首爾城市群發展對京津冀的啟示

劉傳　肖琳

韓國首都首爾與其周圍的仁川廣域市、京畿道地區等城市共同組合成了首爾城市群，互相之間根據不同的資源稟賦情況分配了不同的區位功能。北京作為中國的首都，現階段中國將北京、河北、天津三地組合在一起，希望根據不同的發展定位，形成中國的首都城市群，成為新的經濟增長點。韓國首都城市群以仁川作為港口，京畿道地區作為制造業發展區，首爾作為政治、經濟中心；中國首都城市群以天津作為港口、河北作為制造中心、北京作為政治、經濟中心，兩者從結構布局上有很多相似之處。此外，相比歐美國家城市群的建設，韓國自古就是中國一衣帶水的鄰邦，兩國之間無論是政治、經濟、民俗、文化、自然環境等多方面都很相似，所以韓國首爾城市群發展歷程對中國京津冀地區的未來規劃與發展有著較強的借鑒意義。

一、首爾城市群區位產業結構

韓國地處亞洲大陸東北部，面積9.972萬平方公里，屬于東9時區，當地時間比北京早1小時。首爾城市群位于韓國西北部，由首爾特別市、仁川廣域市和京幾道三個主要行政區域構成，土地面積約11726平方公里，占韓國國土面積的11.8%，人口2300多萬，占韓國人口的近一半，首爾城市群是世界五大都市圈之一，形成于20世紀70年代中期，1982年頒布的《首都圈管理法》確定了這一區域的邊界。

首都首爾，全稱首爾特別市，亞洲主要金融城市之一，也是韓國的政治、經濟、科技、文化和教育中心，以及韓國陸、海、空交通樞紐。首爾位于韓國西北部的漢江流域，朝鮮半島的中部，距西海岸約30公里，距東海岸約183公里，全市南北最長處為30.0公里，東西最長處為36.78公里，總面積605.3平方公里，人口990.4萬。

國際港——仁川，地處首爾以西，距首爾28公里，是距離中國最近的港口城市，也是首爾的門戶，坐擁國際海運港和仁川國際機場，面積994平方公里，人口289萬，是韓國第三大城市，僅次于第一大港釜山。仁川也是韓國重要的制造中心之一，2014年地區總產值69.5萬億韓元（約合4170億人民幣）。近兩年，在中韓自由貿易協定和韓越自由貿易協定帶動下，2016年集裝箱貨運量達到268萬標準箱，位居全球57位。

首都的衛城——京畿道，“京”指天子定都的京師，“畿”指圍繞著天子王城的150公里土地。京畿道圍繞著首爾和仁川，西臨黃海、北隔三八線、南臨韓國硅谷大田市、東接江原道，面積10183平方公里，人口超過1247萬（占比20%）經濟人口662萬（占25%），工廠64482家（占36%），國際貿易規模2087億美元（占22%），大企業208家（占20%）。京畿道已與10個國家的15各地區締結姊妹城市，與18個國家24個地區締結友好城市。京畿道是韓國IT、半導體、顯示器、手機、汽車等尖端產業的設計制造中心，顯示器行業銷售份額LED占世界38.9%；OLED占95%；PDP模塊占92%，汽車生產排名位居世界第五。京畿道已與16個國家或地區達成自由貿易協定。京畿道靠近仁川國際機場、仁川港和平澤港，該地區具備了一個物流中心應具備的所有地理條件。從仁川機場出發，不到兩個小時就可以抵達北至海參崴、南至臺北、西至北京和上海、東至東京和大坂。

從圖1可以看出，首爾建成區面積605.52平方公里，總人口2017年為1050萬，占全國總人口21.5%，城市化率達到80%以上。首爾首都圈集中了全國人口的49.6%，制造業企業的56%，尖端企業的71%，大企業的89%，國家公共機構的85%，顯而易見，首都圈人口和產業已經發展的“過密”了。自1960年韓國工業化發展以來韓國首都圈的問題就一直伴隨著其城市化的發展而產生。首先帶來的就是房地產價格的上漲、交通堵塞、環境污染、國土發展不均。為此，韓國推出了衛星城、遷都等一系列政策來緩解城市發展的矛盾。

二、功能疏解——韓國“首都圈整備規劃”

在韓國疏解首都圈功能的政策中，“首都圈整備戰略”是效果最好的政策。該政策以《首都圈整備規劃法》為基礎，以《首都圈整備規劃》為政策內容形成完整的政策體系。在管理方面，以建設部為主導，同時設立首都圈整備委員會以便協調各部門，并賦予該委員會對首都圈范圍各行政區新項目的最終審查權。

