我國央地關系的發展進程及改革路徑

摘要：我國遼闊的地域使得央地關系極其復雜，本文通過分析新中國成立以來央地關系的變遷歷程，闡述了央地關系存在的四大問題，即“地方主義”不當滋長、“權力界限”模糊不清、“啞鈴式”誤區、“垂直式”誤區，從樹立全局意識、設置法理約束;明確權力界限、進行合理分權;壯大中間環節、倡導多元協作;健全表達渠道，完善平衡機制四個方面對改革路徑進行了探究，尋求央地關系構建的正確路徑，促進地方政府轉型，從而推動國家治理能力現代化。

關鍵詞：央地關系? ?集權? ?分權? ?法治? ?平衡

一般而言，央地關系是指“國家體制中縱向上權力與資源配置的基本關系”[1]。我國央地關系歷史悠久，在奴隸王朝時代，以宗法制、分封制為主，進入封建王朝之后，經歷了郡縣制到行省制，再到三司制最終再次回歸行省制的變遷，新中國成立后，我國劃分了34個省級行政區域，由此央地關系變成了一個更為龐大的體系，極具復雜性的同時擁有著不容忽視的作用。

一、央地關系的發展進程

（一）建國初期到改革開放：權力收放的循環怪圈

1949～1957年，我國最先在經濟方面實行統收統支、統一調度的方式，建立了高度集權的政治經濟管理體制，這個階段的主要特點就是收權，以加強中央對地方的領導。1958～1960年，基于毛澤東提出的“兩個積極性原則”，中央進行了大規模的放權，削減中央所屬的企業，這個階段的特點是權力下放，增強地方積極性。1961～1965年，對大躍進時期的出現的問題進行調整，中央收回部分權力，進入了5年的調整時期，這個階段的特點主要是權力上收?？傊?，在建國初期到改革開放前，央地關系大致體現為集權與分權的循環，而且進入“一統就死、一死就放、一放就亂、一亂就收”的權力收放的循環怪圈。

（二）改革開放到分稅改革：三權下放的漸進埋雷

在這段時期，中央與地方關系的變動以放權為主，下放了立法權、財權和事權，經濟方面以“放權讓利”為基本特征，政治方面調整了干部人事制度，由各級下管兩級變為下管一級，并試行國家公務員制度，也擴大了地方立法權限，形成二級立法系統。此外，地方政府還擁有了公共物品及服務的供給、經濟發展、就業和治安等權限[2]。同時，地方主義、市場分割等負面影響開始顯現，地方學會了與中央政府“討價還價”，中央財力下降 [3]?？傮w來說這個階段地方政府的活力與自主性得到充分調動，但也為中央政府的權威一度被削弱、地方政府角色錯位下行為失范問題的產生埋下了隱患。

（三）分稅制改革到十八屆三中全會：分權集權的并行不悖

以90年代中期的分稅制改革為標志，央地關系向中央傾斜。在這個階段，中央稅和地方稅分別入庫，分別支配，分別管理，一定程度上理順了中央與地方的分配關系，增強了財政收入，調動了地方財政的積極性，政府向社會分權，允許社會團體參與到社會主義建設中來，開創多元協作的模式[4]。此外，中央也加強了垂直管理制度，實行條塊分割。隨著分稅制改革的在全國范圍內的開展也伴生出許多問題，在財政收支的分配上中央與地方呈現出嚴重不對等、不對稱的現象，地方政府為了彌補財政短缺，地方政府通過各種手段來增加財政收入，體制外收費就是一個最為常見的例子。

（四）習近平新時代下央地關系調整：科學審慎的完善優化

習近平新時代的背景下，要求重新審視央地關系，并從“如何從中央和地方整體和長遠的利益出發，合理調整和優化中央與地方關系以及建構起中央與地方之間新的治理格局，建立一個高效的現代政府”兩個方面出發深入思考中央與地方關系[5]。此外中共中央還加強了對地方紀委的領導，紀委系統由過去的完全屬地管理變成了半垂直管理;通過新設立的國家安全委員會整合維護社會穩定的各部門力量，通過新設立的全面深化改革領導小組強化了對改革的領導權，由中央負責改革總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實①?？傮w而言，習近平中國特色社會主義新時代下，主張對中央和地方的關系，進行科學審慎的調整、優化與完善，積極構建現代財政制度，建立事權和支出責任相適應的制度。

