設計建造與公私合伙伴關系：關于大型基礎設施項目的成本超支風險管理

劉浩峰

摘要：對于業主來說，成本超支風險一直是一個值得關注的問題。業主的關注推進了大型基礎設施項目實際實施過程的創新，從而更切合實際地識別和量化項目的成本風險和進度風險，并且有助于項目參與者審慎地分配這些風險。設計-建造（DB）和公私伙伴關系（P3）模式為業主提供了向私營部門參與者轉移大量設計和施工風險的機會。檢查業主在實現風險管控中采取的措施以及這些措施是否提高了業主成本超支的風險是很有必要的。許多業主的采購、合同和其他措施可能將成本超支的風險留在或者巧妙地返還給了業主自身。盡管許多業主認為DB和P3s模式是向私營部門轉移重大設計和施工成本超支風險的機會，但經過本文的分析，風險分配不均衡，以及不當的采購、承包和實施做法，仍可能導致將超支風險保留或者重新返還給項目業主。

關鍵詞：設計-建造；超支風險；設計-招標-建造

引言

基礎設施建設和其他復雜的大型項目的成本超支經驗已經很多[1]，其中在很多情況下，實際成本比初始預算大約增加了一倍。大型項目超支的原因多種多樣，在許多情況下，這些原因涉及項目的規模、復雜性和長期時間框架等。本論文重點關注大型基礎設施項目，以及成本超支的兩個重要原因：（i）設計缺陷；（ii）地下條件的差異。在美國，大量的成本超支案例都使用了設計-投標-建造的方法。很多情況下，由設計缺陷導致的成本超支風險由業主承擔?；蛘吒鶕囟ǖ娘L險分配合同制度，不同的地下條件而導致的成本增加也由業主承擔。

為了應對大型項目的成本超支，最近幾十年已經實施了一些積極的管理實踐，包括諸如合伙、戰略團隊聯合、風險管理、改進承包、基于風險的成本確認方法等管理策略，以及更好的溝通和公共宣傳方法[2]。這些方法在多大程度上減輕了業主的成本超支風險仍在評估中。但業主對成本超支的關注度大大提高，增加了這些方法的使用。除了以上方法，業主還利用其他交付和融資方法，如DB[3]和P3s，作為額外的戰略規劃和合同機制，旨在減少他們在大型基礎設施項目上的成本超支風險[4]。這類方法為業主提供了將風險轉移出去的機會，業主可以大量轉移設計缺陷以及不同地下條件造成的風險。

為了控制業主成本超支風險，DB和P3采購和承包規定通常不承認業主提供的任何設計或地下信息的準確性或完整性，并否定對業主提供的設計或地下信息的任何依賴權；在許多情況下，限制或去除基于設計缺陷或不同的地下條件的調整；以及迫使設計-建造者在設計建造過程中不得超過限定的最高價格范圍。

審慎地看，這些規定可能導致絕對的結論：業主可以合法并有效地將由設計缺陷和不同的地下條件導致的費用超支分配給承包商（即DB中的設計建造商和P3s中的特許公司）。然而頭疼的問題是，這些采購和承包在多大程度上能夠真正地，合法地使業主最終免受DB和P3模式的大型基礎設施項目的成本超支風險[5]。

一、大型基礎設施項目模式問題

大型基礎設施項目設計-招標-建造（DBB）模式問題

DBB模式是耗時的，因為所有規劃和設計工作必須在開始投標和隨后的建設工作之前完成，這也就意味著，存在未來不確定性和大型項目的復雜性而產生問題的重大風險。DBB項目通常有大量的投標人。這有時意味著創新的施工技術（并非所有承包商都能得到）不能包括在設計中，從而可能降低業主投資帶來的收益。當使用DBB時，設計和施工必須按順序進行，這就使可以實現節約的時間表變得不可能，因為將設計階段（最起碼是早期的設計階段）和施工階段同時進行才能實現時間上的節省。承包商不參與設計造成了施工過程中業主和承包商的對抗。這常常導致施工期間的成本大幅增加，施工進度延后等本可以避免的變化。這些情況經常發生在非生產性、低效率、對抗性的工作環境中，從而導致索賠、糾紛和昂貴的訴訟費。

大型基礎設施項目DB模式問題

DB模式也有很多因素不可控，包括材料的質量、結構的類型以及將要使用的特定設備，例如隧道掘進機，DB模式過程中，項目業主必須放棄對這些因素的控制。在競爭環境中，DB模式的承包商通常優先考慮最小成本（與最佳價值合同方法相反），但是承包商的選擇可能不是業主在DBB環境中會做出的選擇，并且承包商的選擇可能影響項目質量或適用性，從而降低項目業主投資帶來的收益。此外，在放棄對最終設計的控制時，業主可能不對項目保持適當或充分的問責制。

