需要的道路、碼頭如何修筑呢?費用如何解決呢?由誰進行管理與維護呢?外商各自租地建房，土地產權如何劃分、如何交易呢?這些問題產生了巨大的制度需求，事實上也為外商的“自治”提供了空間。從上海租界的發展歷史我們也看到，租界的第一個由商人自發組織成立的機構“道路碼頭委員會”事實上就是最初的市政管理機構。這樣租界內的外商成為制度變革的組織者和實施者，自然而然地在租界的建設中、在本國理念和文化的指導下移植了本國的做法。這種移植而來的制度一來文化背景不同，二來所對應的經濟發展階段不同，因而在制度確立的過程中與中國傳統文化產生了沖突，進而出現了一些融合。南通近代工業的興起和發展，基本上依賴于張謇。特殊的是，張謇盡管不是當地政府官員，但由于其“末代狀元”的特殊身份以及和一些朝廷大員的良好關系，使得其擁有聲望并得到地方政府的支持;加之中央政府層面也希望通過變革求存圖強。在這樣的社會背景下，張謇創辦大生紗廠以“通州民生”、“中國利源”。在這樣一種情懷下，紳商們推動了南通的變革。如果說租界的變革是外商為了自身的生活便利而不得不為之，南通的變革則是社會精英們謀求富國的自覺的變革，20世紀初的地方自治運動又進一步為這一變革提供了有利的空間。但不論哪種情況，這兩個城市的制度變革中，政府某種程度上是缺位的。

近代北京和青島，是自上而下的政府推動型制度變革。這兩個城市雖然一個為中國的首府，一個是德國強占的租借地，但在這兩個城市的變革中，國家的力量均是主要因素，但它們仍是有差異的。北京既有中央政府，又有地方政府，國家力量強大。盡管在清末，一直有變法與不變法之爭，但城市管理的變革卻是在八國聯軍入侵、清政府逃亡后，由地方紳董出面成立的“安民公所”開始的。也就是說，暫時性的政府缺位給了社會力量空間，而戰后北京的管理癱瘓需要一個機構對街面進行整頓，并保護私人財產。這樣城市管理變革之始的力量是紳董。隨著清政府回京和政府力量的恢復，急于求存的政府成為推動并實施變革的主要力量，這種變革也是對西方制度的學習和模仿。而青島則是德國政府主導下的強制變革，并因政府力量的強大而很快確立了新的制度。

三、制度變遷的共同點

1．適應近代經濟發展的要素基礎

中國傳統經濟的自然演進由于國門的被迫打開而被中斷。隨著傳統部門的衰落和向近代經濟的轉變，一些傳統的市鎮衰落的同時，一批近代城市興起。在我們探討的四種不同類型的城市中，無論是在近代的發展放緩還是迅速崛起，我們均可以發現其背后的共同的經濟要素。

在明清后期，隨著手工業生產的發展，尤其是在長江三角洲一帶，出現了大量的絲、棉的專業化生產，這些絲、棉又經過長途販運輸往全國各地的市場。伴隨著長途貿易的開展，大量的市鎮興起。這些市鎮的興起雖得益于其良好的農業條件，但更重要的是便利的交通運輸條件。閉關狀態被打破后，大量的外國商品涌入，對外貿易加強。國際貿易的發展更多地依賴于優良的海港、碼頭以及與腹地的便捷交通，這也成為上海、青島被選中的原因和發展的基礎。同樣，近代天津、廣州、南通也是如此，而北京則無這一便利條件，因而才說中國近代城市“因商而興”。在經歷最初的由于傳統經濟和現代經濟在文化、規則等方面的差異而導致的過高的交易成本的阻礙后，隨著內地中心城市的被打開，現代金融業、航運業在這些城市設立，中國的官辦、民辦工業開始發展，新的市場交易規則也開始在租界城市確立。甲午戰爭后外國對華直接投資的防線被打破，外商投資規模大幅增長，開始大規模投資于工礦業和鐵路等，進一步促進了近代工商業的發展。

