論風險預防原則在我國的適用問題

石齊齊

摘 要：風險預防原則是在環境危害不確定的情況下預防發生環境破壞的義務的指導思想。而就我國目前的立法來看，并沒有將風險預防原則作為基本原則納入到環境法中。風險預防原則由于其科學的不確定性，在特定的指導和使用過程中往往面臨三大問題即啟動時間點遲延問題、政府機構缺乏法律依據而難以啟動補救措施的問題，以及原則不確定性引發的弊端問題。為了解決這些實際問題，首先要在立法中確立風險預防原則，其次引入一些基本方法來減少風險的不確定性。最后還應明確，風險預防原則并不普遍適用，應結合劃分風險等級確定風險預防原則有限適用的領域。

關鍵詞：環境法；風險預防原則；科學不確定性；有限適用

1 風險預防原則

大多數學者認為《里約環境與發展宣言》原則十五是對風險預防原則的最準確表達：“為了保護環境，各國應根據它們的能力廣泛采取預防性措施。凡有可能造成嚴重的或不可挽回的損害的地方，不能把缺乏充分的科學肯定性作為推遲采取防止環境退化的費用低廉的措施的理由?！庇纱丝梢?，風險預防原則的重點有以下幾點：

第一，一定的風險存在。任何可能造成嚴重損壞或不可挽回的損害的情況都屬于環境風險。并且風險因素造成了嚴重損害或無法彌補的損害。例如，生物多樣性喪失，氣候變化，環境污染和其他問題。這些問題通常都造成了嚴重后果，一旦發生就難以逆轉。然而，這些后果通常是隱藏的，而且性能周期很長，因此我們在使用風險預防原則時會考慮多方面的觀點并結合長期發展需求來看待風險的嚴重威脅性。

第二，風險往往是科學不確定的。一般風險在開始時非常隱蔽，并且不容易被注意到。人們仍然對某些風險產生機制，傳播途徑和環境危害之間的因果關系等充滿了不確定性，并且由于科學技術發展的局限性，人們更缺乏證據來證明其中的關系。

第三，應及時采取預防措施，不應拖延。由于過去的環境保護是在有了充分證明的科學證據之后采取的，因此這些科學證據被認為是環境保護的基礎。但由于風險本身的不確定性，科學證據也存在太多的科學不確定性，環境風險的后果又是無法彌補的，因此不能以“科學不確定性”為借口推遲甚至拒絕采取行動。因為如果你等待科學證據證明風險和環境危害之間的因果關系之后再采取措施，它很可能早已無濟于事。因此，應該將風險預防原則的一般義務有所延伸即從防止造成嚴重損害的環境風險，或者有充分證明的科學證據的環境風險延伸到那些未經科學證明并可能危害環境的風險。

第四，注意平衡因素并采取適當的預防措施。各國應該盡量廣泛的采取預防措施，但是也需要結合自身能力，符合成本效益原則的要求。不宜矯枉過正，產生其他的不利后果。更不應該將風險預防原則作為絕對的原則，或者是“兜底條款”性質的原則，采取不合理的預防措施。更要杜絕在采取不合理的預防措施之后造成了不良后果，以風險預防原則為擋箭牌來逃避法律責任情況的發生。

2 風險預防原則在我國的立法現狀及現實問題

2.1我國的立法現狀

目前，我國在許多法律法規和規章中都體現了風險預防的原則精神。但是，不可否認的是，我國目前的環境保護法中沒有明確的風險預防原則。目前我國的預防原則仍然是基于科學確定性的預防，適用于對環境問題肯定的場合。它不是基于科學的不確定性，也不適用于存在不確定性的情況下的風險預防?！董h境保護法》是我國的環境基本法，于1989年就早已頒布，當時我國并未引入風險預防原則。因此，由于時代的限制，在確定基本原則時規定了“預防為主，防治結合”的原則，并沒有規定風險預防原則。即使是在完成25年首次修訂的2015年1月1日起施行的新環保法中第五條是這樣規定的“環境保護堅持保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責的原則”，也并沒有直接規定風險預防原則。由此可見，風險預防原則在我國立法中的還是處于非常謹慎的地位，在很多環境領域是缺乏立法規范的。

幸運的是，《大氣污染防治法》第45條規定了控制臭氧消耗物質的規定，這一規定明確反映了風險預防的原則。此外，在2002年《清潔生產促進法》、《環境影響評價法》的第一條中制定本法的展現出的預分析預測和預防不良反應的出現即是風險預防思維的體現。而且管理危險化學品和轉基因生物的法律中有明確的風險預防原則，如《危險化學品安全管理條例》和《廢棄危險化學品污染環境防治辦法》要求對危險化學品的生產，管理，儲存，運輸，使用和處置廢棄危險化學品進行安全管理，如《新化學物質環境管理辦法》提出了新化學物質暴露評估，環境污染防治措施和安全保護措施的要求，再如《農業轉基因生物安全管理條例》它建立了農業轉基因生物安全的分級管理評估系統，農業轉基因生物安全評估系統和農業轉基因生物標識系統。雖然這些是國務院或環境保護局制定的行政法規或部門規章，可能有立法水平相對較低、涉及的領域不多等諸多問題，但在這些規定中都真實的反映了風險預防原則的要求，體現出了提前預防的精神。

