財政投資改造項目管理探析

鄧小山

隨著我國城市建設的不斷深入發展，越來越多的改造項目出現在財政投資計劃中。這類項目往往工期緊張，準備倉促，設計深度明顯不足，“三邊”工程普遍存在，同時由于施工過程中影響因素較多，涉及多專業多工種同時作業，“只求進度，不講質量”的現象屢見不鮮，加之業主單位缺乏管理經驗，由此導致的“三超”問題成為管理工作的一個重點也是難點。

一、工程概況

宜昌市某改造項目，財政概算總投資510萬元，工程改造總面積約14855平方米，其中綠化景觀面積約8828平方米，改造內容包括道路、給水、排水、排污、消防、監控、照明、園建、綠化等，合同總工期60天，改造項目位于辦公區域，施工干擾因素多，質量要求高。因前期設計深度不夠，施工圖紙與現地不符，施工過程中變更竟多達50余項，變更金額占合同總造價一半以上，同時，由于時間倉促，各種施工手續的辦理也是制約該項目的一個重要方面。

二、現狀分析

1.前期研究不深，“三拍”項目時有發生

改造項目有別于新建項目，通常呈現如下特征：一是“小”，項目金額不大，且多由當年財政預算調整安排；二是“急”，這類項目往往涉及民生或為“面子”工程，從立項到結算基本都是綠色通道；三是“雜”，改造項目考慮因素多，施工難度大，多專業多工種同時作業，新舊混搭。由于準備階段倉促，可行性研究的深度遠遠達不到施工要求，以效果圖代替施工圖的現象普遍存在，領導決策時“拍腦袋”，施工時“拍胸脯”，出現問題后“拍屁股”。

2.隨意壓縮工期，“三邊”現象普遍存在

改造項目由于某些原因，立項之初就明確了完工時間，本末倒置，合理工期難以保證。施工過程中，不確定因素較多，工程推進遲緩，而且由于前期原始資料收集不充分，施工圖紙與現地不能完全匹配，加之隨著工程的推進，領導視察、群眾呼聲，項目預期或民眾的期盼也在隨之調整，邊設計，邊施工，邊修改的“三邊”現象便成為常態。

3.管理經驗欠缺，“三超”問題比較嚴重

改造項目由于規模較小，政府的重視程度不如新建項目，往往是搭車建設或者是臨時委派，項目管理人員專業水平比較低，管理經驗欠缺，施工現場大多依靠工人自行把握建設標準，改造效果大打折扣。同時，改造工程本身就具有一定的突發性，時間把控困難，“只求進度，不講質量”的現象普遍，而為了完成任務，盡早發揮投資效益，人、財、物投入通常都是大幅度增加，“三超”問題嚴重。

三、原則及建議

1.加強年度預算管控，嚴把立項審批關

年度預算是財政管控的有效手段，在眾多的改造項目中，部分涉及民生屬應急工程，但也存在部分項目搭車上馬，減少審批環節。由于立項把關不嚴，改造后效果差強人意，民眾滿意度不高，甚至造成短期內重復建設，資源浪費嚴重。同時由于總的財政預算有限，部分急需項目由于缺少輿論關注反而立項比較困難，甚者沒有納入考察范圍。

2.加大前期設計深度，施工圖契合現場

無論是新建還是改造項目，前期都同等重要。改造項目由于自身特點，各階段時間都比較緊張，但是簡單將效率簡化為速度，一味壓縮立項階段時間，必然導致項目可行性研究不充分，施工圖紙不詳實。對于非急需改造項目，要廣泛調研，高度重視前期設計；而對于個別急需項目應改變工程管理辦法，適當增加前期設計費用，將設計人員納入工程管理隊伍，一線開展工作，遇工程變更時及時調整施工圖紙，減少過程等待時間。

3.合理選擇施工單位，加強精細化管理

改造項目由于工期緊、項目繁雜，施工單位的選擇至關重要，招投標時不僅要考慮報價、施組等因素，還要關注勞務隊伍的考察，選擇有實力的施工單位，防止由于項目小、工程量少而由施工單位自行包辦。同時，在施工過程中，要加強管理，小項目大制作，以“精”為目標，以“實”為手段，將精細化管理的理念貫徹到項目全過程。

4.大力推行“代建制”，專業人做專業事

打破“投資、建設、管理、使用”四位一體的傳統建設模式，利用社會資源，將“代建制”引入財政投資類改造項目，使各建設環節彼此分離，相互制約。同時，加強項目管理隊伍建設，穩定人員、擴充編制，讓專業人做專業事。

5.嚴格工程變更管理，全過程造價分析

由于在傳統建設模式中，建設、施工及改造項目有關單位都是“三超”的受益群體，政府的行政監管力度不夠，項目由“人”而非“制度”管理，施工過程中容易因人的個人喜好、領導的更換而發生不必要的變更，權責機制及風險承擔機制不明確。改造項目中，應嚴格工程變更管理，履行法定報批手續，嚴禁“先斬后奏”，同時對工程造價進行全過程動態分析，嚴控“三超”問題。

四、結語

城市建設從遍地開花、大興土木到重點發展、改造升級是一個辨證發展的過程，如何有效利用財政資金抓好改造項目，是一個制度問題更是管理問題。筆者在分析當前財政投資類改造項目常見問題的基礎上，簡要闡述了此類項目實施的原則及建議，旨在為后續同類項目提供借鑒參考。