在近代興起的這些城市中上海的迅速發展尤其引人矚目，這仍然與上海特殊的地理位置以及由貿易促進城市發展的中國近代城市發展的特點相關。上海開埠之初，近代工業發展薄弱，貿易的發展也推進了上海和其腹地的經濟聯系，帶動了傳統經濟的轉變。一些家庭手工業破產，大量的剩余勞動力、資金涌入上海，為上海近代工業的發展提供了充足的資金和剩余勞動力。南通憑借著廣大的蘇北農場和勞動力，借助于同上海的便利交通而成為其近代工業發展的基礎。事實上，明清時期經濟的發展，江南已興起一批經濟型市鎮，形成了不同于過去的自給型的小農經濟下的城市發展模式，以至于有的學者認為:“19世紀外國資本主義的入侵，并非創造了一個新的市場體系，不過是利用和部分地改造了中國原有的市場體系來為之服務。鴉片戰爭后，帝國主義列強選擇的通商口岸都是原來重要的流通樞紐;侵略者的洋貨傾銷和原料掠奪也都是利用了中國原有的市場網絡?！雹僭S檀:《明清時期城鄉市場網絡體系的形成及意義》，《中國社會科學》2000年第2期。

2．傳統習俗和文化理念的影響

在各個城市的土地管理制度變革中，傳統土地交易中的土地制度均發生了變化。傳統的土地交易的習俗越來越不適應近代經濟的發展，在近代變革中出現了較多的沖突。一些傳統觀念仍然存在，一些逐漸發生了近代變革，更多的正式的規則被制定出來，近代的制度變革呈現出二元特點。

傳統的習俗、習慣是與傳統的經濟秩序、政治格局相適應的。傳統的經濟秩序中，村社經濟是主體，長期以來重農抑商，土地主要作為農業用途，對土地的管理主要側重于稅賦的管理。而且傳統的政治格局中，基本上是皇權和紳權共治，紳權治理在制度上即體現為宗法制。鄉紳以家族為紐帶，實際上履行著鄉村地區的治理權。在基層治理中，主要依靠習慣來解決。在房地交易的主體——農地交易中，因為分家析產、人口增長等因素，土地交易呈現一種小額化的特點，這在宋以后越來越明顯。這種小額化的土地交易使得交易多集中在同村之間。如果土地分散，則會加大土地勞作的成本和租佃制下地主監督的成本，成本的制約使得土地交易市場多為村級市場。而在村級市場中，家族、道德起著很重要的約束作用。宗法力量在基層組織中是維護穩定的重要力量，家族的權威領袖、當地有威望的士紳等起著組織與提供公共服務、調停糾紛等作用。在土地交易中由于存在信息不對稱的風險，需要權威者起著一種降低風險的擔保作用，故而中人一般均由當地的首領、熟諳人情世故并負有公共威信的人物來擔任;而且為了逃避稅收，交易者更希望回避官府，通過官府解決糾紛的高額交易成本也使得人們更傾向于尋找當地的權威者來解決。從傳統的中國政府的管理模式來看，國家的管理更注重稅收和穩定，民間的財產交易并不會引起社會動蕩，因而如西方觀察家所言:“他們(指中國)的立法者的主要努力，都用在制定鎮壓騷動及保護稅收的法律方面，而把民法、商法或契約法的問題交給地方政府去處理?！雹倮钗闹尉?《中國近代農業史資料》(第一輯)，上海:生活·讀書·新知三聯書店，1957年，第44頁。地方政府對基層的治理中也依賴于宗法秩序，正是這種治理模式給了大量民間交易習俗產生和長期存在的空間。千百年來，制度的變革一直是一種路徑依賴基礎上的重復，在土地產權交易的具體運作中，傳統土地契證種類繁多，土地測量混亂，在交易中存在的一些“找贖”等風俗更是導致民間糾紛不斷。盡管國家制定了一些基本法律，但也主要是圍繞著土地稅賦的征收而展開。

