土地利用總體規劃與城市總體規劃“兩規合一”體系研究

楊驥 王志紅 鄒燕平 王海帆 杜麗偉

摘要：城市總體規劃與土地利用總體規劃是指導各地區優化土地利用結構和城鎮建設的兩個十分重要的規劃文件，是城鎮化建設、城市發展的綱領性文件與法律依據和保障，本文主要就土地利用總體規劃與城市總體規劃“兩規合一”體系進行研究分析。

關鍵詞：土地利用總體規劃；城市總體規劃；兩規合一

1、“兩規合一”體系的現狀

隨著近年來我國城鎮化步伐的加快，“兩規合一”問題越來越受到多方面的關注，在現有行政體制下，兩個規劃均是城市建設的基本藍圖，共同發揮著指導城市建設方向、保障建設合法依規落實的作用。建設部提出城鄉規劃應由國務院城鄉規劃行政主管部門主管全國城鄉規劃工作土地利用總體規劃是綜合性規劃和控制性的空間規劃。從城市總體規劃的角度看，城市規劃區并非城市整個行政區劃范圍，而只是側重其中稱為“建成區”的那一部分。而從土地利用總體規劃的范圍來說，一般都是以整個行政區為基本單位。從“兩規”的規劃層次上說，一般地作為城市規劃管理者，會認為土地利用總體規劃是城市總體規劃的一個子專項規劃，前者與后者是上下位規劃關系。而土地規劃管理者眼中，經常認為城市總體規劃是土地利用總體規劃的一個子專項規劃，兩者為“點”和“面”的關系。從規劃的成果來看，兩者各自成一個體系，城市總體規劃的空間尺度一般是相對較超前，而土地利用總體規劃經常由于其級別層次多，監管難度較大，常常受到地方利益等驅動具有非理性的因素在里面。

2、“兩規合一”體系關系

城市總體規劃與土地利用總體規劃存在兩方面的關系，一方面，城市總體規劃與土地利用總體規劃之間具有平行關系。當前，我國就城市總體規劃等問題制定了《城鄉規劃法》，就土地利用總體規劃等問題制定了《土地管理法》，這兩項法律均屬于憲法內容，在法律地位方面相對較為平等，也就是所謂的平行關系?！冻青l規劃法》與《土地管理法》中明確規定，在土地利用規劃以及城鄉規劃中，必須要做好這兩個法律之間的有效銜接，從這一角度也證明兩者之間具備平行性關系。另一方面，交叉性關系。根據我國《城鎮體系規劃編制審批辦法》，在市級和縣級城鎮體系規劃過程中，需要在總體規劃中包含有市級和縣級人民政府駐地鎮總體規劃。從行政區域角度分析，包含土地總體規劃以及城市總體規劃全部內容。在城市總體規劃過程中，相關范圍的選擇與土地利用總體規劃之間在區域范圍方面呈現從屬關系。另外，從規劃方面分析，兩者之間的交叉性主要集中在城市土地利用方面。城市總體規劃過程中，首先需要對城市內部土地使用功能的規劃給予足夠重視，在展開土地利用總體規劃時，需要使城市建設用地科學規劃水平得到提高，也就是說，土地總體規劃與城市總體規劃兩者之間具有明顯的統一性。

