水利工程建設安全生產管理對策淺析

張俊蓮

（水利部建設管理與質量安全中心，100038，北京）

社會經濟發展新常態下，水利工程建設已經進入新的高峰時期，水利建設投資體量大、項目多、建設進度緊、質量要求高的特點將在較長時期延續，而工程建設又是水利行業的高危領域，安全風險隨之增多，安全管理難度加大，水利工程建設安全面臨著前所未有的新挑戰。要適應新形勢滿足新要求，必須進一步提高水利工程建設安全綜合管理能力，結合實踐不斷創新改進管理新思路新方法，有效預防生產安全事故發生，保證水利事業健康發展。

一、巡查成果樣本選取

1.巡查基本情況

水利工程建設安全生產巡查工作是根據全國大型水利工程建設進展情況，每年組織巡查組選取一定量在建的大型、重大水利工程，開展現場安全生產巡查工作。巡查主要內容是工程建設各參建單位執行國家及行業有關安全生產管理的法律法規、規章制度和技術標準的情況，以及現場安全狀況。巡查結束后，向各參建單位及時指出存在的安全管理缺陷、安全隱患，并印發“巡查情況通報”，提出整改要求。通過開展安全生產巡查，對各參建單位增強安全意識、提高安全管理水平、加大安全投入等方面起到督促、警示和指導作用。

2.樣本選取

為保證樣本具有代表性和典型性，從2010—2016年水利工程安全生產巡查成果中，選取了建設工期長、巡查次數多的6個大型工程作為統計分析樣本，共涉及29份巡查成果，樣本選取情況見圖1。

圖1 樣本選取情況

二、發現的主要問題

1.參建單位存在問題表現各異

建設單位（含項目法人或代建單位及運行管理單位，下同）存在問題主要表現為：安全生產管理制度不健全，執行不到位；安全生產管理責任制不落實；工程管理區域未按規范要求設置安全警示標識；現場安全生產機構人員配置偏少；安全生產應急處置能力建設不夠；對其他參建單位安全生產費用投入、安全管理履職情況監管不夠等。

設計單位存在問題主要表現：未按法規要求在設計文件中注明施工安全重點，未提出相應防范意見或措施建議；安全技術交底內容不全面；對自身安全管理重視不夠。

監理單位存在問題主要表現：對施工安全技術措施或專項施工方案審查不嚴格；未及時發現施工現場存在的安全隱患，未復查安全隱患整改情況；未編制危險性較大工程監理細則；未及時有效制止違章作業等。

施工單位存在問題主要表現：安全生產管理制度不健全、執行不到位；安全生產責任制不落實；主要安全管理人員無考核合格證，特種作業人員無證上崗，全員安全教育培訓不落實；特種設備未按規定檢驗；安全生產費用落實不到位、使用不合規；安全生產技術措施及專項施工方案管理不到位，事故隱患排查治理工作不到位，重大危險源辨識管控不到位，應急管理不到位；另外，施工現場存在大量安全隱患，如臨時用電、安全防護設施、施工支護、腳手架搭設、安全警示標識、爆破作業等方面。

2.施工單位存在問題較多

29份巡查成果累計發現存在問題1245個，6個工程共涉及各類別單位67家，每類每家平均存在問題18.6個。各類別單位存在問題數量及百分比見圖2，各類別單位數量及每單位平均存在問題數量見圖3。無論從參建單位存在問題總量還是每單位平均存在問題數量看，施工單位存在問題數最多，占總量近3/4，其次是建設單位和監理單位，設計單位最少。

3.問題主要由管理上的缺陷造成

從安全生產問題致因類型分析，2/3的存在問題是由管理上的缺陷造成的，接近1/3的存在問題是因物的不安全狀態引起的，人的不安全行為引起的安全生產問題僅占4%。但在建設項目巡查時，現場操作人員會比正常施工時有所減少，巡查發現的人的不安全行為問題相應減少，導致統計數據中人的不安全行為致因問題會略低于實際的百分比。存在問題致因類型數量和百分比見圖4。

圖4 存在問題致因類型數量和百分比

不同類別單位存在問題的致因類型表現形式也各有側重。建設單位管理上的缺陷達86%，其余是物的不安全狀態且主要存在于運行管理單位；設計單位、監理單位全部是管理上的缺陷；施工單位管理上的缺陷達到61%，且人的不安全行為全部是施工單位造成的。各類別單位存在問題致因數量和百分比見圖5。