隨著越來越多的勞動力涌入城市，土地交易頻繁，傳統的交易習慣的弊端成為土地交易的障礙。在傳統民間交易中，單是土地產權憑證就存在很多種，甚至還有劈單、爛單等，盡管殘缺，但卻被民間認可。這種交易機制的形成是基于熟人社會的信用基礎之上的，在交易范圍較小時，信用治理機制是主要的交易治理機制。然而，隨著交易范圍的擴大，社會流動性增強，嚴格的家族制度也發生了變化，傳統的宗法制度的約束也在減弱。這種非正式層面的道德、習俗等約束的減弱，客觀上需要正式制度予以補充。近代著名實業家穆藕初在他的五十自述中這樣談道:“自成童至今，垂三十余年。此三十余年中，思想變遷，政體改革。向之商業交際，以信用作保證者，今則由信用而逐漸變遷，側重在契約矣。蓋交際廣，范圍大，非契約不足以保障之?！雹隈R學強:《從傳統到近代:江南城鎮土地產權制度研究》，上海:上海社會科學院出版社，2002年，第382頁。穆先生生于1876年，他所講的“三十余年”正是19世紀末期，穆先生從實踐中感受到了“信用向契約”的變遷。其實，信用是一種非正式制度，契約是一種正式制度。在中國傳統的社會里也存在著各種形式的土地契約，這些契約背后體現的也是中國傳統文化中對于信用的重視，因而近代社會中的“契約”理念并不能簡單地看成是西方的文化觀念?！靶庞谩焙汀捌跫s”體現了同一種精神，穆氏所講的變遷指的便是在商業交易中更多地以明文的契約來保證信用，這樣原有的以信用為基礎的不規范的契約便越來越不適應，需要有規范的契約來保證信用。因而在各地的土地產權管理制度中，一個共同點便是土地產權憑證的變革。原有的形式不規范的且受制于傳統的習俗而易致糾紛的契約，被標準化、統一化的土地契約所取代。這些新式契約克服了傳統土地契約管理混亂的缺點，在管理上也克服了管理規章缺失、土地丈量不清、交易易受社會力量干預的弊端，大大提高了契約的信用，甚至土地契約都能夠作為融資工具，如上海道契。

我們也看到，在土地產權管理制度的變革中，盡管“親鄰優先購買”“找貼”“找贖”等習俗在近代契約中逐漸減少，牙行等房地交易中介機構也慢慢地、較多地出現在土地契約中，相應地政府的管理越來越程序化，政府管理的職能得到了強化，土地糾紛的解決中也開始采用律師等專業人士，但同時傳統的一些文化習俗也并未消亡，并一直被保留和尊重。如無論怎樣開發土地，對于墳地的保護以及相應的習俗的尊重，還有傳統的訴訟糾紛解決中更多地是以“禮”為基礎，在很長時間內與以“理”為基礎的近代司法訴訟方式并存，土地的有償征用與鼓勵士紳捐贈的方式并存。在傳統的土地管理中，士紳始終是主要力量，事實上是基層治理的主要承擔者。在近代化的轉變中，我們也可以看到，這部分紳商團體，還是社會變革的主要推動力量。在北京、南通、上海，我們都可以看到士紳的身影。這部分人雖然是傳統社會的中堅力量，但是“家天下”的情懷，始終是傳統知識分子根深蒂固具有的，當社會處于動蕩期時，他們中的精英便會站出來，成為變革的主要領導和推動力量。

3．西方文化的傳播

近代西方文化的傳播，是近代制度變革的另一個主要因素。近代工商業的興起和國際貿易的開展，使得西方的一些工商業規則和契約理念開始被引入，官方層面的推動加劇了這種傳播。清末以來，教會、政府等成立了同文館、江南制造總局等機構，這些機構翻譯了大批的西方書籍，對西方文化進行介紹;政府還派遣官員去海外進行考察，并派遣留學生去海外學習，這些學習和考察更是使得一部分人對西方文化有了更直觀的認識和感受，并主動加以介紹和傳播。新式學校也被設立起來，并開設一些傳統的教育中所沒有的科目，既有自然科學的，也有人文法律的。租界等的設立，使得普通的平民也能直觀地看到西方人的生活方式和習慣。如我們看到的，文化的接觸必會留下痕跡，文化的交流必會相互影響。這些文化的傳播，不僅帶給了人們一些新的事物，還影響到了傳統的習俗和社會秩序。