二、大型基礎設施項目風險分配

1、大型基礎設施項目DBB模式設計缺陷風險分配

在大多數大型基礎設施項目中，尤其是涉及重大地下工程的大型項目，設計缺陷和地下條件的變化共同代表了設計和施工過程中主要的風險因素。在DBB模式中，業主通?？刂坪鸵幎ㄅc永久項目工作有關的定義，細節，強制準則，以及設計開發和確定最終過程的標準。DBB模式中將設計缺陷風險分配給業主的原則，即由于業主控制設計過程，因此業主向承包商默認保證，其對設計的準確性、適用性、完整性，以及對最終設計的可施工性負法律責任。在DBB模式中，承包商在設計開發中的角色通常是被動的；承包商必須根據業主提供和規定的設計細節進行施工。因此，作為合同文件要求的一部分，大多數法律制度將工程設計的充分性、適用性和可施工性的風險和責任分配給業主。DBB中部分職責可能被轉移，比如承包商被委托負責設計永久項目工程的一部分。

2、大型基礎設施項目DBB模式地下條件風險分配

在DBB基礎設施項目中，遇到與合同文件中明顯不同的地下條件時，通常努力分擔成本和時間帶來的風險[6]。在許多情況下，公共項目的地下條件風險分擔是由法定或其他法律要求規定的。在主要的地下基礎設施項目中，地下條件變化的風險分配由以下因素的相互依賴而變得復雜：（a）施工前地下調查的范圍和質量；（b）與最終設計方案有關的可用地下數據的評估；（c）永久工程最終設計方案的細節；（d）與預期的地下條件有關的最終設計方案的選擇；（e）承包商的施工方法以及在施工中使用的設備。（a）、（b）、（c）和（d）通常屬于DBB中業主的專屬控制和責任，而（e）通常屬于承包商的專屬責任[7]。然而，由于（a）、（b）、（c）、（d）和（e）在涉及重大地下工程的DBB基礎設施項目中的相互關系和相互依存性，對業主和承包商之間所要承擔的風險和責任的評估和確定是很復雜的事情，是極大的挑戰。

3、大型基礎設施項目DB模式設計缺陷風險分配

許多大型項目業主被DB和P3所吸引，因為它們可以顯著地遏制（如果不能消除）成本超支的風險，特別是有關設計缺陷和地下條件的風險。DB和P3模式旨在將設計缺陷風險從業主轉移到設計構建者，因為在DB中，設計構建者根據合同對設計缺陷負責。設計建造者對設計缺陷風險的承擔是合理的，因為設計建造者有能力控制設計的發展和最終完成，并能在設計開發中運用實質性的、獨立的專業判斷、具有自由裁量權和創新能力。一般來說，DB和P3模式中的采購和承包風險分配方法以以下方式實現：

1）業主準備概念性或初步設計標準或準則，這些標準界定了最終設計的最低和強制性要求（“業主設計要求”）；

2）業主放棄在采購中的設計權利；

3）業主對設計建造者的設計提交書的審查（不接受）權力限于評估是否符合業主的設計要求；而設計建造者負責最終設計的充分性、適用性、可施工性和最終設計的效果，符合專業和合同標準（包括目的要求）[7]。

這種采購和合同框架的基本原則是，業主將對設計開發和規定進行有限的控制，并且進行最低程度的參與；設計建造者在設計開發中更為實質和全面的作用，以及在實現業主設計要求方面進行獨立專業判斷、自由裁量和創新的能力。簡而言之，在設計開發過程中，在設計建造者的預期控制程度和合同分配方面，適當性風險分配是合理的。

4、大型基礎設施項目DB模式地下條件風險分配

在涉及地下工程的DB和P3大型項目中，采購和合同文件不僅包括業主設計要求，在某些情況下，還可能提供一些地下數據和報告。在DB和P3基礎設施大型項目的背景下概括地下條件風險分配的框架是具有挑戰性的，因為方法中存在很多可變性和可選性。例如：

·業主可提供或多或少的地下信息。

·業主可能會也可能不會否定（全部或部分）設計建造者依賴業主提供的地下信息的權利。

·合同文件可能包括也可能不包括巖土工程報告，其中包括由業主的顧問工程師編寫的巖土工程基線報告。

·合同文件可能包括也可能不包括如下規定：提供時間或成本的公平調整機會，允許因地下條件存在實質性差異而進行風險分擔。

這些不同的方法將對業主和DB中的設計建造者之間的地下條件風險分配產生重大的潛在影響。

在其它地下項目中，業主可以以更傳統的方式來啟動項目，其中帶領進行地下調查和評估以及初步設計開發的過程，并邀請公認的設計建造者參與這些過程，目的是隨后與該設計建造者簽訂DB合同。這種方法被稱為“漸進式”DB?！皾u進式”DB方法允許業主和設計建造者合作（a）確定地下調查的范圍；（b）評估該調查的結果；（c）制定一項被認為與調查和評估相適合且匹配的設計；以及（d）為設計適當性和地下條件制定合同風險分配方法。