二、央地關系的調整誤區

（一）“地方主義”不當滋長

在央地關系的不斷調整的過程中，中央與地方之間的關系從傳統的“央主地從”向“地方主義”偏移[6]，收權與放權的不斷交替，促成了現在央地關系下地方政府與中央政府的博弈狀態。中央與地方關系的制度狀態與運行狀態之間下向墮距的存在，往往會引發許多現實問題[7]，地方政府為了追求更大的利潤，更多的裁量權，在中央政府的政策中，會出現選擇性執行、替換性執行、象征性執行、附加性執行和機械性執行的現象，或者“上有政策，下有對策”的替代性執行。更嚴重的是，中央對于地方在政策實際執行方面的實地有效直接的監督幾乎為空白，這就更助長了地方主義的滋生。

（二）“權力界限”模糊不清

這方面主要是指中央地方之間的事權如何進行合理劃分，界定什么事情應該交由地方，什么事情應該歸于中央政府管轄，什么事情需要放手讓給地方政府去做，什么事情需要去進行適當約束。民生領域的財權事權劃分更多涉及到中央轉移支付的力度。在一些具體事項上，屬于中央政府還是屬于地方政府存在模糊，這就導致了問題發生時出現因權限不清而導致的責任推諉。

（三）“啞鈴式”誤區

過分強調中央政府權力與地方政府權力，卻忽視了對于中央和基層地方中間溝通的橋梁與紐帶的建設，導致中央和地方建設較為系統全面，但是二者之間的溝通機制缺乏，造成了央地關系陷入啞鈴式誤區。例如在立法權方面，中央政府擁有制定行政法規的立法權，而且在制定法律法規方面有專業的人員，規范的程序，地方政府在遵循“下位法服從上位法”的原則上，可以根據本地區實情制定地方政府性規章，但在部分問題處理的實際操作上卻存在幅度越權和種類越權的問題。

（四）“垂直式”誤區

我國實行“條塊結合，以塊為主”的雙重領導體制，央地關系并不是簡單的權力分割的條塊關系，而是兼顧橫向與縱向權力分割的條塊關系[8]。具體表現為，這種領導體制下，地方職能部門要對地方政府的負責，接受其領導，又要對上級對口部門負責，接受其領導，當然有一些部門。垂直式誤區一方面體現在垂直式僅僅是單向的，由下自上的互通交流比較匱乏也容易出現地方政府權益受損地現象。這種方式在監督方面尤為突出，在這種領導體制下，就形成了有誰產生、對誰負責、受誰監督的機制，地方對于中央的監督相對來說很弱，發揮的作用也比較有限。另一方面，平行監督嚴重缺位，尤其是來自于人大方面的監督和第三方組織的監督，法律規定全國人大代表擁有監督權，但是全國人大代表和地方各級人大代表在監督機制上所發揮的作用所起的效果是微乎其微的，這也造成了央地關系出現只重垂直監督，輕視平行監督的誤區。

三、央地關系的改革路徑

（一）樹立全局意識，設置法理約束

首先，地方政府要樹立全國一盤的意識，不能單單只看到地方的利益，為了簡單的追求績效考核或者經濟發展，讓地方保護主義不當滋長，土地財政亂象橫生，地方政府人員要樹立人民公仆意識，時刻以廣大人民的根本利益為依據和導向，堅持國家的統一和黨的一元化領導不可動搖的底線[9]，其次，在新時代不斷強調依法治國、建設法制型政府的大背景下，法律永遠是最結實的后盾，最雄厚的保障，在中央和地方關系的處理上，十九大報告明確指出“加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”②，不過這些文件對于人事很少涉及，通過法律來確定規范界定中央政府與地方政府的關系，在地方政府的立法權方面，強調合法合理，服從上位法。只有建立完善的法律機制，用法律進行約束，才能促進公民權利的最大保護，才能使得今后央地關系的改革做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。