西方文化在近代的傳播，能給傳統制度帶來如此大的沖擊，和近代中國社會的經濟秩序的變革是分不開的。清末期，中國的農業經濟領域就已存在大量剩余勞動力?！皳y計，1812年，中國人口已達33370萬人，而土地卻只有79152萬畝。人均耕地只有2．3畝。這種人地比例表明，整個社會的生活水平已下降到‘饑寒界限’(人均4畝)以下，人口數量已經超過社會經濟負載力?！雹僭S紀霖、陳達凱:《中國現代化》(第1卷)，上海:學林出版社，2006年，第34頁。至19世紀末期，城市中近代工業的發展使得大量的人口流向城市，鄉村原有的家族結構遭到破壞。在原有的宗族社會里，家族以及歷史上各式各樣的保甲制的實施，使得整個鄉村社會鄰里及宗族互相監督、互相約束，地方士紳予以教化;而人口流動的加劇，使得城市里的移民不再受原有的宗族鄰里的約束，尤其是在租界、租借地城市，原有的士紳的教化隨著失去政治權力的保障，也很難發揮作用。在這樣的道德約束相對寬松的社會體系里，又有西方文明的影響和帶有西方觀念的法律、法規等條令的頒布實施，使得文化、習俗相對較快地發生了改變。

土地管理制度的變革中，較早、較快發生變革的就是在租界城市和青島等租借地城市，而城市化較慢的、傳統士紳仍掌握著話語權和在基層治理中發揮作用的北京，傳統習俗的改變則要緩慢得多。

四、對后續城市發展的影響

1．上海城市發展的不均衡

近代上海是租界、華界長期并存的城市，租界在土地開發中確立的新的土地管理制度為后續的租界開發、建設奠定了基礎。這些制度中以“道契”制度為核心的土地產權管理制度，體現了西人對私人產權的尊重和契約精神，并在管理上確立的從土地測量、登記、公示、交易的規范化等制度，便利了土地交易;土地使用上的分區規劃、征地補償保證了租界的開發和城市空間的相對有序擴展，考慮了極差地租的土地估價、征稅為租界的建設提供了資金支持。這些管理制度還以法規的形式予以確立并強制實施。這樣，至20世紀初，租界已是“路廣而潔，屋敞而明，列樹道旁，濃蔭蔽日”，而當時的華界卻還是“市街狹隘，行人擁擠，掃除不力，穢氣塞途”。②宣統元年《上海指南》，卷一“總綱”。上海:商務印書館，第1頁。

租界的開發、市政建設及實施的制度，極大地刺激了華界。自1895年始在官員主導下，建立了南市馬路工程局，進行土地開發，并在機構設置上仿行租界，開始了地方管理體制的變革，從管理制度上對傳統體制進行了突破。但由于清帝國滅亡和北洋軍閥統治的動蕩，其未能得到良好的發育與成長。直到1927年上海特別市政府成立，其市政工程建設方有了大的發展。因此，近代上海盡管迅速發展起來，但租界、華界的發展速度有很大差異，也沒有統一的城市規劃，使得城市的發展處于分割狀態之下。不同的區域因文化背景的不同，在制度規則上也呈現出差異。如公共租界和法租界，前者的開發相對于后者就要無序一些，在后者的一些征地糾紛的處理中，法領事的干預也要多一些。而華界則更多地延續著傳統的方式，如直到20世紀初的《申報》的記載中，很多土地糾紛仍然是由于“契據”引起的，這和傳統的契據管理混亂以及傳統習俗中很多社會力量的干預是相關的。但我們也看到在土地糾紛的處理中，雖然依理，但也因循民情，還有一些居民又接受了西方的方式，聘請律師來解決糾紛。同樣，在租界的土地契約管理中，也體現了對某些中國傳統習俗，如對墳地的看重等的尊重。這些現象的存在，更說明在近代上海不僅因著租界、華界的存在而導致的西方制度和中國傳統制度并存的“二元化”，也說明即使在租界體制內或者華界體制內，兩種文化亦有融合、并存的“二元化”現象。

