上海建設生態文明的三個特征及對策分析

張勇 華東師范大學生態與環境科學學院博士、副教授中國高等教育學會生態文明教育研究分會副秘書長

上海是全國改革開放的排頭兵，科學發展的先行者，始終自覺地把貫徹和落實中央治國理政的新理念、新思路、新常態，作為指導上海經濟社會發展的首要要求。上海第十次黨代會以后，市委根據上海地域狹小、環境容量有限的特點，把生態文明建設放在城市經濟社會發展全局的突出戰略位置；按照率先引領和底線思維的要求，突出“三個導向”和“四個底線”，協同推進產業結構調整、建設用地減量化、重點區域綜合整治、“五違四必”等綠色發展重大舉措；持續加大環境保護投入，滾動實施環境保護三年行動計劃，全面啟動生態文明制度建設和考核追責機制。經過5年的工作，上海生態環境質量穩定改善，城市環境形象日益提升，經濟社會發展趨勢與生態環境保護效果同步向好，為在“四個中心”建設中推進生態文明和綠色發展奠定了良好基礎。

三個生態文明特征分析

上海生態文明建設與國內外其他城市相比，具有以下三個特征。

一、融合、浸潤并超越傳統城市工商文明而形成的特大型城市生態文明

上海是有2500萬人、6400平方公里土地、2.5萬億GDP總量的特大型城市。發展和轉型貫穿上海開埠以來的歷史，從曾經的遠東國際金融中心，到新中國工業基地，到“一個龍頭、三個中心”，再到“四個中心”和科創中心，形成了100多年“發展―轉型―再發展”城市工商文明發展主線。生態文明的提出，將以綠色、環保、低碳、循環、自然等文明理念，以資源節約、環境友好、生態效率的生產方式，以自然、和諧、綠色、可持續的生活方式，浸潤、融合并超越上海傳統的城市工商文明，在“四個中心”和科創中心的基礎上，進一步建設和轉型成為中國特有、上海特色的特大型城市生態文明。

啟示：上海生態文明不是建設青山綠水，而是在“四個中心”基礎上，建設以人的生態化為核心的城市生態文明；上海生態文明建設是遵循綠色發展理念，浸潤、融合并超越城市工商文明，實現特大型城市轉型升級的又一歷史進程。

二、江、海、島、灘的特色生態系統多樣性形成了上海生態文明的自然底色

上海位于長江之尾、東海之濱，有崇明生態之島，是灘涂上成長起來的城市。江、海、島、灘的特色生態系統多樣性形成了上海生態文明的自然基底。長江、太平洋、崇明島是世界級的自然資源條件，無盡的灘涂（從外灘到浦東、臨港、東灘，再到長江口九段沙等各個灘涂）是上海城市不斷發展的邊際線。這種世界稀有的江、海、島、灘的特色生態系統多樣性齊聚的自然基底，為上海包括生態文明在內的城市文明發展提供了獨具一格的自然底色。

啟示：蘇州河、黃浦江分別代表了工業文明、商業文明的“上海灘”，崇明東灘則代表了生態文明時代的“上海灘”，體現了不斷進取、不斷沉積、不斷突破的新“上海灘”精神；崇明島是上海生態文明建設的搶灘者、引領者，需要大力探索，也要生態留白，為生態文明建設留出時間和空間。

三、高密度、高速度、高通量的城市經濟社會生態系統的高負荷運行，與綠色、低碳、循環的城市生態環境承載系統的高效率支撐的匹配、共生和循環

上海地域狹小，依靠人口、資本、技術、貿易、物流、金融等要素高度密集，帶來經濟社會高速發展，資源環境能源要素高通量利用，這使得上海城市經濟社會系統始終處于高負荷的運行狀態。這種情形得以持續發展，依賴于上海不斷通過產業升級、發展轉型、城市更新，提升自身經濟效率，降低能耗、地耗、水耗水平，穩定資源消耗總量；依賴于消納各種廢棄物的城市生態環境承載系統建設和運行，能夠大規模、高效率地處理好廢氣、污水、雨水垃圾等城市廢棄物。以上兩個系統共同形成了匹配、共生、循環的城市生態系統，推動了上海城市健康和持續發展。

啟示：高密多快是上海經濟社會生態系統的特征，資源消耗和環境排放多，必須以效率為核心，探索“效率提高抵消資源消耗總量”的經濟可持續發展方式；城市環境承載力系統必須以綠色、低碳、循環的最高標準建設和管理，支撐城市生態系統運行。

