我國存款保險基金管理機構監管權問題探析

趙梓軒

摘要：銀行監管權是存款保險立法中的重要內容，也是防范金融風險的關鍵要素。我國存款保險基金管理機構對投保銀行的監管權與風險最小化型存款保險機構應當具有的監管權差距較大?，F對美國存款保險公司監管優秀之處進行分析的基礎上，提出合理劃分銀監會與存款保險基金管理機構的監管權；增加現場檢查與非現場檢查手段；完善早期糾正職能；強化存款保險基金管理機構處罰威懾力等建議，使監管權與其職能相匹配，并配合其他機構形成監管協調體系，保護存款人利益，維護金融安全。

關鍵詞：存款保險機構 ；監管權； 國際經驗

中圖分類號：F842.10 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2019）01-0104-03

一、配置存款保險基金管理機構適度監管權之依據

（一）防止存款保險基金的減少與損失

首先，存款保險機構展開對銀行的審查可以防止風險的擴大和存款保險基金損失的情況發生。其次，充分獲取參保機構的相關檢查信息，有利于存款保險機構了解參保機構的財務狀況，以便在發生問題時盡快設計出處置方法。

（二）克服逆向選擇和道德風險現象

逆向選擇和道德風險是伴隨存款保險市場產生的，在存款保險市場下，存款保險機構往往對參保銀行實行差別保費征收制度，而差別保費的制定需要查明和考量參保機構的真實風險狀況、相關存款結構和規模。賦予存款保險機構監管權可以減少逆向選擇和道德風險現象。

（三）避免監管機構出現“監管寬容”

當存款保險機構沒有監管權時，往往會因為缺少監管制約而出現監管過度寬容導致銀行風險積累和擴大，不利于保護存款人的利益。賦予存款保險機構監管權是監管部門對銀行監管的補充，避免出現“監管寬容”現象。而且，二者可以共享信息，避免錯過最佳救助時機，實現問題銀行的及時退出。

（四）規范存款保險市場秩序

在社會主義市場經濟體系中，存款保險是不可或缺的制度，賦予其相對完善的監管權不但是增強我國金融市場監管，維護金融市場秩序的需求，也是我國加強金融法治建設的迫切需求，有利于提高我國當前金融市場的法治化水平。

二、立法現狀與缺陷

（一）立法現狀

通過分析《存款保險條例》（以下簡稱《條例》）發現，當前國內存款保險基金管理機構有早期糾正權和風險處置權①核查權②風險警示權③建議權④責令改正權⑤職能。

（二）缺陷

上述幾個法條基本確立了我國存款保險基金管理機構監管權的大體框架，但對比外國的存款保險制度，不難發現《條例》在以下方面還有一些不完善的地方。

1.存款保險基金管理機構與銀監會的監管權沖突

中國銀監會一直以來承擔著對問題銀行的早期干預職能，根據《條例》，存款保險基金管理機構也可在特定情況下進行風險處置，采取早期干預措施，這就出現了存款保險基金管理機構的監管權與銀監會的監管權產生重疊的問題。

2.信息取得的手段單一

存款保險機構對投保機構的監管是建立在對投保機構的經營狀況、資本狀況、風險狀況等信息的了解之上。從《條例》第14條可知，存款保險基金管理機構與金融監管部門共享相關信息?，F認為，共享銀監會和中國人民銀行等取得的現成信息不利于存款保險基金管理機構的監管，原因有二點。一是這樣使得存款保險基金管理機構主動實施監管權的積極性不高，產生“監管寬容”現象。二是信息共享機制雖然可以降低取得信息的成本，但在溝通機制缺乏時，存款保險機構也不能取得及時的信息，存在信息傳遞過程的延誤。

3.早期糾正機制不完善

《條例》第七條的規定是原則性的、模糊的，缺乏可操作性，體現在具體的啟動標準、方式、手段和措施方面規定的缺失，這就導致在對參保機構進行監管的過程中會產生兩個難題。一是法律規定的模糊性，導致監管機構所作出的早期糾正措施的威嚴遭到質疑，繼而干擾其糾正效率。二是早期糾正行為的不可預期性，不利于銀行業金融機構具體交易活動的展開。