圖5 各類別單位存在問題致因數量和百分比

4.施工高峰期存在問題最多

巡查發現，在工程建設實施的不同階段存在問題數量和表現各不相同。在工程開工初期，安全生產問題較少，且主要集中在責任制、機構和人員的配備、制度編制以及現場的警示標識、安全防護設施的配置等方面；在工程建設高峰期，安全生產問題較多且集中，主要表現在責任制落實、安全費用使用、專職人員履職、事故隱患排查治理及應急管理等方面，尤其是現場存在安全隱患比較突出，且施工單位增多，出現重復問題較多；在工程建設接近收尾時，安全生產問題逐漸減少，但工程運行管護方面的安全問題開始顯現。

5.存在問題整改率偏低

從問題整改落實情況看，問題總體整改率達86.5%，建設和設計單位的整改率相對偏低，同一工程不同施工區域或不同時段也存在屢查屢改屢犯的情況。另外，大部分未整改到位的問題會隨著施工進程自然消除無需整改。存在問題整改率見圖6。

圖6 存在問題整改率（%）

三、原因分析

1.參建各方主體責任落實不到位，安全意識不強

檢查發現，各參建單位雖普遍推行了安全生產責任制，加強了安全生產體系建設，但仍存在主體責任落實不力、安全管理不到位的情況。主要表現為：一是簽訂的安全生產責任書大部分千篇一律，無法體現崗位差異性，未能到崗到人，安全責任主體不明確；二是從領導到部門再到從業人員安全意識薄弱，未能認真履職，部分施工單位現場安全管理人員為兼職人員或無證上崗人員，對有關安全生產法律法規、技術規范不熟悉，無法及時發現安全隱患，難以履行崗位職責；三是監理安全人員大部分為兼職人員，缺乏安全管理知識，未能發現現場安全問題，不能及時督促整改落實或反饋整改不力情況，難以履行安全監理職責。

2.各類人員專業技術力量薄弱，履職能力不強

工程建設中各類安全管理人員專業素質參差不齊，直接影響職責的履行。主要表現為：一是現場作業人員尤其是勞務派遣人員整體素質偏低，無法識別安全風險，無法使人、物料、機器設備、環境處于良好生產狀態，在腳手架、特種設備、臨時用電、安全防護等施工現場容易出現安全隱患，是造成施工單位存在問題多的直接原因，也是人的不安全行為致因問題根源所在；二是由于西部邊遠地區部分工程所處環境惡劣，經濟欠發達，難以吸引技術水平高的管理人員，建設單位安全管理人員配備和專業力量等難以滿足工程建設需求，直接加大了安全管理難度，對其他參建單位監管不力，也是導致整個工程安全管理水平不高的主要緣由；三由于編制、專業限制等原因，部分地方水行政部門安全管理專職人員配置偏少，業務技能不強，從省到市、縣級安全監管能力層層衰減，難以適應大規模水利工程建設需要。

3.建設項目安全生產行為規范性差，標準化難落實

目前，水利工程建設領域正在大力推行建設單位和施工單位安全生產標準化創建工作，但巡查中發現安全生產標準化工作未真正落實在工程建設項目安全管理中，也是管理上缺陷引發問題的間接原因。主要表現為：一是建設單位已是安全標準化達標單位，但未嚴格按照安全標準化要求對項目實施管理；二是部分施工單位已是安全標準化達標單位，但尚未在各項目部規范開展標準化工作，甚至個別項目部安全管理與公司標準化評審時項目管理情況相差甚遠；三是大部分工程由多家施工單位承建，各單位安全管理水平差距較大，容易在整個項目安全生產管理中出現木桶效應，影響工程建設的總體安全。

4.安全監管執法處罰手段缺失，整改落實率低

從本次統計數據看，各參建單位普遍存在不符合建設工程安全法律、法規及技術標準的問題，且屢查屢犯、整改不徹底，究其原因主要有三方面：一是水利行業安監部門缺乏有效遏制手段，沒有必要的執法手段和處罰措施，降低了安全監管工作的權威性和威懾力，制約了水利工程建設安全監管工作深入推進，也嚴重影響了行業整體安全生產水平的提高；二是部分參建單位對問題整改重視不夠，未能及時做到整改責任、措施、資金、時限、預案“五落實”，未整改到位的大部分問題會隨著施工進程自然消除無需整改，也有個別問題由于措施和資金所限錯失最佳整改時期無法整改；由于對安全法規標準理解不透徹掌握不到位，有少數問題會重復發生；三是個別工程建設存在壓工期、超負荷運轉現象，導致關鍵環節隱患排查不到位，各類安全隱患增多，也是造成整改率不高的因素之一。