“漸進式”DB方法旨在改進過程和時間點，在這些過程和時間點可以通知和確定關于設計適當性和地下條件風險分配的最終合同決策。通過提供一種有意義且動態的方法來實現改進，在該方法中，關于與設計和地下條件有關的相互關系和相互依賴性方面，合同上提供更多的“實時”機會在業主和設計建造者的作用和責任之間進行同步交互和協作，以便為公平和平衡的合同風險分配提供更加完善、靈敏和具體的方法。在漸進式”DB方法的背景下，合同風險分配決策的具體化、清晰度和文檔化可以通過業主和設計建造者合作編制巖土基線報告而得到加強。

DB和P3中的地下條件風險分配通過各種特定項目方法來適當地完成，這些方法應謹慎考慮業主和設計建造者各自特定的作用、責任和風險，所有這些都在其它特定項目因素和考慮事項的背景下加以考慮 [7]。地下條件風險分配方法的這種變化程度本身并不成問題；關鍵在于決策過程的質量和責任意識，這些決策是關于所選擇的方法，特別是關于作用、責任和風險的相互關系和平衡，其中應保證風險分配的公平性。

三、大型基礎設施項目：經驗教訓、改進規劃和風險管理實踐

本文列舉了一些業主可采取的措施。

1、管理

·大型項目各不相同，需要有針對性的管理、項目特定的程序和執行。

·必須得到公眾利益相關者的支持，及早積極地溝通業主的計劃、目的和目標以及預計成本。

·使項目團隊與關鍵目的和目標、執行措施、關鍵活動、共同價值觀和問題解決方案（合作要素）保持一致。

·團隊協調對于具有多個公共實體的大型項目至關重要。

·大型項目工作人員和長期業主工作人員之間的聯系和協調很困難---兩種文化都需要相互尊重，而且必須解決他們的具體目的和目標。

·“普通”項目的程序可能不適合大型項目。

·傳統智慧可能無法為先進的地下結構提供最佳解決方案?！拔覀円恢边@樣做”并不是使用現有程序的正當理由---通常情況下，需要開發和審查新的方法。

·戰略技術咨詢團隊將為業主的能力增加專業知識。

2、成本和風險

·對核定預算的承諾和關注是至關重要的，需要綜合流程來支持管理層編制預算。

·必須在設計中進行持續的風險管理---概率成本估算輸入、風險緩解和投標人的風險投入。

·風險管理需要在施工階段開放，以便管理業主、承包商和接口風險。

·考慮低概率/高后果風險是必需且重要的。如何管理和解決這些風險尚不清楚。

·以合作的關系，業主和承包商可以有效地解決困難的施工和合同問題、積極解決風險并最大限度地降低成本超支。

·使用最佳風險管理實踐，例如遵守隧道的JTJ04294技術規范，可以更好地了解潛在風險、改進風險緩解并考慮相關/相依性風險情景。

3、承包方法

··應考慮承包方法的范圍（例如DBB、DB、P3或聯合承包（關聯承包））并與項目需求相匹配。

·潛在投標人的投入對于完善合同條款、應對突發事件和補貼以及營造公平競爭的投標環境是必要的。

四、結論：前進的道路

DB和P3在基礎設施大型項目的交付方面已經取得了突出和持續的地位。業主適當且有效地選擇DB和P3來控制其成本超支風險。也就是說，風險分配公平的基本原則適用于DB和P3，就像適用于DBB一樣，而且已經證明是有價值的。在合同和實際中，業主和設計建造者各自的作用、責任和風險控制之間的平衡對于實現DB和P3基礎設施大型項目中設計缺陷和地下條件風險分配的公平性至關重要。

DB和P3中業主的不平衡合同和執行實踐會嚴重影響設計適當性和地下條件風險分配，這可能會導致對大型項目業主的成本超支風險進行重新分配或逆轉，并導致業主成本控制目標不能實現。指導方針不僅應關注合同條款，還應注重為DB和P3中的執行實踐提供建議，這些建議與項目參與者各自的合同作用和責任以及風險分配的公平和平衡原則相一致。

參考文獻

[1]張尚，申燕.設計-建造模式的最優實踐準則研究[J].建筑經濟，2017，38（07）：26-29.

[2]周峰. 寧波建工股份有限公司工程總承包模式研究[D].寧波大學，2014.

[3]張尚，任宏，Albert P.C.Chan.設計-建造總承包管理的國際研究進展（二）——基于研究主題的文獻綜述[J].建筑經濟，2014，35（11）：5-10.

[4]張尚.設計—建造承包商的設計管理研究[J].國際經濟合作，2008（11）：74-81.

[5]John Reilly P E，Eng C P，Hatem D J，et al. Design and Construction Management Professional Reporter[J]. 2017.

[6] Hatem，D.（2017）. Risk Allocation and Professional Liability Issues for Consulting Engineers on P3 and Design-Build Projects. In：D. Hatem & P. Gary，ed.，Public-Private Partnerships and Design-Build：Opportunities and Risks for Consulting Engineers[J]，2nd ed. Washington：American Council of Engineering Companies，pp. 343-562.

[7] Briglia，S. & Loulakis，M.，Geotechnical Risk Allocation on Design-Build Construction Projects：The Apple Doesnt Fall Far From the Tree，Journal of the ACCL，Vol. 11，No. 2，（2017）.

（作者單位：鄭州大學 管理工程學院）