相反，我國《銀行業監督管理法》確立了銀監會行使早期糾正權的啟動標準“審慎經營規則”?！躲y行業監督管理法》第37條規定了早期糾正措施的啟動標準即審慎經營規則和六項具體糾正措施，⑥“審慎經營規則”的具體內容體現在該法第21條。⑦同時，我國《商業銀行資本管理辦法（試行）》中相關條款根據資本充足率標準對商業銀行進行了分類，并對不同類別的銀行規定了相應的糾正措施。此外，還對《銀行業監督管理法》中涉及的早期糾正手段適用的資本充足率標準進行了補充。但僅以資本充足率為核心的“審慎經營規則”的標準不足以衡量投保機構的風險狀況，還需要其他的指標加以參考。

4.處罰缺乏威懾力

《條例》第21條賦予了存款保險基金管理機構的責令改正權，雖能夠對投保機構進行一定的約束，但缺乏威懾力?！稐l例》13條規定，存款保險基金管理機構具有核查權。但這種核查權僅僅是啟動銀監會處理的前置程序，缺乏法定的強制和處罰手段，不具有實際意義。在強制執行方面，存款保險基金管理機構可以通過公示投保人的負責人及直接責任人，或對投保人處以罰款，但不享有諸如限制投保人分支機構的設立、新業務的拓展以及取消負責人任職資格等處罰措施。處罰金額與違規收益相差較多，不會對投保人及其負責人產生實質性的影響，所以罰款并不能有效阻擋高利率對投保人的誘惑，也不足以對投保人及其負責人產生威懾力。

三、美國存款保險公司監管權經驗與啟示

（一）審批職能

由于美國實行自愿與強制相結合的參保方式，非聯邦儲蓄體系的州銀行和非會員銀行以及其他金融機構若想獲得投保資格，必須先由州管理局出具銀行償付能力的證明書，FDIC通過考察六種因素決定是否給予其參保資格，該銀行過去的財務狀況及現在的經營狀況、銀行的資本充足性、銀行的預期收益、銀行的管理水平、銀行的風險、銀行所在社區對金融服務的需求情況。

（二）檢查監督職能

《聯邦存款保險法》規定FDIC可以對投保銀行通過現場檢查和非現場檢查的方式行使檢查權，投保銀行需要以季度為單位向FDIC呈送財務報表，協助其掌握銀行的經營狀況，為現場檢查提供參照。至于現場檢查，通常涉及下面的內容。對銀行資本進行檢查，確定其評級。對銀行資產的質量做出審核，明確其評級。對銀行管理展開調研，確定其評級。對銀行盈利狀態進行檢測，展開評級活動。對銀行流動性的檢查與評級是現場檢查的綜合評級與處理。

（三）早期糾正職能

《聯邦存款保險法》規定FDIC在銀行出現問題時可以啟動早期糾正措施，早期糾正的啟動標準包括“資本充足率”“安全與合理”和“安全與穩健”三個標準。資本充足率標準是根據資本狀況將銀行分為五種類型，⑧并對不同的類型規定了可以采取的不同強制性或選擇性的干預措施?！鞍踩c合理”標準是指FDIC在監管過程中，根據收集到的信息，假如做出的判斷為參保機構遇到不安全或者面臨不合理的情況，或者參保機構正在開展類似的活動，就可以降低通過資本充足率標準對參保機構劃分的級別?！鞍踩c穩健”指標指的是假如參保機構無法滿足前兩項指標的要求，監管機構就能夠對之做出適當的糾正，可以是調整經營管理標準，也可以是改變其資產質量、盈利和股價標準，制定賠償和薪酬標準等。

