基于大數據的沈陽國土空間規劃用地適宜性評價探討

張年國 王娜

摘要：在對用地適宜性評價的指標體系、技術方法及應用實踐進行分析總結后，深入剖析國土空間規劃編制階段城市建設用地適宜性評價存在的問題和需求?；谀軌颢@取的海量精準空間數據和屬性數據，提出了國土空間規劃階段進行城鄉用地適宜性評價的六方面指標體系，采用單要素與多要素相結合的空間分析方法，劃定沈陽市區范圍內城鄉用地的建設適宜性。結合生態紅線劃定、基本農田保護，劃定禁建區、限建區、適建區范圍，并依據功能將沈陽市區劃分為生活功能區、生產功能區和生態功能區，保障了城市建設用地選擇、糧食生產安全和生態環境保護的合理需求，滿足城市發展建設和指導下層次規劃編制的需要。

Abstract： After analyzing and summarizing the index system， technical methods and application practices of land use suitability evaluation， the problems and needs of urban construction land use suitability evaluation in the preparation stage of land planning are deeply analyzed. Based on the massive spatial data and attribute data that can be obtained， a six-level index system for the evaluation of urban and rural land use suitability in the land planning stage is proposed. The spatial analysis method combining single factor and multi-factor is used to demarcate the suitability of urban and rural land construction of the urban area of Shenyang. Combined with the definition of ecological red line， basic farmland protection， the scope of prohibited construction area， limited construction area and suitable construction area， Shenyang urban area will be divided into living function area， production function area and ecological function area according to functions， which will ensure the rational needs of the selection of urban construction land， food production safety and ecological environment protection to meet the needs of level planning under urban development and construction and guidance.

關鍵詞：大數據;多規合一;國土空間規劃;用地適宜性評價

Key words： big data;multi-regulation;national land space planning;land suitability evaluation

中圖分類號：TU984.11+3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1006-4311（2019）14-0010-04

0 ?引言

城鄉建設用地適宜性評價是通過評價不同類型土地的適宜程度和限制強度來判斷其作為建設用地使用時的適合性。對建設用地進行適宜性評價，確定生態環境、地質災害、基本農田和水資源、歷史文化遺產等方面的保護范圍和保護要求，劃定禁建區、限建區、適建區范圍，是城市規劃法等相關法規對國土空間規劃階段的具體要求，也是立足于資源環境承載能力，保護基本農田和生態環境，走資源節約型和環境友好型的新型城鎮化道路，提高城鎮化質量的客觀需要。通過用地適宜性評價，協調城市發展建設與基本農田、生態環境保護的關系，一是可以避免城市無序蔓延和低效擴張，提高城鎮建設用地利用效率，引導城市規劃由“增量”向“存量”轉變，優化城市空間結構;二是保護生態安全、建設生態文明，守住耕地紅線，促進經濟社會可持續發展的客觀需要;三是為劃定城市開發邊界、生態保護紅線、永久基本農田奠定基礎;四是按照促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀的總體要求，促進形成生產、生活、生態空間的合理結構，實現生態空間、生產空間和生活空間的優化布局。

1 ?研究背景

用地適宜性評價被廣泛應用于城鎮建設用地選擇（尹海偉，2013）、農村居民點整治（郭月婷，2012）、生態環境保護（孫燁，2012）、農用地評價（馮曉利，2012）、農用地整理復墾（鄒玥，2011）等，應用日益廣泛?？臻g范圍也涵蓋了從省、市、縣到具體項目的大中小不同空間尺度（鄭宇，2005;王寶強，2009）。在城鎮建設用地選擇方面，《城市規劃編制辦法》和《城鄉規劃法》均提出國土空間規劃應當劃定禁建區、限建區、適建區和已建區，并制定空間管制措施。為合理選擇城鄉發展用地，科學制定城鄉規劃，規范和引導城鄉用地評定的基本技術，住房和城鄉建設部在2009年頒布了《城鄉用地評定標準》（CJJ132-2009），明確了包括工程地質、地形、水文氣象、自然生態和人為影響等五個層面的36個指標體系，并明確了具體的評定方法、判定標準和評定步驟，以及進行綜合評定的原則和規定，為城鄉用地評定提供了依據。

但是，目前在城市建設用地評定的指標和方法上，還存在一些問題：①指標體系不全面，對工程地質、生態控制區、規劃控制區等要素考慮不夠;②評價方法欠科學，往往選擇幾個重要指標進行疊加并主觀判斷，對要素的重要性權重不予考慮;③數據資料很難收集全，基礎數據不充分，特別是工程地質方面的資料很難掌握（葉斌，2011）。此外，雖然現在的GIS空間分析方法被廣泛應用于用地適宜性評價分析中，但通常限于無法獲取精準的空間矢量數據而往往采用對分析要素進行空間柵格處理的方法，導致了評價結果只能反映總體特征和趨勢，而無法進行精準定位或者深入分析使用。