六個方面的問題與差距

對比建設全球卓越城市的要求，上海生態環境保護和生態文明建設還存在以下六個方面的問題：

一、與上海世界級城市定位有明顯的生態環境差距，生態文明建設面臨新形勢、新挑戰和新要求

上海全市空氣PM2.5年均濃度在50微克/立方米左右，紐約、倫敦、東京等城市約15微克/立方米左右 ；全市水環境中COD、氨氮、總磷年平均濃度均超過地表水Ⅴ類標準，紐約、倫敦、東京等城市地表水約在Ⅱ至Ⅲ類水左右 ；全市土壤污染調查評估剛剛起步，紐約、倫敦、東京等城市在30年前已經開始污染土壤治理。對比建設卓越的全球城市的目標，還存在環境質量上的重大差距和挑戰。

二、群眾最關注、反映最強烈的水、氣、垃圾等環境污染問題依然普遍存在，短期內難以解決

以PM2.5、VOC、臭氧為代表的復合型大氣污染問題突出，揚塵、城區餐飲油煙、化工異味等問題導致全市空氣質量感觀差，市民健康隱患大；氮、磷普遍超標，中心城區河道有黑臭、郊區中小河道的水污染問題突出，水體感觀惡劣，影響居住質量和形象；化工廠搬遷、農田重金屬、工業地塊綜合整治等給土壤帶來了潛在風險。這些問題集中反映了城市發展中諸多瓶頸制約和短板，應優先解決。

三、城市環境承載能力與污染排放總量依然倒掛，環境基礎設施建設運營水平滯后、社會化管理落后帶來嚴重的臟亂差現象

全市各種污染物排放總量大、強度高，而污水、雨水、垃圾的基礎設施建設嚴重不足、冗余量設計較低、處理標準不高、運營管理水平滯后、突發或災害性事件應對不力，鄰避效應突顯，導致全市有眾多污水直接或通過泵站就近排入河道，眾多小區做不到垃圾分類收集，部分城郊結合部、城中村、老舊社區、農村地區臟亂差現象極為突出，嚴重損害了上海大都市形象，降低了人民生活的幸福感和獲得感。

四、生態文明建設的環境短板和生態安全威脅突出，存在“鄰避效應”環境問題與社會不穩定因素相結合的態勢

全市生態文明建設的環境短板和生態安全威脅突出，表現為群眾大量投訴、部分群眾經常性上訪，以及個別區域因發展與環境矛盾問題突出而導致的群體性事件，特別是鐵路和地鐵建設、機場擴張、垃圾填埋場和焚燒廠建設等涉及重大環境民生的工程建設，往往矛盾尖銳，處理不當易造成局地群體性環境安全事件的集中爆發。這使人民群眾產生了在生態環境方面的不安全感、不平等感、不信任感，以及由此帶來的對付、對立、對抗的情緒和行動。

五、符合生態文明建設要求的現代低碳產業體系、綠色生產方式、綠色商業模式、企業社會責任體系有待建立和持續改進

上海是中國最早的工業化城市和商業中心，在工業文明時代走在了全國前列。但在生態文明建設中，如何以“四個中心”和科創中心為基礎，根據上海地域相對狹小、產業集聚度高，消費密集的特點，建設符合生態文明要求的現代低碳產業體系、綠色生產方式、綠色商業模式、企業社會責任體系，都處于探索之中，尚無經驗可循，需要大量開創性的探討和實踐。

六、生態文明建設的群眾認同感、參與感、獲得感有待提升，社區生態環境治理的基層模式有待建立

從全球來看，產業升級轉型、綠色低碳發展、環境污染治理都將是一個長期、漸進甚至是痛苦的過程，既需要市、區政府從政策、規劃、重大基礎設施建設等宏觀層次提出環境問題解決方案，也需要從社區層面針對眾多的生態環境問題，如中小河道污染、小區垃圾分類、餐飲油煙氣、噪聲、農村居住環境等建立基層治理模式，發揮居民自治、社區組織、政府指導下的群眾生態文明建設力量。

