政府會議紀要可訴性研究

【摘要】：會議紀要作為行政機關內部行為，長久以來被排除在受案范圍之外，大多數法官在處理有關會議紀要引起的糾紛案件時往往以會議紀要是內部行政行為，不屬于行政訴訟受案范圍為由駁回當事人的起訴。但隨著社會的發展，許多行政案件變得紛繁復雜，這種簡單地將會議紀要視為內部行政行為從而認定其視為是不可訴的做法已經不符合時代的需要。筆者以吉德仁等訴鹽城市人民政府行政決定案進行分析，通過該內部行為是否符合行政行為可訴性標準進行展開，從而對會議紀要這一行政行為進行深入的評析和探究。

【關鍵詞】：會議紀要 內部行政行為 可訴性

基本案情：2002年8月20日，鹽城市人民政府作出第13號《專題會議紀要》，其中規定主要內容包括：城市公交的范圍界定在批準的城市規范區內，以城市規劃區為界，建設和交通部門各負其責，各司其職 城市公交在規劃區內開通的老干線路，要保證正常運營，繼續免交有關交通規費。原告吉德仁等人認為該《會議紀要》發布后，城市公交公司運營的3路和5路公交車與原告等之前運營的公交線路重疊，損害了其經營利益，故提起訴訟。一審法院鹽城市中級人民法院認為該《會議紀要》屬于內部行為和行政指導行為，以此為由駁回原告訴訟請求。原告不服，向江蘇省高院上訴，二審法院開庭審理后確認了該《會議紀要》的性質，認定其屬于對當事人產生實質影響的行政行為。最終的裁判結果是判決撤銷第13號《會議紀要》中：“城市公交在規劃區內開通的若干線路，要保證正常營運，繼續免交有關交通規費”的決定 ?”。

一、外化的內部行政行為法律關系分析

1.本案法律關系。本案中的《會議紀要》在形式上是鹽城市政府基于行政管理職責作出的內部文件，表面上來看此函屬于行政機關間內部行文，屬于行政內部法律關系。但內容是對城市公交運營線路的規劃與確定，實則是行政行為的外化體現。故在本案法律關系分析中，不能籠統的認定為行政機關內部法律關系，與相對人無關。根據學者周律格的觀點，行政行為通過一定的途徑和方式對外發生影響，該行為才成立 。被告主張該《會議紀要》是內部文件，但卻已經對相對人的權利產生影響，故鹽城市政府與原告之間形成的是一種已經外化的行政法上的管理與被管理的法律關系。對這種特殊的法律關系，學界稱其為“內部行政行為的外化”。此概念包含了諸如此類的行政批復、行政答復、內部指示等對相對人產生實質影響的機關內部行文。即一個行政行為從其形式要件上來看產生的是內部行政關系，但其內容已經相對人產生實質影響，從而使得相對人加入這種法律關系中來。

2. 內部行政行為外化的判斷標準。學界對于內部行政行為外化這一說法并無統一定義，這個新概念首先出現在司法實踐中，是一些法官在審理具體案件時提出的一種實務用語。要準確界定此概念，不妨先從行政行為的區分下手，先厘清一個行政行為是否是內部行政行為，后再分析該行為在行政行為成立的條件下是否對相對人的權利義務產生了實質影響。內部行為并非法律上的概念，而是一個學理上的概念。是我國早期行政法學研究產生的一對學理性概念，當時學界普遍認為行政機關對行政相對人作出的行政許可、行政處罰、行政管理行為等是外部行政行為，產生的是行政機關與行政相對人之間的外部法律關系，而行政機關內部的會議紀要、公文往來、上級對下級的指示等產生的是內部行政法律關系。但隨著社會經濟的飛速發展，行政管理事務種類的增多，這種簡單的分類已不能滿足當下司法實踐中的需求。目前學界有觀點認為“內部行政行為的外化”實質上就是一個直接的外部行政行為 ，直接將其納入外部行政行為的范疇即可。但該觀點只考慮到了外化的法律效果而忽略了該行為所代表的法律關系?！皟炔啃姓袨榈耐饣笔莾炔啃姓袨榈囊环N特殊體現，只是由于這種外化對相對人產生了實質性影響，在一定程度上對當事人的權利義務進行處分?？剂績炔啃姓袨槭欠裢饣年P鍵在于其是否產生了權利義務的實質性影響，不可將所有涉及到相對人的內部行政行為統一納入司法審查的范圍。