經過三次首都圈整備規劃，韓國首都圈的人口增長得到了很好的控制，并出現了明顯的下降趨勢，1992年首爾人口高達1090萬人，而2000年后則逐漸下降至1000萬人以下。

1971年韓國重新修訂了《城市規劃法》，推出開發限制區政策，并于1972年開始實施，1976年韓國政府將這一區域規模劃定為1567平方公里。但隨著首爾城市化進程的不斷推進，土地釋放的壓力不斷增大，迫于無奈韓國政府做出了調整規劃，近10%的土地被釋放為開發用地，截至2006年被釋放的土地達到136平方公里，開發限制區政策不但沒有阻止首都圈人口的增長，而是刺激了首爾市周邊衛星城的發展，反倒使得首都圈更加集中，一切的資源都涌向了首都圈。

開發限制區政策推行的同時，韓國為進一步緩解首爾地區壓力，進一步提出了“建設衛星城市，積極分散人口”的政策。為此，韓國開發了昌源（1977年）、麗川（1977年）、丘尾（1973年）、安山（1977年）等新城，并建設了果川（1979年）、大田屯山（1988年）、雞龍（1989年）等行政職能新城。新城在一定程度上吸納了部分人口，但由于職能、居住環境、就業崗位等發展不平衡性的影響，導致這些新城大多數變成了“睡城”。

韓國為了進一步疏解首都功能，逐步推行了工廠疏散、大學疏散、公共機關疏散等多種政策，但這其中大學疏散策略并未得到很好的落實，命令15所大學遷往地方而實際上只有5所大學真正遷出。而公共機關疏散政策自1973年第一次開始之后，先后進行了5次公共機關疏散計劃，截至2013年韓國政府機構的搬遷已基本結束，已有總理辦公室、企劃財政部等18個政府部門及30多個公立機構、1.3萬名公務員搬至首爾以南120公里的世宗市，由此使的世宗市人口由10.3萬任增至19.7萬人。在工廠疏散政策方面，韓國推行了一整套系統的產業疏散政策，出臺差異化的稅收減免政策，對于從首都圈疏散的企業法人稅實行前5年減免100%，之后5年減免50%。另一方面，向地方疏散企業提供新購土地長期分期付款或先租后買的優惠政策。

三、對京津冀的啟示

（一）因地制宜，建設新的城市分工體系

根據韓國首都圈的發展情況可以了解到，城市群的建設應當結合其自然地理及人文基礎條件，盡量根據其獨有特點形成城市群特色，結合城市功能定位形成群內城市功能分工體系，這樣可以充分利用城市的獨有個性，強化城市之間的合作交流，并盡可能避免重復建設以及產業同構等現象。

在韓國首都圈形成初期，政府的主要職能是形成產業區位優勢，以市場自我發展能力，獲得市場競爭能力。而當首都圈發展進入成熟期后，過高的產業集中造成了城市的擁擠和環境污染，政府不得不采用強制措施直接限制過分聚集。但直接限制的做法并不能有效控制產業集中，為此韓國政府主要通過政策引導等方式進行間接控制，以經濟的和間接的限制方式將原有對企業的限制性規章制度從強制管制轉向間接總量控制。

（二）法律和機構制度的安排保障

從韓國首都圈發展的經驗來看，建設交通部作為管理韓國首都圈發展的主管機構，其職能定位的及早確立極大程度上推進了《首都圈整備計劃》的實施，這對此后規范中央及地方土地利用和開發計劃起到了重要作用。同時根據《首都圈整備計劃法》而設立的總統直屬，以國務總理為委員長的首都圈整備委員會，也在法律上明確了計劃效力的產生。

協調性是城市群進一步發展的重要因素，市場機制與政府規劃的匹配度決定了城市群的合理化程度。韓國首爾城市群經過多次調整，中央政府和地方政府間的長效溝通，保障了政策的制定與實施，從而也保證了各項規劃措施的落實。

對中國城市群建設而言，建立長效有力的協調管理機制至關重要，如何促進政府機構、中介組織以及社會等廣泛參與城市管理，從而推動群內各個城市之間的協作發展更是值得深思。在城市群的發展過程中，政府應調整角色，由強制性的直接介入調控，逐步轉向開發審議、引導，通過間接的控制方法，使政府職能最終與市場需求相對接，從而形成可持續發展的長效機制。

參考文獻：

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[4]胡軍.中國區域協調發展機制體系研究[M].中國社會科學出版社，2014.

基金項目：北京工商大學嘉華學院科研項目“首爾城市群發展對京津冀的啟示”。

（作者單位：劉傳，北京工商大學嘉華學院；肖琳，天津商業大學。肖琳為通訊作者）