責令限期拆除行為性質探討

宋國濤

摘要：我國《土地管理法》《城鄉規劃法》等多部行政法律法規都規定了“責令限期拆除”的行為類型，這一行政活動已經成為行政主體廣泛運用的一種行政管理手段。這一行為的性質界定不僅關系到執法主體如何適用法律，而且涉及到行為相對人如何尋求法律救濟，因此，如何認定“責令限期拆除”行為的性質就成為執法和司法關注的共同問題。當前，學者對“責令限期拆除”行為性質的認識存在行政處罰說、行政強制說、行政強制執行前的告知程序說等多種觀點。通過著重分析《土地管理法》第八十三條的規定，提出該條規定的“責令限期拆除”性質屬于行政處罰，并從行政處罰的法定種類、法律條文的解釋方法、行為所處的行政行為階段等進行分析論證。

關鍵詞：責令限期拆除;性質;行政處罰;《土地管理法》

我國土地管理、城鄉規劃、防洪、環境保護等領域多部行政法律法規都規定了責令限期拆除的行政活動，這是行政主體運用較為普遍且慣常的一種行政管理手段。但行政執法、司法實踐中對這一行政行為性質的認識存在很大爭議，至少存在著行政處罰說、行政強制說、行政強制執行前的告知程序說、行政命令說等多種觀點，因此，需要結合具體領域的法律規范對這一行為進行性質厘清?！锻恋毓芾矸ā罚?004年修正）第八十三條明確規定了責令限期拆除的行政手段，對其性質的認定不僅關系到行政相對人如何選擇救濟途徑，而且涉及土地行政主管部門如何適用法律的問題，還是行政復議和行政審判中審查這一行為合法性所關注的共性問題。以下從多個角度進行分析探討。

一、責令限期拆除的性質：行政處罰法定種類角度的分析

行政處罰的種類法定是我國行政處罰制度的基本原則。對此，我國《行政處罰法》（2017年修正）第八條，在明確列舉規定了警告、罰款、沒收違法所得與沒收非法財物等六類行政處罰類型外，還規定了“法律、行政法規規定的其他行政處罰”的概括性處罰行為類型。雖然我國《土地管理法》（2004年修正）第八十三條規定的土地管理部門作出的“責令限期拆除”并非上述行政處罰種類，但《土地管理法》是我國全國人民代表大會常務委員會制定并通過的土地管理領域的基本法律，其第八十三條明確規定，土地行政主管部門對在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施的違法建設單位或個人有權作出“責令限期拆除的行政處罰決定”，并規定相對人不服該決定的可以依法向法院提起訴訟，完全符合法律規定的其他行政處罰的類型。對此，《國土資源行政處罰辦法》（國土資源部令第60號）第四條對國土資源行政處罰種類的列舉規定中也明確“限期拆除”屬于行政處罰。該部門規章是國家土地最高主管機關依法頒布的規范性文件，其對這一行為的性質認定更為接近立法本意，也更具有權威性。因此，將土地行政主管部門依據該條規定所作“責令限期拆除”決定認定為行政處罰，具有明確的法律規范依據。

二、責令限期拆除的性質：法律的文意與體系解釋的視角

對責令限期拆除性質的認識還可以從《土地管理法》第八十三條規定解釋的方法角度進行。關于法律解釋的方法，我國多數學者認為法律解釋的一般方法包括語義解釋、體系解釋、歷史解釋等。其中，語義解釋又稱語法解釋、文意解釋，指按照法律條文的文字和語法去理解其含義;而體系解釋又稱邏輯解釋、系統解釋等，指按照一個法條在規范性文件中與其他相關法條的聯系去理解其含義。

首先，從文義解釋的角度看，《土地管理法》第八十三條規定，“（土地行政主管部門）依照本法規定，責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施的，建設單位或者個人必須立即停止施工，自行拆除”;同時，又明確規定，“建設單位或者個人對責令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責令限期拆除決定之日起十五日內，向人民法院起訴”，即明確規定了土地行政主管部門有權對具備上述違法行為的相對人作出“責令限期拆除”的決定，明確表達了這一決定屬于行政處罰的條文含義。