（四）處罰職能

FDIC在檢查中發現參保機構存在問題，可以采取以下幾種方式來解決。一是簽訂“諒解備忘錄”。被檢查銀行與FDIC簽訂“諒解備忘錄”，“諒解備忘錄”中要寫明同意采取某些措施的承諾。二是簽訂“書面協議”。被檢查銀行與FDIC簽訂的書面協議具有法律效力，可以有效約束參保機構的行為。三是FDIC下達“禁止令”。相比前兩種方式，這種方式的嚴厲性不言而喻，主要針對那些問題較為嚴重的參保機構使用。為了保證“禁止令”的實施效果，《聯邦存款保險法》第32條還明確規定，如果銀行怠于執行禁止令，或投保銀行的董事或經理人員己經或正在從事危險和不良業務，或涉嫌刑事案件，或因自身能力和知識所限，不勝任職務時，聯邦存款保險公司有權撤換或停止董事、經理職權。根據《聯邦存款保險法》第8條內容的規定，FDIC有權決定是否再賦予銀行投保資格。

總的來說，美國聯邦存款保險公司不僅能夠獨立行使監管權，而且其權利極為全面，能夠經過事前審核、現場檢查和非現場檢查等形式完成其監管行為，監管中發現問題，可以獨立的采取處罰措施。聯邦存款保險公司的早期糾正機制既有確切的法律規則以減少道德風險，避免出現監管寬容的情況，又給予本身相應的自由裁量權，強化其早期糾正的力度。這些經驗都值得我國學習與借鑒。

四、完善建議

（一）合理劃分銀監會與存款保險基金管理機構的監管權

存款保險基金管理機構與銀監會的監管交叉問題，解決途徑是對二者的監管權進行合理劃分?，F認為，可以從監管對象和監管內容兩個方面明確二者的監管權。

針對其監管對象，存款保險基金管理機構監管的是已經投保過的金融機構，而對于銀監會，其負責的則是沒有參保但被《銀行業監督管理法》管理的其他金融機構以及所有銀行業金融機構。在監管內容上，必須明確的是，賠付存款是存款保險機構的最主要職能，監管職能是存款保險機構所具備的輔助職能，所以存款保險基金管理機構要監督的核心在于，確定其保險費率以及解決保費投繳的過程中遇到的各種問題，影響存款保險基金安全等事項，畢竟存款保險機構的職責是救助而非監管。在監管中，若發現存在重大風險，及時介入進行風險監控，實施早期糾正措施。銀監會重點對金融機構的日常的合規性監管負責，做好風險監督，確保整個銀行業穩步運轉，根據《銀行業監督管理法》賦予的職責，對投保機構的開業批復、機構章程、制度建設、指標合規、業務開展、品種創新等給予監管。

（二）增加現場檢查與非現場檢查手段

現場檢查，包含對銀行進行核查、查問銀行的工作人員、查閱復制銀行與檢查事項有關的文件資料等，對投保銀行的日常運營、業務范圍、投資狀況等進行實地監管。存款保險基金管理機構通過現場檢查，有利于審慎監管效率的提高，也有利于引入對監管過程的相互監督機制，提高信息的質量?，F場檢查發現問題，可以及時采取早期糾正措施。

非現場檢查，主要是分析和核查銀行的支付能力、分析其資產負債狀況、驗證準備金充足率等方面內容，解讀的依據主要是參保銀行的財務報表、統計數據和相關新聞信息報道。強化非現場檢查權，通過現代化的電子計算機網絡系統對金融信息進行分析處理，有助于存款保險機構盡量提前發現風險的源頭，進而降低危機出現的可能，壓低存款保險基金的賠償成本。

（三）完善早期糾正職能

法律要明確存款保險基金管理機構的早期糾正權。在修改《存款保險條例》或者將來《存款保險法》在進行立法的時候，要確定存款保險基金管理機構能夠運用的早期糾正手段的具體方式。同時，明確及時糾正措施的“安全與穩健”和“審慎經營規則”兩種啟動標準，具體來說，將資本充足率指標依然定為判斷早期糾正措施是否啟動的主要標準，在此基礎上，堅持審慎經營規則。在“安全與穩健”標準適用過程中，效仿美國的做法，此時存款保險基金管理機構和銀監會可以綜合各種評判指標，值得注意的是，對于系統重要性金融機構要實施更加嚴格的標準。