在上海的近代制度構建中，另外一個值得關注的現象便是土地投機行為的盛行和土地價格的飛漲。我們不能忽視，租界在土地價格的調控上確實制定了一些制度，比如成立土地估價委員會，定期對土地價格進行評估、征收土地稅，甚至也制定了對工部局內部人員利用信息優勢炒作土地行為的懲罰機制，但事實上工部局董事會成員也在參與炒作。這固然和上海經濟的發展相關，但也和租界設立的特點相關。租界的設立本就是為了外商的經濟利益，外商來華就是為謀利而來，如一位英國商人所言:“我的職責是盡可能不失時機地賺錢發財，我把地皮租給中國人，或者造房子租給中國人，從中取得三到四分的利息，那是因為這是我能拿錢來做的最有力的交易。我希望至多二三年內發一筆財，然后就滾蛋，以后上海是被火燒掉還是被水淹沒，跟我有什么關系?”①［法］梅朋、傅立德:《上海法租界史》，上海:上海社會科學院出版社，2007年，第216～217頁。這種思想在租界的外商中是相當普遍的，而租界當局通過征收土地稅，又能成為其財政收入。這種特點使得上海的房價飛漲，加劇了城市的貧富分化。

近代上海的發展直接是近代工業和國際貿易的發展所拉動的，但根本上是開埠給了上海發展的契機，而整個城市空間形態發生的巨大改變則和制度的變革是分不開的。西方思想、文化的傳入，首先沖擊的便是土地制度，不僅一系列規則、法規確立起來，市民的產權觀念、契約意識等也逐漸發生了變化。這些觀念的變化同樣適應于工商業的發展，為城市經濟的發展做了文化上的準備。近代上海能成為“最洋氣”、“最小資”的一座城市，也和這種文化的形成是相關的。

2．青島的相對有序發展

青島的制度變革是由德國政府主導的、強力楔入的。其最大特點之一便是制度設計的相對完善性及有效實施性。德租青島之前，青島只是個小漁村，然而不同于英、法等在上海開辟租界的目的，德強租青島是為了長期經營的，因而從強租伊始，便著手制定城市規劃，并通過一系列法規確立了一套土地管理制度。這個制度的確立和實施有幾個保障:德政府賦予膠澳的自治;德政府資金、技術和人才的支持;制度設計者單威廉的精心設計。為了防止土地被炒作、投機，德租青島伊始，便宣布了土地的優先購買政策，單威廉更是親自走遍青島的35個村莊，與地主協商簽訂合同，殖民政府付出大約年租兩倍的價錢買斷土地承購權，地主承諾不把土地賣給政府之外的任何人，使得政府以較低的成本獲得了全部土地的控制權，并通過招標的形式將土地進行拍賣，從中獲得土地收入。為了防止土地投機，又與土地稅、土地增值稅相配合，并對土地的使用加以嚴格監管。

德租青島時期的土地開發是建立在兩次城市規劃的基礎上的。這兩次規劃分別是1900年和1910年所做的規劃，先后確立了青島的建港建城及向東向西澳發展的方向，并確立了青島歐華分區和南北狹長帶狀的空間結構，為青島未來的發展奠定了基礎。即使在后來日本占領青島期間，城市規劃通過市政管理機構、相關政策法規等方式在城市發展過程中也得以繼承。但是其規劃中強調分治和分化，這個規劃理念使得城市的空間布局與社會等級相關，比如青島區是西方人居住區，臺西鎮是貧民區，具體到不同區域的道路密度、公共設施配置等都不同，從而影響著后來的不同區域的社會結構，也影響了各個區域發展中的相互協調。隨著青島市人口的增多及中國商人在貿易中發揮著越來越大的作用，原有的歐化分區、分治的制度與各區間日益密切的聯系也越來越不適應。

