房地產稅落地還有多遠

文│本刊記者 宋慧芳

征收房地產稅，困難重重，總結國際經驗，結合國內情況，穩步推進。

攝影/宋慧芳

今年全國兩會的政府工作報告中，國務院總理李克強指出，要健全地方稅體系，穩步推進房地產稅立法。隨后的財政部記者會上再次強調房地產稅總體思路是“立法先行、充分授權、分步推進”，與去年底財政部長肖捷在人民日報撰文相呼應。房地產稅再次成為今年人們關注的熱點。

房地產稅被認為是一個完整的稅收體系，長期以來受到廣泛關注，政府近年積極表態，不過在實際操作過程中進展卻相對緩慢，上海重慶試點之后一直缺少進一步的實質性突破。

在網易財經與中國(海南)改革發展研究院聯合舉辦的2019網易經濟學家會·中改院論壇上，聯辦財經研究院專家、國家稅務總局原副局長許善達表示，房地產稅處在研究起草階段，是指還沒有形成共識，還有很多問題在研究，并且意見分歧不小。

從全球范圍看，房地產稅作為一項比較穩定的稅收來源，是很多國家和地區常見的地方稅種。美國、日本、德國、香港等經濟體，在房地產稅收方面已經有一套長期運行的體系，尤其是在持有環節征收房產稅上的經驗，值得我國借鑒。

針對房地產稅改革，我國從2011年開始在上海和重慶進行了對個人征收房產稅的試點，其中包括在持有環節進行征稅。上海在方案實施后買的第二套及以上的住房就需要繳納稅款，重慶方案則是劃定了一個標準，新購買的高檔商品房和獨棟住房（指別墅）屬于征稅對象。

困難重重

房產稅和房地產稅雖一字之差，但含義完全不同。前者屬于財產稅范疇，以房產為征稅對象在持有環節進行征稅。后者則是一個綜合性的稅收體系而非單一稅種，涉及開發階段、保有階段和交易階段。一切與房地產經濟運動過程有直接關系的稅都屬于房地產稅，即房產稅也是房地產稅環節之一。

制定或出臺一項政策的出發點很重要，如果站在公共利益和公眾利益的角度考慮，制定出的政策相對要更科學、更合理。

在博鰲亞洲論壇2019年年會上，人民大學副校長吳曉求與華夏新供給經濟學研究院院長賈康，就房地產稅是否應該開征的問題同臺辯論，再度引發輿論關注。

不可否認，兩位經濟學家的辯論，有利于進一步厘清房地產稅問題的真諦，闡釋征收房地產稅的重要性及影響，讓人們對房地產稅的認識更加全面、理性和客觀。

東北證券首席分析師沈新鳳表示，我們所熱議的房產稅話題實質上是指“房產稅”改革及“房地產稅”立法。房產稅 1950年既已存在并不是一個新的稅種，公眾關注焦點在于目前《中華人民共和國房產稅暫行條例》規定：對個人非經營住房房產稅實行免稅的稅收優惠。而一旦房地產稅正式立法，新的房產稅會免除優惠開始征收個人住房的稅款，關系到每一個人的切身利益。近年官方正式場合表述多次強調 “房地產稅”體系淡化“房產稅”提法，意在凸顯各稅種之間的聯動意義。

我國城市土地歸國家所有，農村土地歸集體所有。個人只有土地的使用權，對土地上的房產名義上也只有 70年的產權（物權法規定自動續期） 。國際上多數國家也是在土地私有制前提下開征房產稅，自然容易引起國內部分爭議之聲。沈新鳳認為，對此我們務必要有這樣兩個意識：一方面在現代產權理論中涵蓋了所有權、使用權、代理權等等，對所產生的價值增值按財產稅征收有其理論基礎；另一方面國際上也有可以參考的對象，波蘭和新加坡均在部分國有土地上征收房產稅，此外英國、香港也并非土地完全私有。

我國的住房市場經歷了福利分房到市場化的轉變，造成了多種形式住房共存的現象，包括但不限于房改房、小產權房、經濟適用房等。產權歸屬模糊會影響到此后的房產登記和評估環節，此前滬渝試點將這些類型排除在外，沒有觸及重點和難點，正式開征房產稅時需要有新的設計。

易居研究院智庫中心研究總監嚴躍進告訴《中國經濟信息》記者，類似難點有很多，比如說征稅的理由和邏輯在哪里，因為往往類似征稅涉及到不動產的概念，因為涉及到土地使用權和房屋所有權的概念，這個時候去征收，立腳點需要穩定。而在具體征收方面，實際上也是有很多問題的，比如說房子千差萬別，如何進行統一。而且即便是房子本身也有很多細節，類似建筑面積和公攤面積，甚至還存在一些沒有房產證的項目。這個時候理論上需要征收，因為實際入住了，但是因為土地違法違規，這個時候是否需要征收呢？從今年的工作來看，預計還是一個以全國性的調研為主，這個是最關鍵的。