3.目前司法困境。眾所周知的是，行政機關的內部行政行為是為了解決工作中產生的一些問題，一般不涉及到相對人，但現實生活中出現了大量不純粹的內部行政行為。本案中的會議紀要是一個非常典型的外化的內部行政行為，會議紀要符合內部行政性行為的形式要件，但實質上限制了當事人的權利。諸如此類的內部行政行為絡繹不絕，其通常有內部行政行為的形式，但卻對相對人產生了實質影響。大多數法官受“內部行政行為”不可訴的傳統觀點影響，對會議紀要的理解存在偏差，認為“答復”這一形式的文件是內部行政行為，因而不在法律規定的受案范圍內，而不考慮“答復”對當事人是否產生了權利義務的影響，這種單一的將會議紀要排除在受案范圍的審理方式顯然不利于當事人的權利救濟。根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》明確規定，公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為侵犯其合法權益的，有權提起訴訟 。這里的行政行為是指能對公民、法人或者其他組織的權益產生實際影響的行為。根據行政訴訟的受案范圍的修改來看，受案范圍從最初的“具體行政行為”到現在“解釋”中規定的對權利義務有實際影響的行為，表明現實中大量的行政訴訟案件已經超出了舊的受案范圍規定 。但由于行政案件的特殊性，大多數法官在審理中仍然適用舊的具體行政行為才可訴的老規定，使得大多數人的相關權利無法及時得到救濟。法官往往只考慮一個行政行為的形式要件而忽略了是否對相對人產生實質權利義務影響，最后以不屬于行政訴訟受案范圍為由駁回起訴。董有生法官和李定華法官認為內部行政行為已經實際直接侵害了特定對象的合法權益，此時的內部行政行為實際已經外部化，此類內部行政行為可被稱為外部化內部行政行為，應與外部行政行為一樣，具有可訴性 。

二、內部行政行為可訴性標準分析

1.行政主體的行為。行政主體是行政行為成立的要件之一，同時也是確認一個行為能否被納入司法審查的重要衡量標準。公民提起的行政訴訟應針對法律法規授權的行政主體，這里應注意區分的是行政機關工作人員的個人行為不是行政訴訟的被告。行政訴訟解決的行政主體依據法律規定對社會公共事務進行管理與相對人產生糾紛的問題，行政訴訟訴的標的是具體行政行為，與行政機關工作人員的個人行為無關。

2.履行法定職責的行為。本案中鹽城市政府作出的《會議紀要》是基于法定職權而實施的行政管理行為，符合可訴性標準中的履行職責的行為。

3.該行為給相對人帶來實質影響。我國行政訴訟法中明確規定公民、法人或其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益的，可以向法院提起行政訴訟。該條規定是對受案范圍的一個概括性規定 ，即一個行政行為是否對相對人產生了權利義務的實質影響是衡量其是可訴的標準，同時也是衡量該次行政訴訟中原告是否適格的標準。2009年11月，最高院發布的《最高人民法院關于依法保護行政訴訟當事人訴權的意見》中明確規定：“行政訴訟法和相關司法解釋根據我國國情和現階段的法治發展程度，設計了符合實際的行政案件受案范圍，這是人民法院受理行政訴訟案件的法定依據。各級人民法院要全面準確理解和適用，不得以任何借口隨意限制受案范圍。凡是行政訴訟法明確規定的可訴性事項，不得擅自加以排除 行政訴訟法沒有明確規定但有單行法律、法規授權的，也要嚴格遵循 法律和司法解釋沒有明確排除的具體行政行為，應當屬于人民法院行政訴訟受案范圍?！痹撘幎ㄖ械摹胺珊退痉ń忉寷]有明確排除的具體行政行為，應當屬于人民法院行政訴訟受案范圍”是行政訴訟受案范圍的兜底條款，這一規定在一定程度上保障了行政相對人的基本訴權，同時擯棄了內部行政行為不可訴的傳統做法。該規定加大了司法審查的范圍，將一些對相對人產生影響的內部行政行為納入司法審查的軌道中，從而更全面的保障了公民法人以及其他組織的訴權，同時也對行政權的盲目擴張起到了很大限制作用。