政策的制定還需要有效地實施方能發揮作用。德統期間，膠澳總督頒布了許多法規、條例，內容涵蓋經濟、政治、司法、土地、衛生等各個方面。制度的實施也并非完全脫離中國的傳統文化，如單威廉對于中國傳統習俗的了解，鄉村治理中對于中國傳統的族長制、里長制的延續，也緩解了制度實施中的矛盾。在管理方法中，對于在實施中存在問題的制度及時進行調整也是其制度能有效實施的基礎。例如，在對土地使用的監管中，原規定若不能按計劃對土地進行開發，則沒收土地所有權，只按一半的土地價格予以支付。但在實施中，政府調查發現，很多業主沒有按期按計劃進行開發并非要進行投機，而是缺乏建筑資金，“總督署若毫無顧慮，一概令從前業主喪失地基，依法律，按情況，均屬過于嚴酷，由時始覺舊土地法令，對于政府不能施行，實屬無謂，對于公眾，亦因過于強迫，發生惡感，于此之問題，乃加以修改”。②［德］沙美著，朱和中譯:《膠州行政》，上海:民智書局，1923年，第46頁。于是修改了原來的法律。

因此，青島的政府主導的制度變革得以有效地實施并延續，與其精密的設計以及強制實施是分不開的。這些規劃確立了城市的基本性質，通過港口、鐵路等的基本建設，使得青島發展近代工業和對外貿易的潛力發揮了出來，其貿易總值從1901年的3，985，845海關兩，發展至1913年的60，448，850海關兩，13年中增長了15倍①王守中、郭大松:《近代山東城市變遷史》，濟南:山東教育出版社，2001年，第208頁。，至1907年時已取代煙臺，成為山東的貿易中心;1911年成為中國排位第6的重要海港，完成了從小漁村到重要的海港城市的轉變。當然，以上所述只是單純就城市制度規劃與實施而言的。德國殖民統治對青島當地的主權權益乃至中國的侵害則是多方面的，對此我們應有清醒的認識。

3．南通城市發展的非持續性

上海和青島的發展都離不開殖民當局，但南通乃自開商埠城市，是在以張謇為主的社會力量的推動下實現的制度變革。

19世紀90年代之前的南通，仍是一個普通的老縣城，其城市的空間格局仍保持著當時為了兵防和行政管理的需要而建設的“中軸對稱的方形城廓、十字長街”的空間形態。但其又有優越的地理位置，濱江近海，有優越的水運條件，其腹地又有豐富的鹽、棉，故而是一個以兵防、行政功能為主兼有貿易功能的城市，是區域性糧食、鹽、棉花和土布的集散中心?？梢钥吹?，南通是有經濟發展潛力的。19世紀末，在實業救國浪潮中，清末狀元張謇“棄官而營實業”，利用其特殊的身份地位及社會關系網，自創辦大生紗廠始，逐漸創辦大生集團，進而興交通，辦教育，進行城市改造，使得南通成為由中國人自主規劃、建設的“近代第一城”。在這個制度變革中，盡管新的城市土地管理的理念在城市規劃建設中得以體現，但與青島、上海相比，由于此制度變革并非是由政府主導實施的，因而更多地體現為自主性，也沒有頒布很多的法規、條例。其變革的特點主要體現在:

(1)城鎮與鄉村共同發展的規劃理念。張謇在創立大生紗廠時，并沒有建在老縣城或老縣城的旁邊，而是建立在了位于老城西北9公里處的唐閘鎮，將港口區建在了城西南9公里的天生港，將城南9公里處的狼山區作為風景區，而將老城作為政治、金融、商業和文化中心，奠定了現在南通城“一城三鎮”的空間格局。這一城三鎮間互不干擾，以水路和公路交通相連，成為一個在功能上組團的體系。這種分區的城市規劃理念常被認為與霍華德的“田園城市”的規劃理念相似?；羰系囊巹澙砟畋緸榻鉀Q大城市的“城市病”問題，但張謇時期的南通，城市經濟并不發達，交通也不便利，分散的布局在當時并不能充分發揮城市的集聚效應。而且這種分散，影響了產業的集聚發展和城市規模的擴大，在城市主導產業衰落后，因產業間缺少內在的紐帶，使得城市群的進一步發展缺乏動力。它不能使中心城市與周邊市鎮融合成為一個整體，從而影響城市的發展。但此區域共同發展的理念在當時卻是非常領先的，以工業化啟動了傳統城市的近代化，再啟動了農村的市鎮化。

