埃及成功修憲的背后

段九州

4月20日至22日，埃及就憲法修正案舉行全民公投，根據該國選舉委員會消息，修正案以88.83%的支持率獲得通過。輿論普遍認為，該憲法修正案將進一步鞏固現任總統塞西的權力，塞西有望持續執政至2030年。

緣起

埃及國內關于修憲的提議始于2017年2月，當時埃及議會成員伊斯梅爾·納賽爾丁稱自己正在向議員們征集聯署以推動修憲，其核心倡議是“將總統任期從四年延長為六年;賦予總統任命政府總理和內閣成員的權力”。2017年8月，埃及議會議長阿里·阿卜杜·阿爾在曼蘇爾大學法學院的一場博士論文答辯會上稱：“任何在不穩定情況下制定的憲法，在國家穩定后都值得重新審視?！彪m然當時埃及議會中不乏支持修憲和延長塞西總統任期的呼聲，但考慮到西方國家可能反對，他們并未在議會之外積極推動這項議題。隨著2018年6月塞西開啟第二個總統任期，埃及社會開始出現越來越多關于修憲的討論。

2018年初，埃及媒體上出現了希望討論修憲必要性的聲音。埃及媒體人伊瑪德·埃迪布表示，有必要修改憲法以保障塞西繼續執政，因為當前憲法不利于政府做出統一的決策。隨后，曾任穆巴拉克信息事務顧問的穆斯塔法·法基在接受媒體采訪時稱“兩任總統任期才八年太短”，他認為塞西正在恢復埃及的政黨政治生活，并且致力于改善埃及的青年問題、民眾健康問題和教育問題，這都需要他執政更長的時間。從2018年中期開始，埃及社會的主要討論焦點是將總統任期從四年延長到六年，這涉及對憲法第140條的修改，該條款規定“共和國總統任期為四年，只允許連任一次”。由于埃及憲法中沒有條款限制現任總統適用于憲法修正案，因此在修憲成功后，現任總統可以根據新憲法再次參選。

從2018年下半年起，埃及國內討論焦點變為將總統的兩個任期限制改為三個任期。埃及政府機構和親政府的人士中開始流傳一份報告，支持塞西在第二個任期結束后繼續留任，并自稱發起了名為“人民要求修改第140條”的運動。但是，埃及民間反對團體通過律師向法院提出，修改關于總統任期的憲法條款不能由議會決定，而應該由代表全民意志的公投決定。今年2月，占議會五分之一席次的“支持埃及”黨團提出憲法修正案，其中最重要的內容就是將總統任期從四年增加至六年，且最多在位兩個任期。此外，憲法修正案內容還包括將25%的議會席位分配給女性候選人、重新設立議會上院（參議院）、恢復副總統的職位等。4月16日，埃及議會就憲法修正案進行投票表決，最終以531票贊成、22票反對、1人棄權的結果獲得通過。

公眾支持

盡管修憲公投在埃及國內外引發了一些爭議，但是埃及民眾以高票通過憲法修正案，表明了其對塞西執政成績的肯定和信心，這也是埃及民眾繼續支持當前體制的重要原因。

首先，埃及局勢日趨穩定。這得益于埃及政府對國家安全的重視，埃及軍隊每天24小時不停地在與利比亞、加沙地帶和以色列的邊境地帶巡邏?？傮w來說，在塞西執政下，埃及未出現類似利比亞、敘利亞和也門那樣的混亂狀態。軍警在埃及國內的反恐行動中發揮了重要作用，既達到了提高政府合法性的目的，也彰顯了塞西政府是唯一有能力維護埃及安定的力量。當前，軍方處于埃及政治的核心地位，拉攏和控制軍方也成為塞西穩定國內局勢的重要手段。2018年7月，埃及議會批準了《關于武裝部隊一些高級官員待遇的法案》。該法案進一步將高級軍官置于總統控制之下，總統可以通過征召他們終身服務來平息高級將領的政治野心，并激勵他們堅持效忠以獲得個人利益。

