淺析我國生態環境損害賠償法律制度

邱淑貞

（361021 廈門市集美區人民法院 福建 廈門）

一、我國生態環境損害賠償制度的立法現狀

我國對生態環境損害的規定見諸《環境保護法》《侵權責任法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《海洋環境保護法》《最高人民法院關于審理海洋自然資源與生態環境損害賠償糾紛案件若干問題的規定》等，較為分散。2017年中共中央辦公廳聯合國務院辦公廳發布的《生態環境損害賠償制度改革方案》（以下稱《改革方案》）不屬于法律文件，且規定較為原則。概括而言，我國現行的法律規定存在以下問題：

（一）賠償主體范圍過窄

《改革方案》僅作原則性規定，實體法層面的可行性規定較少，且屬于政策性文件，不具有司法效力。實體法規定的不足使得大量區域成為“法外之地”，現有的法律法規難以對部分非法行為給予強有力的制裁，對于賠償主體范圍的界定過于狹窄，使部分侵權人輕易逃避法律責任。例如，在生態環境損害賠償案件中，若承擔賠償義務的企業不具備賠償能力，能否追究其股東、合伙人、實際控制人等承擔損害賠償義務。根據《公司法》的一般原則，具有獨立人格的公司以公司自身財產為限對外承擔責任，以鼓勵市場交易。但當市場主體的個人利益與生態環境的公共利益發生沖突，有限責任的原則是否依然適用，在法理上值得考量。對于股東明知公司存在損害生態環境情形而依然經營牟利的情形應明確予以制裁，使股東承擔連帶責任。目前我國實體法對該情形尚未規定。又如，若企業損害生態環境期間，法定代表人數度變動，能否將前任納入賠償主體范疇，應予以明確規定。

（二）適格原告范圍過窄

《改革方案》規定有資格提起生態環境損害賠償的權利人包括省、地級人民政府以及統一行使全民所有自然資源資產所有者職能的部門?！吨腥A人民共和國民事訴訟法》第五十五條規定公益組織可以成為生態環境損害案件的適格原告，《中華人民共和國環境保護法》第五十八條將符合特定條件的社會組織納入提起公益訴訟的適格原告范疇，該條款對公益組織資格審查過嚴，過度限縮生態環境損害賠償訴訟的適格原告范圍，適格的公益組織數目驟減。最高人民法院其后頒行《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》并聯合民政部、環保部發布《關于貫徹實施環境民事公益訴訟制度的通知》放寬對公益組織的資格限制，但仍限制過度，不利于及時提起訴訟。

（三）責任承擔方式有待豐富

《改革方案》規定損害賠償主要為金錢賠償，且與恢復原狀及該期間經濟效益的削減幅度相關聯?！董h境保護法》則另規定有責令停業、恢復原狀等方式。生態環境損害應以恢復原狀為原則，所需費用應由侵害行為人承擔。但實踐中存在由于污染程度過于嚴重、生態系統較為脆弱等因素，客觀上不可能使事故發生地的生態環境恢復原狀，如切爾諾貝利核泄漏、日本福島核污染事件所造成的生態環境損害覆蓋范圍廣、破壞力度大且持續時間久，現行的技術手段無法實現徹底清除損害。因此，應探索建立健全多樣化的生態環境損害賠償責任承擔方式，以適應不同的現實需求。

二、對我國生態環境損害賠償法律制度的完善建議

（一）對賠償主體作擴大解釋

依照法經濟學的觀點，規制生態環境損害行為的法理基礎在于通過污染環境進行生產發展的行為具有“負外部性”效應，企業從中攫取的利益遠不如公共環境遭受的損失，生態環境損害往往得不到足額代償。故應擴大賠償義務人范圍：①不動產或者設備的所有者或者經營者；②在危險物質損害生態環境的情況下，被遺棄危險物質的不動產的所有者或者經營者；③通過合同方式安排處理、運送、遺棄危險物質的合同主體，包括所有者和運營者；④負責運送危險物質的運輸者、機構。福建綠家園環境友好中心訴宜城市襄大農牧公司一案中，原告請求追加農行宜城支行、宜城農商銀行為被告，但被法院駁回，在法學界引發探討。有學者認為在提供貸款人違反法定注意義務向污染環境企業提供貸款的情形下，使貸款人承擔間接侵犯生態環境的賠償責任具有法理依據。我國應探索建立健全金融企業提供貸款的審查標準，嚴控環保指標。

（二）對適格原告做擴大解釋

《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《關于貫徹實施環境民事公益訴訟制度的通知》，對《環境保護法》五十八條所稱民政部門做擴大解釋，略微延展了適格原告范圍，當下應對“無違法記錄”做限縮解釋，在區分違法行為性質、程度的基礎上，具體判斷公益組織起訴資格，不宜一概剝奪其起訴權益。此外，可以賦予公民在特殊情形下自主提起生態環境損害賠償訴訟的資格，促進對公共部門的監督。

（三）探索社會化的救濟方式

生態系統的重構是長期性、大范圍的工程，僅依靠地方政府部門與侵權人的個別行動，難以收到實效。只有集社會全體力量，才能持續有效對生態環境損害進行治理。對生態環境的救濟應從事故發生前即預防，建議設立專門的環境責任險，將易于產生污染的行業納入強制投保的范疇，并研究設立其他類別的商業險，以攤平賠償責任，提升具體案件中侵權人的債務負擔能力。此外，可以設立全國性的基金會，在提起訴訟前先行對生態環境予以救濟，事后追償相關費用。若原狀修復不可得、不具有經濟效益或歷時漫長的，可以采用異地恢復的方式，由基金會統一調度生態環境賠償金，開展全國范圍內的生態環境損害修復重建工作，以優化資源配置。