國家治理視角下國家審計學科建設探討

◆李 璇/蘭州財經大學

隨著國家治理能力的逐步現代化，國家審計所起到的核心作用也日漸凸顯。國家審計的發展不斷得到修正：2014年發布的《國務院關于加強審計工作的意見》提出，要強化審計的“監督作用”，發揮促進國家重大決策部署的“保障作用”；十八屆四中全會中明確指出，要完善審計制度，保障其依法、獨立地行使審計監督權力；2015年國務院出臺的《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》和《關于實行審計全覆蓋的實施意見》以及十九大報告中都提出要對國家審計實行“管理體制改革”。這一系列信號預示著我國國家審計進入新時期，不僅要在職能作用和工作范圍方面作出調整，還要緊隨國家治理動向變化，在工作理念方面與國家治理各領域滲透融合，推動國家良治，保障社會經濟健康穩定發展。然而，根據國務院學位委員會和教育部2009年發布的《學位授予和人才培養學科目錄設置與管理辦法》規定，審計學科下設于管理學門類中工商管理一級學科下屬的會計學二級學科所屬的三級學科，其人才培養偏向于工商管理，與國家審計人才需求不太匹配，因此建設和規范國家審計學科是新時代下亟待解決的一項問題。

一、國家審計學科建設研究現狀及問題

近年來關于國家審計學科建設的研究層出不窮，主要有以下觀點：程乃勝（2016）梳理了三種審計類型下設于法學學科門類的邏輯關系，提出將審計作為一級學科，包括國家審計學科在內的三種審計類型作為二級學科設立于法學學科門類下的構想；郝振平（2017）建議單獨設立監督學科體系，將審計作為一級學科下設于監督學門類；張龍平（2017）從國家審計本質即為公共管理出發，認為國家審計學科建設應與會計聯手，歸屬于管理學門類；蔡春（2017）認為審計是具有多重交叉性質的學科，應當獨立于會計學科建設；葉陳剛（2017）認為，國家審計應與政治學聯手進行不同于會計學的學科建設；謝志華（2017）認為應當從國家審計的管理屬性出發，通過不斷明晰其職責范圍，考慮其特有的獨立監督特質，才能以此確定國家審計的學科屬性。

盡管對國家審計學科建設的觀點建議有很多，但對該問題的研究仍處于不斷探索階段，各類觀點理論支撐都有其薄弱的一面，本文試圖通過分析國家治理與國家審計的關系，建立一套設立于公共管理學院下的國家審計學科體系，為國家審計學科歸屬管理學門類的觀點稍作理論補充。

二、國家治理與國家審計的關系

（一）國家審計源于國家治理的發展需要

國家治理，即“通過配置和運行國家權力，對國家和社會事務進行控制、管理和提供服務，確保國家安全……推動科學發展”（劉家義，2012）。國家依法建制，分配給公共權力機關或公共權力人管理公共事項的權利和責任，再由獨立于公共權力部門的機關對其權利的運行、責任的履行進行監督，國家審計由此而來。隨著時代不斷推進，國家治理的需求及國家審計的職責也在不斷改變：早期國家治理目標在于保衛國土完整安全，維護社會安定發展，需求體現在對財政收入的合理運用上，此時國家審計存在的意義就是監督和審核財政收入不被濫用；國家所掌握的公共資源越來越多，公眾對公共資源分配及管理的公平性要求也越來越高，這時國家審計作為“守護者”，幫助國家實現宏觀治理需求，糾正社會經濟不良動向；隨著改革開放的不斷進行，國家審計立足于民主法治、經濟社會發展和國家治理大局的發展道路不斷清晰。不難看出，隨著國家治理發展需求的不斷深化，國家審計的目的、職能和工作范圍也在發生著變化，國家審計因國家治理的發展需要而產生，隨國家治理的發展需要而變化。

（二）國家審計與國家治理有相同的理論基礎

公共受托經濟責任是指受托經營公共財產的機構或人員有責任匯報對這些財產的經營管理情況并負有財政管理和計劃項目方面的責任。公共受托經濟責任是國家治理的基礎。國家治理通過合理有效配置資源，宏觀地把控社會全面可持續發展，滿足公共資源委托人對公共資源使用和管理情況的知情和監督權利，同時公共受托經濟責任的有效性依賴于國家治理相關制度、法規等約束和管理，兩者相互依賴、共同發展。

受托責任也是審計產生的基本前提，楊時展（1991）曾說道：“審計工作的精義在于受托責任。有了受托責任，才有審計，如沒有受托責任，也就無所謂審計。受托責任的概念，不但是一切審計人員必須明確的基本概念，尤其是一切以人民公仆的身份，受人民之托，或受出資人之托，承擔國家工作和企事業工作的責任人必須明確的基本概念”。國家審計隨著公共受托經濟責任的確立而確定，隨公共受托經濟責任內容的擴大，國家審計范圍也不斷擴大，但國家審計的根本目標仍是審查各機關部門受托經濟責任的履行情況。

綜上所述，國家審計作為一種權力約束機制，為國家治理保駕護航，推進國家治理體系完善建設，是國家治理現代化的關鍵體現，是國家治理必不可少的組成部分，兩者都以促進和完善公共受托經濟責任的有效履行為目標。