三、本案再評析

從法律關系方面，原告與鹽城市政府已形成了外化的行政管理關系。從行政行為可訴性標準來看，該會議紀要的形式要件和實質要件均符合行政訴訟的起訴標準。但值得深思的是，一審法院仍然認為會議紀要是行政機關的內部行為，從而將其排除在受案范圍之外。在當前在司法實踐中，以權利義務實際影響條款來確定案件是否屬于受案范圍的做法并非常態，大多數法院仍然沒有擺脫傳統思維的束縛?！皟炔啃姓袨椴豢稍V”的傳統觀點實則是對當事人訴權的不當限制?，F實生活中，行政機關對法律的理解相對于普通公民來說更為專業和全面，若行政機關以內部行政為的方式為相對人設置新的義務或減損其權利，當相對人不服起訴到法院時，行政機關則以內部行政性行為不屬于行政訴訟受案范圍為由要求駁回當事人的起訴，若法院仍堅持“內部行政行為不可訴”的傳統觀點，這無疑會大大傷害公民的合法權益。因此，將一些符合要求的內部行政行為納入司法審查的范圍中是很有必要的。

值得注意的是，目前司法實踐中出現了大量行政機關作出的函復、答復對相對人產生了實質性影響的案件，此類函復和答復文件看似是行政機關內部的公文往來，但實質上對當事人權益的處分。故我們不得不將眼光移到這一問題上：類似會議紀要這類的機關內部行為是否是絕對不可訴的？若一個內部行政行為對當事人設置了新的義務或者處分了當事人的權益，司法應該如何向當事人提供救濟？目前一些案件對于以會議紀要這一方式提起訴訟的處理方式欠缺考慮，總是采取一刀切的方式將會議紀要這一理由排除到受案范圍外，究其原因還是受“機關內部行為不可訴”的傳統理論所影響，導致我國行政訴訟的受案范圍過窄。雖然最高法院充分運用司法解釋權，在《行政訴訟法》規定的受案范圍的基礎上，通過“解釋”、“規定”、“批復”等多種形式的司法解釋指導各級法院積極受理行政案件，努力拓展受案范圍 ，但在司法實踐仍然出現了很多法院不對行政案由仔細審查就以不是受案范圍為由駁回原告起訴的情況。大多數法院只關注一個行政行為格式要件，比如“會議紀要”、“函復”“對某問題的答復”等，而不實際審查這種看似機關內部的文件是否對相對人設定了新的義務或相應的限制了當事人的權益。這種做法實在欠妥，極大的影響了行政相對人的合法權利。一方面，丞待學界對此有更多的研究和關注，充分結合這些年來我國行政案件的處理情況，從保護相對人的角度出發對“內部行政行為不可訴”這一法學理論給以新的定義和思考，另一方面也希望國家出臺相關法律或司法解釋，讓這些符合起訴條件“會議紀要”、“行政批復”、“會議紀要”等機關內部文件早日納入受案范圍之內，使得司法能夠對這類不當的行政行為進行監督，從而保障當事人的訴權得以及時行使。