其次，埃及經濟發展態勢良好。2016年國際貨幣基金組織宣布，根據“中期貸款機制”向埃及提供120億美元的三年期貸款，對埃及政府全面經濟改革計劃提供資金方面的支持。由此支持的改革計劃在改善埃及宏觀經濟前景方面取得了較大進展，吸引了數十億美元外國直接投資，補充了埃及政府嚴重枯竭的外匯儲備。自2016年以來，埃及已售出超過130億美元外幣計價債券，今年4月發行的第一支以歐元計價的債券被超額認購。根據埃及官方數據，2018年埃及經濟表現亮眼，財政赤字率由2017年的10.9%下降到2018年的9.8%，通脹率由2017年的26%下降到2018年的15.7%，失業率由2017年的12%下降到2018年的9.9%，GDP增長率由2017年的4.2%提高到2018年的5.3%，達到了十年以來的最高增速。同時，埃及經濟三大傳統支柱——旅游收入、蘇伊士運河收入和僑匯均有大幅上漲。埃及央行行長阿米爾公開表示：“埃及的經濟改革已經成為地區國家學習的對象?！?p>

2019年4月20日，埃及民眾在投票站參加憲法修正案公投。

此外，埃及的地區與國際地位也在穩步恢復中。2011年爆發“阿拉伯之春”后，陷入困頓的埃及逐漸喪失了主導中東政治局勢的能力和信心，地區和國際地位一落千丈。但是近兩年來，在塞西政府的領導下，埃及順利走出2013年的“軍事政變”泥潭，成為各方積極爭取的合作伙伴，并重拾在中東和非洲地區的領導者角色。在地區層面，埃及是近年海灣“斷交危機”的最大受益方之一。埃及加入沙特、阿聯酋陣營與卡塔爾斷交，以此為籌碼要求卡塔爾停止對埃及穆兄會的支持;同時，沙特和阿聯酋的資金開始回流埃及，在利比亞和紅海事務上也更加倚仗埃及的協助。在國際層面，塞西政府努力將自身塑造為可以幫助大國解決地區問題的合作伙伴。一方面，埃及持續深化與傳統盟友美國的安全合作關系，2018年1月兩國簽署《通信互操作性和安全協議備忘錄》，該協議象征著美國和埃及軍事合作關系的升級。另一方面，埃及與俄羅斯、中國等國家保持著良好的經貿往來和戰略互動。此外，當歐洲深受難民問題困擾之際，埃及也積極發揮協調作用并承擔起地區穩定支柱的角色。今年2月，埃及作為東道主舉辦了首屆阿盟—歐盟峰會。與此同時，塞西政府又向國內民眾展現出了埃及外交的原則性和獨立性，比如拒絕參與美國主導的“阿拉伯版北約”、抵抗特朗普政府在巴以問題上的壓力，這些舉措皆贏得了埃及民眾的普遍支持。

影響

在埃及國內層面，此次修憲無疑增加了塞西總統及其相關國家機構的影響力。首先，此次修憲提升了軍隊在國內的政治權力。對憲法第200條的修訂賦予了軍隊在埃及國內政治中的合法地位。該修訂條款將軍隊的職責描述為“保護憲法、民主、國家和它的世俗性以及個人自由”，不僅賦予了軍隊在國家危機時直接介入政治以及實行軍事管制的權力，還強調了國家的“世俗性質”以預防伊斯蘭主義者再次執政。對憲法第234條的修訂規定了國防部長的任命必須獲得武裝部隊最高委員會的同意，這使得軍隊可以獨立于文官的控制，并掌握對自身事務的處理權。其次，此次修憲還使得司法權更多地受到行政機構的制約。對憲法第185條的修訂取消了司法系統對自身財政預算的管理權，并賦予了總統任命司法機構領導人的權力。它還規定成立由總統領銜的司法委員會，負責司法體系的人事任命、調換和提拔。對憲法第190條的修訂取消了國家委員會審查政府簽訂的合同的權力，該委員會是負責解決政府和民眾糾紛的國家法庭。

此外，隨著塞西總統權力的進一步鞏固，建立以塞西為核心的執政黨將會成為未來埃及國內政治的重要議題。在2014年上臺執政后，軍人出身的塞西認為，穆巴拉克時期的執政黨模式容易滋生腐敗且效率低下，所以他一度滿足于在議會中擁有較大黨團的支持而自身不加入和組建任何政黨。但是，塞西明白自己不能單靠國家機構和媒體動員民眾、建立人氣來推動他的政策，2018年大選即是例證之一。在此次大選中，盡管政府大力通過國家機構和媒體動員民眾參與投票，但投票率依然慘淡。事實上，塞西已經在多個場合表態稱，埃及應該恢復正常的政黨政治生活。未來一段時間，埃及當局在這方面的動向值得關注。同時，作為一個動蕩多年后回歸穩定的地區大國，埃及的一舉一動無疑都會影響地區局勢。此次埃及成功修憲在地區會產生何種影響，也值得進一步觀察。

（作者為清華大學國際關系學系博士生）