進一步推進生態文明建設的4項重點工作

一、最嚴標準——設置生態文明、綠色發展的最嚴標準要求

生態文明建設的標準要高，要與國際接軌，建立國內第一、以綠色發展為導向、從末端追溯源頭的最嚴標準體系。

在末端領域，嚴格污染物排放標準，強化特別排放限值、特別環境功能區劃，以國內最嚴環境標準樹立本市生態環境底線。在生產和消費領域，嚴格產品環境標準、提高設計標準，加強產品節能、節水、節材、節地的定額要求，推進與國際接軌的綠色建筑、綠色交通標準。在前端領域，嚴格產業準入標準，提出更嚴格的小類行業能耗、水耗、溫室氣體排放等準入標準和分級標準。在基礎設施建設領域，以水面率、涇流系數、污水處理、雨污水分流、垃圾分類、焚燒等為關鍵指標，均要對接和采用國際先進標準作為控制性和強制性標準。在生活領域，繼續執行和優化居民水、電、煤的階梯定價及階梯標準。嚴格管理規范類標準的制修訂，制定一批有影響力的綠色發展標準，形成具有上海特色的最嚴格環境標準體系。

二、最嚴執法——樹立企業綠色發展主體責任，強化最嚴格的政府監管和執法

最嚴執法是以最嚴格標準，嚴格執行法律法規，樹立企業主體責任，強化最嚴格的政府監管和執法。

嚴格落實企業綠色發展、遵法守法的主體責任，使企業成為自覺嚴格守法的主體。嚴格和優化政府執法過程，按簡化事前、強化事中、追責事后的原則，對事前可能違法以告知和警示為主，對事中違法行為均按允許的處罰上限進行按日計罰，對事后違法單位實行違法責任溯源追責制。嚴格規范環境違法行為的民事、刑事處罰程序和執行。

率先實行環保垂直管理，加強環境執法力量。加強最嚴執法的信息公開、互聯網和大數據的支持力度，用最新科技監控企業不法行為，為社會各界力量監督執法守法創造條件。加大全市12345投訴平臺的建設，使之成為最廣泛的執法信息來源和效果評價平臺。加強人大、新聞媒體、基層社會組織和人民群眾的廣泛監督作用。

三、水環境治理——政府全面環境治理的先行工程，體現上海生態文明建設決心和效果的首要工作

上海陸地生態環境的核心要素是水環境。密布全境的江、河、湖、浜、塘、涇，既是城市經濟發展最直接的便利條件和生產要素，又構成了城市生活和審美中最具代表性的文化內涵和城市精神。近100多年來，城市工商業發展不惜以犧牲優美的水環境為代價，導致了普遍的河道黑臭和重污染問題。因此，河道水環境治理，有必要作為政府全面環境治理的先行工程，成為體現上海生態文明建設決心和效果的首要工作。

在實行國家“水十條”，確保大江大河水環境監測考核斷面達到相關水質標準的基礎上，全市水環境治理要進一步突出三個方面?？刂迫兴媛手笜?，基于水系溝通，消除各種斷頭河，構建水生態結構完整、功能齊全的江南城市河網水系，構建城市與水環境和諧共生的自然風貌；進一步加大岸上環境治理，通過最嚴格執法關停違法企業、高標準截污納管、雨污水處理、河岸帶綜合整治等各項工作，消除水環境破壞的外在原因；建立起中小河道治理和長效管理的基層自治體系，使當地群眾和基層組織擔負起水環境管理的主體責任，成為城市生態文明建設的先行基本單位。

四、生活垃圾分類——公眾參與基層環境治理的優先領域，以小區為單位推進生態文明、干凈城市的首要工作

全市生活垃圾分類是破解垃圾圍城、垃圾圍村、垃圾鄰避效應問題，實現垃圾資源化利用的唯一出路，也是以居民小區為基本單位推進生態文明、干凈城市的首要工作。

從根本上有效地推進全市生活垃圾分類，需要做三方面工作。先行樹立垃圾分類的必勝信心，宣傳垃圾分類的光明前景，將垃圾分類作為各級政府、企業、小區生態文明建設的重要指標和標志性成果，作為生態文明、干凈城市建設必須跨越的一個門檻；先行建設高標準生活垃圾分類的末端分類處置系統，從源頭建立垃圾分類的信心和動力，在中轉、運輸等中間環節提高技術水平，防止二次污染，消除居民生活垃圾分類過程中產生的被欺騙和被愚弄感，倒逼末端小區居民家庭的生活垃圾分類；先行探索小區居民生活垃圾處理費隨城市自來水費一同繳納的定價與征收模式，在政府引導、監督和考核的推動下，采用市場和宣傳相結合的推進方法，讓生活垃圾分類成為公眾參與基層環境治理的優先領域，以小區為單位推進生態文明、干凈城市的工作。