3、“兩規合一”體系分析

3.1“兩規合一”的基本前提

（1）以人口規劃為基礎。一切規劃都是以人為本的，也是為人類生產生活服務的。從當前人類面臨的能源、交通、醫療、就學、就業、居住、經濟社會的長遠發展，人口問題已成為全面制約城市協調可持續發展的重大問題，具體涉及到的人口指標有：人口規模、結構、分布及人口管理密切相關。（2）以產業規劃為核心。人與社會的發展都離不開消費和生產，因此產業的各個方面也是“兩規合一”應該考慮的基礎。在產業規劃方面，必須按照統籌兼顧的原則，城市發展應正確把握和處理好速度與結構質量效益、內需與外需、投資與消費、中央與地方、經濟發展與社會發展、改革發展穩定等六個方面的重大關系，使發展中各個方面相互適應、相互促進、良性互動，實現經濟發展與社會和諧的有機統一。（3）以空間規劃為引導?！皟梢幒弦弧钡闹匾昂弦弧敝?，在于空間的同一性，因此要以空間為指導，按照總體規劃對空間定位引導相應的產業發展，注重優化城市布局，促進城鄉協調發展。從城鄉基礎設施，城鄉產業、生態環境保護等多方面統籌城鄉空間布局，統籌安排城市與農村兩個發展的需要。（4）以土地利用為保障。在控制性的強度方面，一切規劃都要落在土地這一載體上，不論是城市規劃還是城鎮規劃，最終都要落實到土地利用規劃當中，要確保重點產業、工程落地，確保耕地以及地下文物埋藏區得到有效的保護。由于土地利用規劃的時間連續性，應該要注意與上一輪的土地利用總體規劃銜接，嚴格地控制城鄉建設用地規模，著力構建更加合理的土地利用總格局。

3.2“兩規合一”體系構建的核心內容

3.2.1城鎮建設用地控制

針對城鎮建設用地，應在總規層面，城鎮、村莊對建設用地標準進行控制。（1）控制新增用地規模。以控制新增建設用地規模，特別是建設占用耕地規模，來控制建設用地的低效擴張，促進土地利用模式創新和土地利用效率提高，以土地供應的剛性約束來促進經濟發展方式的根本轉變。（2）加大存量用地挖潛。通過土地整理，加強城鎮零星、分散用地整合。積極推行節地型城、鎮、村更新改造，重點加快城中村改造，研究和推廣各類建設節地技術和模式，促進各項建設節約集約用地，提高現有建設用地對經濟社會發展的支撐能力。（3）發掘拓展用地空間。在保護耕地，保護生態環境的前提下，優先幵發緩坡地、丘陵地、荒草地、裸土地等未利用地和廢棄地，積極引導城鎮建設向地上、地下發展，拓展建設用地新空間。

3.2.2空間管制

針對“兩規合一”的總規范圍空間管制，應當充分考慮到城鎮工礦和農村居民點用地的擴展邊界，明確管制規則和監管措施，控制城鄉建設用地盲目無序擴張。在規劃中要因地制宜，如借鑒《全國主體功能區規劃》中的概念。即將待保護的城鎮的空間管制區細化到分成“禁止建設區”、“限制建設區”、“適宜建設區”和“建成區”四類，按照這四類區域的控制，能從管理簡化用地許可和備案的程序，同時還能強化跟蹤監管。

3.2.3道路規劃與耕地保護取舍

在道路規劃中，應實現最嚴格的耕地保護制度。在進行道路項目規劃前，應當扎實地進行調查研究與充分的科學論證，提高規劃的科學性、準確性，綜合考慮環境、耕地保護等方面的問題。對新規劃的道路，應該考慮當地社會和經濟發展需要，充分考慮現有路網以及規劃路網的合理性，避免重復建設、避免浪費土地資源，尤其是要避免破壞耕地。

結束語

由于我國土地資源的限制，當在開發和利用的過程匯總要綜合考慮自然、經濟以及社會的目標，從而更好地體現出土地利用總體規劃與城市總體規劃“兩規合一”體系統一土地總體利用和城市規劃的目標，最終為實現生態的保護、資源、社會以及經濟的協調發展奠定堅實的基礎。

參考文獻

[1]彭雪雪.淺析國內“多規融合”的發展思路[J].江西建材，2017（20）：34.

[2]熊健，范宇，金嵐.從“兩規合一”到“多規合一”——上海城鄉空間治理方式改革與創新[J].城市規劃，2017，41（08）：29-37.

（作者單位：1.2鄭州中克農業科技咨詢有限公司；3.4.5鄭州華源土地利用遙感技術有限公司）