其次，從體系解釋的角度看，《土地管理法》第八十三條中規定的“責令限期拆除”的性質需要結合相關法律規定來理解?！锻恋毓芾矸ā罚?004年修正）第二條第三款和第三條分別規定了任何單位和個人不得侵占土地，以及各級人民政府應當采取措施制止非法占用土地行為的規則。而第八十三條屬于該法的“第七章法律責任”部分，是全面規定違法行為應當承擔何種法律責任的內容。其中明確規定土地行政主管部門要對“在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施的”違法行為依照該法規定作出“責令限期拆除”。這明顯是對違法建設的單位或個人所實施違法行為設定的法律責任，結合該條對這種行為的定性規定，應當將“責令限期拆除”決定作為行政處罰看待。同時，從與《行政強制法》關于行政強制執行的程序銜接角度看，根據《行政強制法》第三十四條和第五十三條的規定，當事人在行政機關決定的期限內不履行義務的具有行政強制執行權的行政機關可依法強制執行或申請人民法院強制執行。而該法第三十五條和三十七條又明確規定，行政機關在作出強制執行決定前應當依法履行催告義務，即催告行政相對人履行行政決定所設定的法律責任或義務?；氐健锻恋毓芾矸ā返诎耸龡l的規定邏輯來看，只有行政機關作出相應的行政決定，設定相對人的法律責任或義務后，才能產生履行及不履行后的強制執行問題，即責令限期拆除決定是行政機關或人民法院強制執行拆除違法建筑或其他設施的基礎行為。而該條規定的“責令限期拆除”無疑是針對相對人違法行為作出的最終處罰決定，是引起行政強制執行的基礎決定，若相對人在規定期限內不履行，又未在法定期限內向法院起訴的，才會引發行政強制執行的程序。

三、責令限期拆除的性質：對相對人影響程度及效力的向度

土地行政主管部門依據《土地管理法》第八十三條規定作出的“責令限期拆除”決定，針對的是建設單位或個人“在非法占用的土地上新建建筑物或其他設施的”違法行為。首先，從該決定內容產生的影響來看，“責令限期拆除”不僅認定了行政相對人存在非法占用土地建設建筑物或其他設施的行為及其違法性，而且直接設定了“建設單位或者個人必須立即停止施工，自行拆除”的法律義務，這明顯是對行政相對人投入建筑材料等財產的直接處理，在性質上與《行政處罰法》所規定的沒收違法所得或沒收非法財物本質上并無區分，均屬于對行政相對人合法財產權的剝奪，明顯具有制裁性和懲罰性。

其次，從“責令限期拆除”決定的法律效力來看，土地行政主管部門依據《土地管理法》第八十三條規定作出的“責令限期拆除”直接設定行政相對人必須立即停工并在規定的期限內拆除建筑物及相關設施的法定義務，若行政相對人不履行該義務也未在法定期限內提起行政復議或行政訴訟，行政機關根據該條和《行政強制法》第四十四條的規定，要直接引起依法強制拆除的法律程序。因此，“責令限期拆除”對行政相對人具有一般行政處罰所具有的拘束力和強制力。因此，從這一角度看，將該條規定的“責令限期拆除”定性為行政處罰，有利于規范行政機關的執法程序，強化對行政機關行使權力的監督，還有助于為行政相對人或利害關系人提供明確的救濟途徑。

四、責令限期拆除的性質：從所處行政階段角度的考察

任何行政行為一般都可劃分為調查、處理和執行三個階段，各個階段的目標及行政機關可實施的行政活動無論在法律適用上還是性質上都存在差異，責令限期拆除在我國現行法律規范中的普遍性和多元性，使得其因所處行政階段的不同而存在性質上的差異。對此，有學者認為，責令限期拆除所處的過程和階段以及有無行政處理必經程序就成為判斷限期拆除是行政強制措施還是行政處罰的關鍵。

就《土地管理法》第八十三條規定的“責令限期拆除”而言，土地行政主管部門是在已經查明行政相對人具有在非法占用土地上進行新建建筑物或其他設施的違法行為的基礎上，即已經經過了立案及其證據調查核實階段，所作的“責令限期拆除”的內容就是對違法行為的直接處理，即“限期拆除”違法建設，且依據的條文《土地管理法》第八十三條本身就是該部法律中的法律責任規定，故“責令限期拆除”應當屬于違法行為的處理階段，從完整的行政行為階段構成角度看，該條后續關于強制執行的規定，也印證了這一決定的行為性質是行政機關依法對違法行為作出的最終處理決定，應當認定為行政處罰。

五、總結

綜上，筆者認為，無論是從行政處罰的法定種類角度，還是法律條文的解釋方法方面，抑或是從行政活動對相對人影響程度及效力的向度，乃至于行政活動所處行政階段角度的考察，《土地管理法》第八十三條規定的“責令限期拆除”行為均應當定性為行政處罰。如此，將這一行為定性為行政處罰，不僅尊重和遵循了該法律條文的立法原意，而且有助于為行政相對人提供明確的法律救濟途徑，有利于司法機關選擇合適的法律規范和標準審查這一行為合法性，強化對行政機關的監督。當然，鑒于“責令限期拆除決定”以及相關的責令改正行為的多樣性及其在不同行政管理領域和法律規范中的普遍性，這一行為具有多元的法律屬性，總體上我們應當堅持具體問題具體分析的客觀態度來看待該類行為的法律性質，切不可斷然作出“一元論”的判斷。