本文通過獲取的海量精準空間矢量數據，采用單要素分析和多要素綜合分析相結合的方法，對沈陽市區的城鄉用地適宜性進行評價，通過精準的空間定位與管制劃分，滿足城市發展建設和指導下層次規劃編制的需要。

2 ?評價范圍與原則

2.1 評價范圍

評價范圍是沈陽市內九區，即沈陽市區，包括和平區、沈河區、皇姑區、大東區、鐵西區以及沈北新區、渾南區、于洪區和蘇家屯區，總面積3471平方公里。

2.2 評價原則

2.2.1 生態優先原則

當經濟社會發展和城鄉建設與生態環境保護不能兼顧時，應當把生態環境保護放在優先地位，優先保障城市基本生態安全，維護生態系統的完整性和連續性。在進行城鄉建設用地適宜性評價過程中，應當根據生態要素保護的相關法律法規要求，優先保護沈陽生態資源和環境不被破壞。

2.2.2 主導要素原則

所有土地都受自然、經濟、社會等多種因素影響。在評價過程中，應當根據評價要素對空間影響的差異性，重點選取對土地評價起控制和主導作用的評價要素進行評價，按照由嚴格到寬松的保護要求，突出主導因素對評價結果的決定作用。

2.2.3 兼顧發展與生態原則

在優先對生態環境進行保護的前提下，市區內的用地，也應當滿足城市發展建設的需要，實現生態保護與城市建設的協調，優化城鄉建設用地布局，滿足經濟社會發展需要。

2.2.4 可操作性原則

在評價過程中，應結合沈陽實際情況，選擇可獲取的、能夠反映評價對象特征的要素指標進行評價。

3 ?評價指標與方法

3.1 數據獲取與指標確定

參考《城鄉用地評定標準》，結合沈陽市區內地勢平坦、平原為主、工程地質條件良好、地質災害不易發的特征，選擇了具有精準空間矢量數據和屬性數據的城鄉建設用地、生態、水文、農業、基礎設施、地形等6大類，共計22個要素進行分析評價。

3.2 評價方法

本文采用單要素評價和多要素綜合評價相結合的方法。

3.2.1 單要素評價

單要素評價對土地利用產生影響的某個要素進行的評價，如林地、基本農田、自然保護區、河流等，根據單要素對土地建設的限建程度進行限制級別劃分，分別劃定為禁止建設區、限制建設區、適宜建設區，這種評價方法可以定量地、較直觀地了解某項評價要素對用地適宜性評價結論的影響。單要素評價是多要素綜合評價的基礎，也是進行多要素綜合用地適宜性評價的組成部分。

3.2.2 多要素綜合評價

因為用地是受多種因素共同影響的，這些要素在空間上存在疊加，在保護要求上也存在差異。因此，需要對多個要素進行綜合評價。多要素綜合評價是對影響用地的多個要素進行空間疊加的基礎上，對影響用地評價的主導因素進行甄別，按照限制程度由嚴格到寬松的原則，限建級別由要求最嚴格的要素空間進行劃定。相同級別的要素按照“限建要素分布情況最大相同范圍”的原則進行空間合并，形成最終評價結果。將重疊的空間進行去重處理，最終將市區劃分禁止建設區、限制建設區和適宜建設區。

3.3 單要素用地適宜性評價

根據單要素的保護要求，對6大方面、22個要素不同屬性進行分類保護要求，但是各生態要素之間在空間上存在重疊現象，在保護要求也因為保護角度不同而存在禁建和限建差異，因此不能簡單對各生態要素的禁建區和限建區面積累加計算，需要在多要素綜合評價中進一步處理。具體包括：①自然保護區、風景名勝區、森林公園、重要生態保護地與林地、耕地、基本農田、河流湖泊水庫水面等在空間上存在重疊，在保護要求上也有所差異需要進一步分析，去除重疊部分，并調整保護要求。②坡度大于25度以上的與各保護區、林地、基本農田等要素存在多次空間重疊現象，需要對保護范圍和保護要求進行處理。

3.4 多要素綜合用地適宜性評價

3.4.1 綜合評價過程

為識別市區范圍內各要素的空間分布主要特征，采用“地圖疊加法”，在對6大類的22個評價要素對具體空間的主導因素進行甄別的基礎上，進行空間疊加綜合分析。

①相同限制級別要素：按照“評價要素分布情況最大相同范圍”的原則，將相同級別限制要素采用ArcGIS的空間融合算法進行空間合并，生成相同級別的評價單元。

②不同限制級別要素：同一空間各種評價要素的限制級別不同，則按照“主導因素”原則，其限制級別由要求最嚴格的要素空間決定。采用ArcGIS的裁剪算法，按順序依次由禁止建設區到限制建設區、限制建設區到適宜建設區到進行空間分割，然后再將分割后的相同級別限制要素進行空間合并，保證最終的評價單元要素空間具有唯一的空間屬性和保護級別。