“若是推進，其實和房子掛鉤的很多產業都會有關系。第一、本身會影響房屋交易業務，同時也會影響開發商的地產投資策略。第二、會影響房地產的價格，同時也會影響商業銀行房貸業務。第三、對于財政稅收領域也會有影響?！眹儡S進表示，如果真的落實，就可以作為長效發展機制中的重要內容來進行。尤其是在房價上漲過快的時候更是如此，更可以作為一種管控投資投機需求的政策。

對于房地產稅的政策來說，嚴躍進認為，這充分體現了一點，即此類政策的出臺會比較謹慎，尤其是一些細節性的內容方面，其實是有很多壓力的。當然不能簡單理解為征稅，其實也是財稅體制改革的一個重要內容。

房地產稅落地需要經歷的立法流程

隨著房地產稅的難產逐漸形成一個共識：房地產稅牽一發而動全身。一旦開征其影響力會輻射到房地產及上游行業的發展、地方財政體系的重構、金融系統甚至宏觀經濟的穩定。為了避免產生不利的連鎖反應，房地產稅的推行慎之又慎一度擱淺。

美國不動產權各州不一

根據中國指數研究院發布的報告，上海及重慶試點房產稅的前3個月，兩市住宅成交量下降，但成交均價并未出現明顯下跌，而第二年兩地成交量就呈現較大幅度的增長。此后幾年間，房產稅試點對房價的影響幾乎可以忽略不計。

恒大研究院的研報指出，房地產稅是典型經濟體地方財政收入的重要來源。新加坡 2017 年財產稅額為43.9億新元，占稅收總額的6.7%，占財政預算總收入的4.7%。美國學區政府96%的收入、郡政府45%的收入和市政府40%的收入均來自于不動產稅。日本 2016 年僅固定資產稅（土地與房屋部分）和都市計劃稅合計8.4萬億日元，占市町村政府稅收收入的 40%，占地方政府稅收的22%。英格蘭 2016 年市政稅合計征收261億英鎊，占地方政府本級財政收入的 43%，占地方政府全部財政收入的 16%。

在土地與房屋的關系上，由于產權制度的不同，各國有所差異。在對房屋、土地的持有環節征稅上，美國、日本、新加坡等國，將土地與房屋共同納入同一稅種征收范圍。

美國是聯邦制，州政府和地方政府擁有稅率設置高度的自主權。20 世紀 90 年代以后房地產稅主要從州政府下放到各地方政府，地方政府可以確定適用該地的具體稅率，在獲得州政府的批準之后即可實施，因此各地稅率不一而足。據了解，不動產稅率在美國各州也規定不一，一般在1%-3%之間，具體數值由各地方政府根據實際情況確定。而且美國的不動產稅主要是為地方政府提供財政收入、為學區內學校提供收入等。

與美國相似，澳大利亞征收地方財產稅，由各州自行確定征稅的標準和基礎，由各個州根據各自預算程序制定稅率，所以澳大利亞的地方財產稅的具體稅率在各個州也都不相同。

高度的自主性避免了粗暴的“一刀切”政策帶來的稅負橫向不公平，利于地區間協調發展和激發地方政府的積極性?？梢越梃b之處在于，我國的土地稅中現行的非個人住房房產稅計稅房產余值扣除比例，即是由各省政府按實際情況自主決定。如果在居住用房的稅率設計上也因地制宜下放權力，則中央政府無需制定單一稅率而耗費大量精力，地方政府也可以順利地進行政策對接降低成本，可謂是雙贏的局面。

自住型住房稅收減免

在日本，房產與土地一起屬于固定資產稅的內容，固定資產稅是一種地方稅，即繳納給市町村（日本基層行政組織）政府的稅金。固定資產稅屬于房屋持有環節稅收，它對居民所有的土地、房屋以及其他不動產等進行征收，每一個周期都要對固定資產進行一次價格評估，一個周期的時間通常是3年。在此評估價值的基礎上，按照日本地方稅法的相關規定，地方可以設定標準稅率為1.4%，最高稅率可設定為2.1%。日本城市規劃稅的稅收標準與固定資產稅相同，但是稅率的高低不是由地方稅法來規定，而是由各市町村政府自行確定，但最高稅率不得超過0.3%。

在新加坡，政府一方面利用房地產稅、土地出讓金和物業費等相關稅費調節市場中的高端；另一方面對低端進行稅收優惠、減免和提供保障性住房，從而很好地解決了本國的住房問題，成為世界上公認的良好解決住房問題的國家之一。

即對于超過100平方米的“富人住房”，政府要收取高額的土地出讓金和物業費。新加坡的房產稅是基于住房的年產值來征收的，所謂“住房的年產值”，實際上就是住房按照當年市價進行出租所能夠獲得的一整年的租金額。新加坡鼓勵購買房產的人自主，對于購買自住房的人實行稅收優惠，稅率僅為4%，并且為了達到小戶型和低房價的目的，如果這套自住房的面積屬于小戶型，在4%的稅率基礎上還可以享受折扣。如果不是自住房，房產稅的稅率則為10%。自2011年開始，新加坡對房產稅進行了改革，規定實行累進稅率：房屋當年產值低于6000新加坡元，免征房產稅；房屋當年產值在6000～24000新加坡元，征收4%的房地產稅；而對當年產值在24000新加坡元及以上的房屋采用超出部分按照6%征收房地產稅的標準。