(2)以私人企業的資金來支持社會的變革。近代南通在城市改造、教育、文化、慈善、市政建設等方面，多頭并舉，需要雄厚的資金支持。青島發展之初有德國政府提供的資金，以及土地拍賣的收入;上海租界的建設最初由外商共同分攤，后有多種財政收入來支持市政建設。而查南通的史志，至民國六年方列出和土地相關的收支，如:民國六年，地方收支入款有地蘆、附稅、地蘆特稅、屯雜附稅、漕米附稅、買契特稅、市場折價契稅附捐、花布三厘、紗厘、畝捐、清丈費、屠宰帶收學捐、過割費等項目，共計137113．36元;地方收支出款有警費、教育費、駐契費、清丈費等項，共計148268．62元②《南通縣志》，第584頁。，收不抵支。張謇以大生集團承擔了諸多應由政府承擔的社會功能，一方面拖累了企業的發展;另一方面，當企業衰敗時，諸多的社會事業難以為繼。

從大生集團創立到1926年張謇逝世，在南通形成了以棉紡織業為主導產業的產業鏈，以金融、商業和航運業為主體的第三產業得到了很大發展，使南通成為我國沿海重要的民族工業城市，也使得在南通地區興起了以南通市為中心的一批市鎮。但大生紗廠衰落后，南通的發展就再沒有取得很大的進展，也驗證了沒有堅實的制度基礎與動蕩時期強有力的政府的推動，城市發展的持續性將會很脆弱。

4．北京城市的緩慢發展

近代北京的制度變革是相對緩慢的。20世紀30年代之前的變革主要體現在城市改造上，一些條例和規則在城市改造中頒布實施。在這個變革中，道路的開辟、新的商業區的開發建設使得這個城市空間從封閉走向開放。

近代北京城市管理制度的改變是由于英法聯軍入侵北京后，因政府的缺位和社會秩序的混亂而開始的。隨著近代化的管理機構——市政公所——的成立，市政建設開始展開，一些初步的城市規劃開始實施。在20世紀初的30年里，北京城內重要街道皆已被改造成碎石路和柏油路，許多街道得到了加寬和拓展。在原城墻遺址上、在原暴露污水溝上或穿過新城門的地方也修筑了新街道，同時原來被視為皇權特征的皇城城墻和城門被拆除，東西向的交通被打通。尤其是在前門改建工程中，市政公所特意聘用德國的建筑師對整個前門地區的改造進行設計。較為系統的初步的城市規劃則是香廠地區的開發。在這個規劃中，市政公所先后頒布《土地開發法》、《權利租借法》，并在北洋政府頒布《土地征用法》之后，頒布了具體實施的《土地征用暫行規定》，將土地規劃、土地管理和土地招租結合起來，建設商業區和居住區?？梢哉f，北洋政府時期的新式的土地管理理念主要體現在香廠的開發中，但這個開發畢竟是局部的。

20世紀初的這些變革，對于北京城的影響主要體現在如下方面:

第一，無論從空間形態上，還是精神層面上，北京城均從封閉走向了開放。古老的以皇城為中心的空間形態的改變，不僅便利了交通，促進了商業活動，使得一些新的商業區開始形成，而且它也標志著人們的思想已經逐漸打破皇權的束縛，規劃理念已從傳統的規劃理念開始轉變。思想上的逐漸開放，使得更多的新事物、新思想更容易被廣泛接受。

第二，財政上的約束限制了北京的進一步開發。北京是中央政府所在地，中央政府在時局動蕩中，更關心的是政權的穩定。盡管有了專門的管理機構——市政公所——負責市政工程建設、土地管理等，但同時還要負責社會救濟、教育等其他事務。在這樣的情況下，市政公所能用于市政建設和開發的資金緊張，同時由于近代工業發展遠不如其他大城市，財政收入又相對較少，盡管社會力量也參與進來，但是在中央政府力量最強的地方，社會力量的空間相對較小，不能形成有力補充。