四、對策建議

1.明確主體，健全安全管理責任體系

安全生產法從法律層面明確了生產經營單位安全生產主體責任，各參建單位要按照“一崗雙責”原則依法建立健全安全責任體系。根據全員安全生產責任制要求，層層簽訂安全生產責任狀，通過傳責遞壓細化分解責任單元，將其落實到每個環節、每個階段、每個相關崗位和具體人員，為安全生產筑牢堅實防線；要重點落實關鍵區域、高危作業和薄弱環節的安全管理責任人，加強全員全過程全方位管理，嚴防事故發生；同時要根據工作變動和人員調整情況，及時進行調整、補充，確保安全責任體系健全、完整。使各參建單位真正做到防范意識強、安全責任明，各司其職，履職到位。

2.以人為本，抓住安全管理工作核心

水利工程建設施工現場存在大量的危險源和安全隱患，現場作業人員是確保安全生產的根源所在。據統計，90%以上的生產事故是由個人因素造成的。因此抓好經常性的安全生產管理，遏制事故發生的源頭，要以人為主線，積極探索以人為本的管理模式，堅持以安全意識教育為先，以提高安全技能為重，以養成安全生產行為規范為目的。要牢固樹立“培訓不到位是重大安全隱患”意識，嚴格落實先培訓后上崗和持證上崗；要切實增強安全教育培訓的針對性和有效性，尤其是一線作業人員和勞務派遣人員的安全意識和安全技能；要本著人性化管理原則，合理運用激勵約束機制，不斷激發從業人員參與安全生產工作的積極性和主動性，使管理制度從約束人向激勵人轉變。以人為本，從源頭上改變，使各參建單位本質安全水平不斷提升，實現“我要安全、我會安全、我保安全”的轉變。

3.落實標準，規范建設項目安全行為

安全生產標準化建設涵蓋了增強人員安全素質、提高裝備設施水平、改善作業環境、強化崗位責任落實等各個方面，是一項長期的、基礎性的系統工程。安全生產標準化建設作為安全生產管理的一個抓手，是規范安全生產管理行為和提高工作效率及安全質量的有效手段。因此，深入推行水利工程建設項目安全生產標準化建設，建議具備條件的建設單位自主開展以水利工程建設項目為核心的標準化建設，實現各參建單位全員、全方位、全過程落實標準化，使安全防范工作落實到每個層級、環節、崗位和人員，使各級安全管理者都承擔必要的責任和風險，亦可避免同一工程多家施工單位安全管理標準不一的情況，以規范各參建單位及施工現場的安全生產行為，提升建設項目的總體安全管理水平。

4.創新方式，實現安全信息動態監管

深刻把握科學治水興水規律，創新水利工程建設安全監管方式方法，圍繞智慧水利建設，推動信息化、大數據化等高新技術和自身業務工作相融合，探索建立水利工程建設安全生產標準化監管信息平臺，共享并處理安全生產管理信息，利用信息管理手段實現遠程對建設項目的動態監管，進一步完善現行水利工程建設安全監管模式，提高監管效率，加大監管力度，推動整個行業工程建設安全管理水平的提升。

5.加強監管，提升安全監管工作效能

各級監管部門要強化自我建設，嚴格責任追究，不斷提升安全監管工作績效，建議從兩方面著手。一是各級水行政主管要建立素質精良、執法嚴格的安監隊伍，加強人員專業知識和工作技能的培訓提高，強化擔當意識、責任意識，不斷吸收專業齊全、經驗豐富、年富力強的安全專家，打造一支行政管理、專業技術層次結合的安監隊伍，切實發揮安全監管重要作用。二是嚴格水利安全監管處罰，對存在問題多、履職不到位的參建單位，依法采取停工整改、通報曝光、約談督導、掛牌督辦、降低信用等級、調整投資水平等處罰措施；對發生生產安全事故的，必須按照“四不放過”原則嚴肅處理，起到警示和震懾作用，促使各參建單位做到查改結合，舉一反三，通過建立長效機制，防止同類問題再次發生。

五、結 語

水利工程安全事關重大，直接關乎經濟新常態的發展，必須警鐘長鳴，常抓不懈。要根據新時期安全發展的需要，結合水利工程建設安全生產管理實踐過程中反饋的情況，不斷分析安全生產的各類制約因素，提出有針對性的強化措施并組織實施，建立和完善安全生產管理長效機制。要以水利安全生產標準化和信息化為支撐，加大安全監管力度，依法治理，標本兼治，保障工程安全。