五、域外救濟模式

1.英美法系的救濟模式。英國行政訴訟法中對受案范圍的規定采取了否定式列舉的方式，即將不屬于受案范圍的案件明文規定在法律中，除了法律明文規定不受理的案件都可被納入司法審查的范圍 。被排除在受案范圍的行為包括議會的立法行為，國家外交、軍事等行為，除開被排除的案件，其余所有行政行為均可進行司法審查。美國的《聯邦行政程序法》第702條中規定：“因機關行為而使其法定權利受到侵害的人，或者受到有關法律規定范圍之內的機關行為的不利影響或損害的人，均有權要求司法審查 ?！泵绹姓ǖ木葷Ｊ揭詸嗬x務實質性影響為衡量可訴性的最重要標準。但同時也規定了司法審查的排除對象，比如確定未來政策的行為、行政機構不設計其他人的內部管理決定、基于直覺和預感作出的監督性管理行為。英美法系中對內部行政行為的救濟的態度是對公民產生實質不利影響的統一將其視為可訴的行政行為，全部將其納入司法審查的范圍。同時明文規定了不納入司法審查的行政行為，這種做法有效地平衡了司法權與行政權之間的關系，保障了司法的終局救濟性與行政權的穩定性。

2.大陸法系的“特別權力理論”。德國行政法中的“特別權利理論”指公民基于教育、服兵役、成為公務員等方式與國家產生的一種緊密聯系。根據這種理論，普通公民因與國家產生以上緊密聯系時就被納入特別權力關系之間，適用內部規則或管理規定進行自我調整。特別權力關系是一種特殊從屬性的法律關系，故與此相關的內部管理規定不被納入受案范圍。

3.法國雖屬大陸法系國家，但其行政法確是判例法，因此對內行為可訴性的規定與英美兩國的規定較為相似。法國行政法中將行政行為分為內部行政行為和外部行政行為。行政法院受理因外部行政行為而提起的訴訟。而行政法院的劃分標準則是看一個行政行為否影響利害關系人的法律地位，對于所有一切損害利害關系人的法律地位的行為均將其視為外部行政行為，公民可以此提起訴訟，法院則按著一般的行政行為進行審理。

六、將內部行政行為納入受案范圍的必要性

最初我國行政訴訟法的立法較大程度受到國外特別權力關系理論的影響，因此形成了內部行政行為不可訴的傳統觀點。最初制定行政訴訟法時將內部行政行為排除在受案范圍之外的立法理由是為了保障行政機關有效地行使行政職權但，隨著時代的發展，各國行政的發展趨勢越來越注重保障人權，將內部行政行為納入受案范圍是現代行政法的發展趨勢。將內部行政行為納入行政訴訟受案范圍并不會影響行政機關的行政效率，反而會督促其依法行政，贏得高度的社會公信力樹立更高的權威 。行政機關只要依法合理行政則不會在訴訟中敗訴，而人民法院也會對合法合理的行政行為進行支持。行政案件確實比其他性質的案件更具復雜性和疑難性，人民法院應該做的是依法審理和查明，而不是簡單的審查其形式之后就以內部行為不可訴為由駁回原告起訴，而“內部行政行為不可訴”這一傳統觀點應受到新的審視和思考。

【參考文獻】：

【1】 吉德仁等訴鹽城市人民政府行政決定案。最高人民法院公報

【2】 周律格.《試論內部行政行為的外化和其可訴性》[J].《湖北函授大學學報》（ 2018） 第31卷第10期

【3】孔樣俊.《行政行為可訴性、原告資格與司法審查》[M]人民法院出版社2005年版，第81-82頁

【4】最高人民法院關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋 第一條第六項

【5】于立深 劉東霞.《行政訴訟受案范圍的權利義務實際影響條款研究》[J].《當代法學》2013年第6期

【6】董有生，李定華.《為行政相對人設定具體義務的政府會議紀要可訴》[N].《人民法院報》2018年第006版

【7】譚煒杰.《行政訴訟受案范圍否定性列舉之反思》[J].《行政法學研究》，2015年第1 期

【8】美國的《聯邦行政程序法》第5編第702條中規定：“因機關行為而使其法定權利受到侵害的人，或者受到有關法律規定范圍之內的機關行為的不利影響或損害的人，均有權要求司法審查。

【9】王名揚.《英國行政法》[M].北京大學出版社2016年版

【10】李?？?《內部行政行為的可訴性探析》[J]. 《十堰職業技術學院學報》，2012年第6期

作者簡介：張菁（1995—），女，漢族，貴州貴陽人，研究生，法律碩士（非法學），單位：貴州大學，研究方向：憲法與行政法。