3.4.2 綜合評價結果

評價要素在空間上幾乎覆蓋整個市區，在空間上重疊現象普遍存在。經過空間疊加后的評價要素，主要影響評價結果的禁止建設區和限制建設區。采用ArcGIS的空間融合與裁剪運算進行去重分析，主要包括：①對禁建區與禁建區重疊的區域進行去重分析。包括第一批生態保護紅線區的一級區、生態保護地的紅線區與河流水庫的水面、林地、灘涂和基本農田的重疊部分。②禁建區與限建區交疊，按照保護要求最嚴格區域進行空間劃定，然后進行去重分析。包括第一批生態保護地的二級區、生態保護地的黃線區與河流水庫的水面、林地、灘涂和基本農田重疊部分。③將地面坡度大于25度的地區與所有重疊要素剔除。

最終，通過ArcGIS的空間融合與裁剪運算，去除重疊禁建區面積約20平方公里，去除重疊限建區面積約120平方公里。

4 ?用地適宜性評價結論

4.1 空間管制引導

在進行單要素分析和多要素綜合分析的基礎上，充分考慮滿足城鎮發展建設需求與區域生態環境保護的關系，按照優化城鎮空間布局，建設生態文明的要求，將市區劃為禁止建設區、限制建設區、適宜建設區。

禁止建設區包括自然保護區的核心區與緩沖區、林地、基本農田、重要河流與湖泊及水庫水面、灘涂、重要生態保護地的紅線區、坡度大于25度地區，構成了市區內青山綠水的生態空間，是維護城鄉生態安全和保障城鄉可持續發展的重要區域，也是生態文明建設的重要空間。

限制建設區包括自然保護區的實驗區及外圍區、第一批生態紅線二級區、生態保護地黃線區、郊野公園、森林公園、風景名勝區等地區。城鎮建設用地應盡可能避讓限制建設區，對于列入限制建設區的城鎮建設，應根據所涉及的限制性要素的分布情況，制定有針對性的建設限制要求。

適宜建設區指除禁止建設區、限制建設區外的其他用地，包括現狀建設用地、現狀基礎設施用地、未利用地等。

4.2 功能空間劃定

十八大報告中提出把生態文明建設放在突出地位，按照人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一的原則，控制開發強度，調整空間結構，促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀。

本文在對市區各類用地進行全面梳理和分析評價的基礎上，根據不同空間要素承載的自然屬性和承載功能，結合空間管制劃分結論，將市區劃分為生產空間、生活空間和生態空間。其中生產空間主要指農業生產空間，特指基本農田，是為保障糧食安全劃定的禁止建設區;生活空間包括城鄉建設用地及未來可作為建設用地的空間，是未來城鄉發展建設的可拓展空間;生態空間包括自然保護區、風景名勝區、森林公園、林地、重要生態保護地、河湖水面、灘涂、郊野公園、灌渠以及地面坡度大于25度需要進行生態恢復和保護的區域，是禁止建設區和少量的限制建設區。

5 ?結語

本文采用海量精準數據資料，從多規合一視角出發，堅持生態保護優先，探索通過用地適宜性評價來避免城市發展建設、基本農田保護和生態紅線之間出現矛盾的途徑。構建全面、系統的用地適宜性評價指標體系，根據不同評價指標對各類土地所發揮的控制和主導作用差異，借助ArcGIS平臺的空間數據分析處理功能，將全市空間劃分為禁止建設區、限制建設區和適宜建設區。用地適宜性評價結論可以優化城市空間布局，更加科學、有效的保護耕地和促進土地集約利用，保護生態環境，優化市區內的生態、生產和生活空間，也可以滿足城市發展建設和指導下層次規劃編制的需要。

參考文獻：

[1]尹海偉，張琳琳，孔繁花，閆偉姣.基于層次分析和移動窗口方法的濟南市建設用地適宜性評價[J].資源科學，2013（03）：530-535.

[2]郭月婷，廖和平，徐建剛.三峽庫區農村居民點用地適宜性評價[J]. 農業工程學報，2012（05）：252-259.

[3]孫燁，張昀，馬小晶.基于生態安全視角的用地適宜性評價方法探索——以株洲楓溪生態城為例[J].城市規劃學刊，2012（S1）：234-240.

[4]馮曉利，何偉，蔣貴國，潘洪義.基于模糊綜合評價法的雙流縣農用地適宜性評價[J].西南農業學報，2012（03）：982-988.

[5]鄒玥，任國業，曾良修，余建新.基于農用地分等的公路建設臨時用地復墾適宜性評價[J].中國水土保持，2011（04）：35-37.

[6]鄭宇，胡業翠，劉彥隨，趙庚星.山東省土地適宜性空間分析及其優化配置研究[J].農業工程學報，2005（02）：60-65.

[7]王寶強，徐建剛，蔣海兵.基于建設用地適宜性評價的空間管制研究——以南京市金陵監獄地區為例[J]. 現代城市研究，2009（04）：66-70.

[8]葉斌，程茂吉，張媛明.國土空間規劃城市建設用地適宜性評價探討[J].城市規劃，2011（04）：41-48.

[9]沈陽市國土空間規劃（2011-2020年）專題研究——沈陽市區用地適宜性評價[Z]2015.