（四）強化存款保險基金管理機構處罰威懾力

對于我國存款保險基金管理機構而言，要加大對投保銀行的懲處力度，豐富懲罰手段。引入“禁止令”制度，在存款保險機構發現投保銀行有違法違規的經營行為時，有權發出禁止令，寫明其違規經營的具體情節，要求立即糾正并暫停，若銀行對禁止令不遵，存款保險機構有權終止其投保資格并予以公告。另外，可以賦予存款保險機構對投保銀行的董事和高級管理人員從事違法或不正當的經營行為時，有權進行約束、撤職或停職的決定權力。

注釋：

① 《存款保險條例》第7條：“存款保險基金管理機構履行下列職責：…（六）依照本條例的規定采取早期糾正措施和風險處置措施”。

② 《存款保險條例》第13條：“存款保險基金管理機構履行職責，發現有下列情形之一的，可以進行核查：（一）投保機構風險狀況發生變化，可能需要調整適用費率的，對涉及費率計算的相關情況進行核查；（二）投保機構保費交納基數可能存在問題的，對其存款的規模、結構以及真實性進行核查；（三）對投保機構報送的信息、資料的真實性進行核查。對核查中發現的重大問題，應當告知銀行業監督管理機構?！?/p>

③ 《存款保險條例》第14條：“存款保險基金管理機構參加金融監督管理協調機制，并與中國人民銀行、銀行業監督管理機構等金融管理部門、機構建立信息共享機制。存款保險基金管理機構應當通過信息共享機制獲取有關投保機構的風險狀況、檢查報告和評級情況等監督管理信息。前款規定的信息不能滿足控制存款保險基金風險、保證及時償付、確定差別費率等需要的，存款保險基金管理機構可以要求投保機構及時報送其他相關信息?！?/p>

④ 《存款保險條例》第17條：“存款保險基金管理機構發現投保機構有《中華人民共和國銀行業監督管理法》第38條、第39條規定情形的，可以建議銀行業監督管理機構依法采取相應措施?！?/p>

⑤ 《存款保險條例》第21條：“投保機構有下列情形之一的，由存款保險基金管理機構責令限期改正；逾期不改正或者情節嚴重的，予以記錄并作為調整該投保機構的適用費率的依據：……投保機構有前款規定情形的，存款保險基金管理機構可以對投保機構的主管人員和直接責任人員予以公示。投保機構有前款第二項規定情形的，存款保險基金管理機構還可以按日加收未交納保費部分0.05%的滯納金。

⑥ 6項具體糾正措施包括：責令暫停部分業務、停止批準開辦新業；限制分配紅利和其他收入；限制資產轉讓；責令控股股東轉讓股權或者限制有關股東的權利；責令調整董事、高級管理人員或者限制其權利；停止批準增設分支機構。

⑦ 《銀行業監督管理法》第21條：“銀行業金融機構的審慎經營規則，由法律、行政法規規定，也可以由國務院銀行業監督管理機構依照法律、行政法規制定。前款規定的審慎經營規則，包括風險管理、內部控制、資本充足率、資產質量、損失準備金、風險集中、關聯交易、資產流動性等內容?！?/p>

⑧ 5種類型是：資本良好、資本充足、資本不足、資本嚴重不足、資本根本不足。

參考文獻：

[1] 魏加寧.存款保險制度與金融安全網研究[M].北京：中國經濟出版社，2014.

[2] 馬 寧.存款保險法律制度研究[M].北京：法律出版社，2015.

[3] 林 燕，馬海峰.存款保險機構監管權限探討：基于國際經驗的借鑒——兼評我國《存款保險條例》第七條[J].上海金融，2015（11）：68-72.

[4] 郭金良.我國存款保險基金管理機構早期糾正權問題探析[J].政法論叢，2017（1）：55-63.

[5] 裴紹軍，梁 偉.存款保險早期糾正機制的國際經驗及我國框架設計[J].金融發展評論，2017（3）：45-56.

[6] 宣能昌.中國存款保險制度的實施與展望[J].中國金融，2016（9）：15-18.

[7] 邊永平.國外存款保險制度中的早期糾正機制研究[J].甘肅金融，2014（1）：52-54.

[8] 楊 松，魏曉冬.次貸危機后對銀行監管權配置的法律思考[J].法學，2010（5）：36-46.

[責任編輯：王功巧]