意大利規定房地產稅稅率為0.4%～0.7%，在這一幅度內，由各地自行選擇。首都羅馬市規定：擁有兩套及以上住房者，自住房的，稅率為0.49%；出租房的，稅率為0.55%；閑置住房的，稅率為0.7%。

臺灣的房屋稅更重視的是房屋的用途。對于居住用房屋，如果屬于自住型，規定稅率不得超過1.38%，如果不是自住，則稅率最低不得低于1.38%，最高不得超過2%。對于非居住用房屋，如果用于本人或者他人營業，則最低稅率不低于3%，最高不超過5%，而如果用于私人醫院、診所、自由職業事務所及人民團體等非營業項目，則最低不低于1.5%，最高不超過2.5%。房屋如果用于出租，那么根據實際使用的面積，按照不同的稅率繳納房屋稅，如果沒有用于出租，那么繳納房屋稅的面積最小不得小于房屋全部面積的1/6。

而德國、英國、香港等經濟體則有所不同。其中，德國在持有環節僅征收土地稅，沒有房產稅。英國在持有環節，僅征收市政稅，沒有針對永久產權土地的土地稅。需要注意的是，不管是對永久土地產權的Freehold，還是有年期限制的土地租借權的Leasehold，英國均會在房屋持有環節征收市政稅。

而香港則在持有環節，對有租賃、持有或占用物業者征收“差餉”，并對土地契約主征收土地租金，包括地租和地稅。

在稅基設定上，以虛擬租金為征稅基礎的經濟體有新加坡和中國香港。以評估價值為征稅基礎的經濟體有美國、日本、德國和英國。

另外，需要指出的是，為了實現房地產稅的收入分配調節功能，保護中低收入者，部分國家對自住型住房的稅收實行了減免政策。

在新加坡，除以房地產稅來調節居住面積和抑制投機以外，還非常注重照顧困難群體和弱勢群體，針對屬于社會收入10%的最困難群體，新加坡政府提供補貼或直接提供廉租房。

在德國，居民的首套自住房不收房產稅，只有在使用第二套及以上住房時繳納二套住房稅。并且，居民由于工作調動等原因而必須使用第二套住房，或是二套住房使用者無收入時，可享受免稅。

在意大利，對自住房，除了適用較低稅率外，還可以享受20萬里拉的減免。開發商竣工而未售出的房子，也要征稅，在3年內可以按最低稅率0.4%征收。意大利實行差別稅率的，主要目的是調節住房所有者收入，提高住房使用效率，抑制空閑住房。

落地還有多遠

《中國經濟信息》記者通過系統梳理美、德、日、港、新等各國房地產稅經驗，從各國房地產稅征收主體、征收用途、征收方式、優惠措施以及稅負輕重五方面角度細化分析，各國有幾大共性：因城施策，不同城市不同稅率；地方稅種，成為地方政府的重要財政收入來源；稅基按評估價值征收；明確的免稅和優惠措施，整體而言，稅收占對應國家的國民收入并不高。

與國外房產稅征收模式相比，目前我國現行房產稅試點城市所執行的政策來看，免稅以及優惠政策（保護剛需）層面與國際做法相近，而不同點在于：稅基角度，國際通行做法是以市場評估值為稅基，而國內試點都是以交易價格為稅基；作為地方稅種，無論是上海還是重慶，房產稅在地方稅收中占比偏低；房產稅占居民收入比重角度整體在國際水平區間之內，但相對不高。

目前我國房地產稅立法仍在推進，具體方案仍未披露，未知導致的恐慌是很正常的。但是中信建投首席分析師陳慎認為，從推進的節奏和內容上看，不宜過度恐懼。國內房地產稅的制定如果也是因城施策，各個地方政府在稅率和稅收優惠措施方面會有綜合的考慮，對于房地產市場一定是傾向于平穩而不是打擊。并且陳慎及其團隊均傾向于認為，制度對于需求市場以及地方的土地財政各個角度影響而言，相對都是有限的。

正如郭瑋在新聞辦就《政府工作報告》修訂情況舉行吹風會上答記者問時所說，“在推進過程中，要做大量的研究，包括對過去一些地方搞的房地產稅相關的試點進行認真分析和總結，這方面有大量的、非常艱巨的任務要去做。從國務院這方面來講，就是要做好前期工作，為立法的推進做好最基礎的準備。當然，要進行大量的調研，要認真分析當前的形勢，要制定不同的方案，廣泛征求各方面意見，我想這可能是一個比較復雜，也是一個比較艱巨的任務，確實需要大量的工作，有關部門已經在有條不紊地推進?！?/p>