（二）明確權力界限，進行合理分權

首先，讓政府歸位，不錯位，最大限度地退出競爭性領域，將政府權力集中在必要的公共領域。各級政府都應少管冗雜事務，把某些競爭性的行業或者服務的提供更多的交給非政府組織，為政府部門“瘦身”。其次，從根本上對央地關系的權力進行合理明晰地劃分，具體明確哪些權力必須歸中央，涉及提供全國性和區域性外溢效應比較強的公共商品必須由中央政府提供如國防、外交、全國性地基礎設施地建設等，哪些權力必須有地方政府起主導作用，如一些準公共產品的供給，在權力交叉地部分，中央政府和地方政府如何進行分配、處理和協作。例如要按照財權與事權相匹配的原則，合理劃分中央和地方政府的各項職能和財政支出責任，規范中央和地方的稅權，建立合理規范的轉移支付制度。此外，要建立健全問責制度，對于地方政府缺位進行責任追究，鼓勵地方政府向中央政府檢舉。發揮政治問責制在克服地方政府行為的短期化、規范地方官員權力的行使、提升地方治理的能力方面的作用[10]。

（三）壯大中間環節，倡導多元協作

轉變政府單一的治理模式，以建立一種國家、市場、社會組織的多元主體參與治理過程的多中心協同治理模式[11]，強調中間環節的參與，發揮相互之間協同效應。各主體存在一定程度上的自我缺陷，僅憑市場會出現市場失靈的情況，僅靠政府會萌生政府角色錯位的弊端，而社會組織的力量比較分散化，難以發揮集聚效應，因此倡導多元協作，充分發揮多元的優勢，揚長避短，共同致力于有效治理，推進國家治理能力的現代化。

（四）健全表達渠道，完善平衡機制

首先，健全合理表達渠道，防止不對當關系下權力尋租、黑箱操作的行為，可以通過在中央設置專門部門對接政府，地方政府通過這個媒介傳達自身的利益訴求，也可以在政策制定階段，征求地方政府及當地居民的意見，通過地方人大代表表達，激活雙向溝通的活力。其次，注重利益平衡機制，推動央地關系利益均衡化。一方面，要尊重地方政府的合法權力，承認地方政府權力的合法性，同時也要注重引導地方干部的政治偏好的導向，鄭永年教授曾經這么說過：“對于高度集權的國家治理模式進行分權化的改造已經成為了中國領導人的政治偏好，并深深地影響了他們此后對于中國的政策選擇”[12]。由此可見政治偏好對于中國干部的影響不淺，由此重塑地方政府的激勵機制顯得更為重要。不僅以經濟增長作為績效考核的重要因素;另一方面，當從國家整體利益出發實行某項政策或者開展某一項目而不得不損害地方政府的利益的情況下，要對地方進行一定程度的補償，如財政性的補貼或者其他政策的傾斜。最后，發揮人大的監督作用，將監督權落實到位，改善人大代表行使權力以參與權、表達權為主的現狀，使人大的監督不只停留在憲法規定的層面，落實人大代表“知情權、表達權、參與權、監督權”四位一體的權力。

四、結語

中國進入新時代以后，隨著市場經濟的深入發展，拉動經濟增長更依靠內需、投資和出口，社會結構趨向多元化，公民意識不斷增強，參政議政的需要上漲，中央和地方的關系不單單僅依靠中央權力的集中或是地方權力的分權的輪換就可以合理建構，更需要在中央和地方之間尋求一種更合理恰當的模式，央地關系法治化是大勢所趨，從法律的高度繪制權力的邊界，厘清中央和地方權力的界限，政府部門首先要學會歸位，糾正角色錯位，在兩個積極性原則的指導下，樹立并維護中央權威，合理劃分財權和事權，承認地方利益的合法性，地方要樹立全局意識，杜絕地方主義的不當滋長，同時健全問責制度，對違法違規行為、不作為亂作為進行責任追究，建立央地溝通渠道與利益平衡機制，與社會構成多元協作的網絡體系，共同致力于社會主義建設，落實人大的監督作用，重視平行監督。此外，既要辨證的借鑒國外的經驗又要根據中國實情和不斷變化的國際態勢，進行合理的調整，實現國家與社會、中央與地方政府的良性互動，促進地方政府成功轉型，最終推進國家治理能力的現代化，實現中華民族偉大復興的中國夢！

注釋：

①《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》單行本，人民出版社，2013年，11月版。

②《十九大報告摘要》，《黨史博采（下）》，2018年，第12期，第7+32+46頁。

參考文獻：

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[11]楊志勇.國家機構改革與新型央地關系[J].領導科學，2018，（19）.

[12]鄭永年.中國的“行為聯邦制”：中央—地方關系的變革與動力[M].北京：東方出版社，2013：74.

（作者簡介：王燕楠，南昌大學公共管理學院2016級行政管理專業城市與土地資源管理方向在讀本科生，研究方向為行政管理。）