三、國家審計學科下設于公共管理學院的思考

在審計全覆蓋的大背景下，審計任務日益繁重與審計力量嚴重不足的矛盾日益突出。構建適應新時期審計轉型要求的審計隊伍，充分發揮審計保障國家經濟社會運行的預警作用，建立適應審計轉型要求的審計隊伍人才培養機制是當務之急。加強審計隊伍建設要從國家審計學科建設開始，國家審計學科的適當構建能從根本上完善審計隊伍業務能力，如何建設國家審計學科是當下亟待解決的問題。

教育部頒布的國家專業學科目錄中將審計學下設于二級學科會計學之下作為三級學科，國家審計作為審計學的一個研究方向而非單獨的三級學科，這種劃分是以審計就是查賬的學科屬性為基礎的，但國家審計的對象實質上是財政財務收支的真實性、合法性和效益性，賬簿審查只是其形式上的對象。顯然，現有的審計學科建設沒有從審計根本屬性出發。國家審計具有政治屬性，而政治又是公共管理活動衍生出來的，建設國家審計學科應緊扣其特有的公共性，這是區別于內部審計和社會審計的特質。國家審計隨公共受托責任的產生而產生，隨其發展而發展。公共管理活動是公共受托責任的基石，是推動國家審計發展的源泉，與國家審計的發展密不可分。隨著政府公共治理改革運動的興起，公共管理理念為促使政府職能向公共服務方向轉變夯實了理論基礎，政府自身的管理職能也不再以將經濟建設為中心作為唯一指導發展方向，而是在國防、自然環境保護、公益、文化、教育發展等各個領域進行服務。同時，國家審計職能也隨政府職能的擴大而擴大，從傳統的財務審計范圍逐步向績效審計、問責審計展開，向關乎民眾利益、改善民眾福利、維護社會持續穩定發展的方向推進?？梢?，國家審計的發展緊跟公共管理活動變化的步伐，國家審計與公共管理密不可分。

綜上所述，將國家審計學科下設于公共管理學院，審計后備軍接受公共管理相關專業知識體系重塑是十分必要的。

四、基于國家治理視角下的公共管理學院國家審計學科建設

（一）基于國家治理視角下的國家審計人才需求

建設國家審計學科，要從國家治理下國家審計發揮的作用和設定的目標著手。

國家審計作為國家治理的主要工具，其目的就是通過審計財政財務收支真實性、合法性和效益性，最終達到國民經濟健康發展的目的。其作用主要體現在以下幾個方面：一是對公共經濟監督活動進行再監督，確保公共政策的執行遵守法律、符合規定；二是對財政財務收支進行審查和鑒證，以評價其活動的經濟性；三是對公共政策執行和制定過程中相關經濟活動的效率性、效果性進行評價，以確定公共政策制定的科學性，為下一步政策制定與改善提供反饋信息，服務于國家治理的決策系統；四是對領導干部經濟行為進行評價，反映宏觀政策指導下微觀經濟主體具體實施的情況，以提升微觀層面的活動效率，對國家治理體系各個層面人才儲備提供保障。

國家審計是優化公共管理活動的重要手段，歸根結底服務于國家治理。盡管經濟發展新常態下國家審計任務日益艱巨，但現在乃至未來很長一段時間內國家審計的重點仍是以監督檢查和評價財政財務收支真實性、合法性為起點，通過對公共資金、公共資源和公共資產使用和管理的效率效果性進行審查，評價領導干部和公共部門履職盡責的情況。隨著審計對象的不斷豐富，國家審計人才需求也呈現出復合型的特征，即應具備復合型的知識結構，而這種結構一定是在對某一專業領域有很深造詣的基礎上，又相關地通曉其他專業的知識，并能夠熟練地綜合運用。綜上所述，本文認為現階段國家審計后備軍人才培養應以“寬口徑，厚基礎”為指導思想，以服務國家治理為目標，建立以國家審計學科為導向，突出國家審計專業主干課程，貫徹公共管理綜合學科的高質量審計專業特色的人才培養方案和課程體系。

（二）公共管理學院下國家審計學科建設

筆者認為國家審計學科下設于公共管理學院的建設應從以下幾個方面著手。

1.培養目標

根據“十三五”中對國家審計工作的發展規劃，國家審計工作重心是對公共資金、公共資源、公共資產和黨政領導干部經濟責任履行情況實行全覆蓋審計，擴大了國家審計的范圍，對審計工作效率和質量提出了更高的要求。為解決審計發展與人才儲備間的矛盾，以達到中國特色社會主義審計制度與國家治理體系和治理能力現代化相適應，保障國家經濟安全，促進國家良治的作用。公共管理學院下國家審計專業的培養應適應市場經濟的需求，以具備審計學專業的基礎理論知識和業務技能為基礎，伴有敏銳和主動探索的精神，做到知識能力和素質能力雙修的復合型人才。

2.培養模式

對審計人員來說，對各行業、各學科的廣泛了解有利于審計工作的高效實施，目前審計人才正呈現出“一專多能”的特征，因此國家審計專業在課程設置方面應注重多領域、多思路的培養模式,可以設置公共經濟學、政策學、公共管理理論與實踐、社會科學方法論等公共管理類學科，增加學生知識面和視野，同時在審計教學過程中多采用實務操作、進點實習、案例教學等方法，增加學生對審計理論知識轉化為實踐的具體認識，增強學生對政策方向、國家治理目標的宏觀意識把控，提高學生的感性認識和實踐能力，培養適合國家審計需要的復合型人才。