2.2風險預防原則在我國的現實問題

2.2.1啟動時間點遲延問題。

因為傳統觀念經常假設環境在危害發生之前是安全的，并且因為目前的預防原則是預防為主、防治結合、綜合治理，這些原則會給人們心理上留下退路，可以容忍一部分的環境污染或者破壞的存在。這使得風險預防原則中的風險成為科學的不確定性，成為人們對待環境保護的觀望態度，更有甚者成為潛在的污染者沒有及時采取預防措施的借口。人們心理上總會覺得可以再等等可以以后再治理，潛在的污染者更是可以以環境危害的科學不確定性，科學并沒有確切的證據證明為由拒絕采取預防措施。但這種延遲只會錯過預防和解決的最佳時機。事實上最重要的不是是否有科學證據證明采取預防措施的必要性，而是采取預防措施的啟動時間點。

2.2.2政府監管機構的尷尬地位即政府機構沒有法律依據可以采取救濟措施。

因為風險預防原則的核心在于：當科學知識在理解環境問題時未達成共識或產生沖突時，如果存在可能對環境造成嚴重或不可逆轉損害的威脅，科學的不確定性不能成為延遲或拒絕采取預防措施的原因，從而降低了環境風險的可能性和風險損害程度。因此，防止環境破壞的一般義務可以延伸到科學不確定性的環境行為，即政府監管機構不會如此面對證明明應當采取防范性措施是理由不充分的困境。如果可以在法律上確立風險預防原則，則可以將風險預防原則作為保護環境的一般義務的法律依據，而不是政府機構或企業不采取預防措施的“權力來源”。

2.2.3由風險預防原則本身的不確定性引發的問題。

問題一，界定具有主觀性。它的定義是主觀的，因此很有可能被環境保護決策者和立法者濫用到科學基礎之外。問題二，它的應用可能會加劇貿易保護主義。由于該原則適用于未經科學證實的環境風險，因此進口國可將此不確定性風險列為采集的科學可能性，只選擇對本國有利但可能不公平的數據，從而采取不必要的進口禁令。

3 關于風險預防原則適用的建議

3.1立法層面：完善風險預防原則立法

隨著風險預防原則的日益重要，我國應根據國家的實際需要，加強和完善國內立法中的風險預防原則立法。第一，從國際環境條約和國外立法的成功經驗來看，風險預防原則對于防范未來可能發生的重大環境破壞，促進社會經濟的可持續發展具有重要意義。只有將風險預防原則提高到“基本環境法”承認的基本規范，才能協調發揮其他環境立法，指導環境正義和環境執法，使我國的環境法律體系構筑起一道道預防環境風險的制度防線。第二，積極落實重點環境保護領域的風險預防原則。風險預防原則主要涉及人類，動植物健康和生物安全，我國應當在這些領域的法律法規中加入與風險預防原則的相關規定，如可在規范轉基因生物、危險化學品專門性法律中增加采取風險預防措施的規定。第三，建立健全風險預防原則的相關法律制度。目前，一些與風險預防原則有關的法律制度已納入我們的法律。如標識制度、清潔生產制度、許可證制度，以及一定程度的基于風險的活動實施者責任制度等。但這些制度還需要進一步的完善和發展。因此我們可以建立評估體系，開展環境風險環境風險評估體系。這個評估體系可以有相關的環境組織部門或機構發起，由他們在發現存在不確定性的環境風險之后，對人體健康和生態環境可能造成的安全隱患進行風險分析，確保生活環境的健康發展。環境風險評估作為風險預防原則的支撐系統，目前已應用于國家相關環境保護工作中。例如建立環境風險管理和環境問題的保證金制度，作為環境風險預防基金，它將分析和計算可能引入的新技術，化學產品和轉基因生物生產中可能造成的環境風險，并以貨幣的形式反映出來，在開展活動之前向相關環境組織繳納環境保證息。環境風險信息的建立和檢測主要用于確定某項活動的實施是否會對環境造成危害。但是，我國在風險預防過程中沒有相關制度來規定如何收集環境風險信息。因此在環境風險預防過程中，不僅要加強風險信息的收集，還要對環境風險預測的實施進行后測，并收集相關信息和數據，為今后的環境風險預防工作提供科學依據。

3.2方法層面：劃分風險等級，減少風險的不確定性。

適用于風險預防原則的主要問題是確定環境風險的威脅程度即嚴重，重大和不可逆轉威脅的具體標準是什么？在應用風險預防原則（即門檻）之前必須達到一定的標準，以及不同的級別應適用不同的標準，使用不同程度嚴格的風險預防原則。也就是風險預防原則在具體領域里的有限適用或者在有限領域里的具體適用問題。這些都需要劃分風險等級，減少風險的不確定性才能得到解決。教科文組織啟動的“預防原則”被定義為“道德上不可接受的損害”，其中包括“威脅到人類的生命或健康的損害；嚴重和有效地無法挽回的損害；對當代或后代不公平的損害；未有充分地考慮那些受影響者的人權而實施的損害?！彪m然這些還是在環境風險具有更高門檻的前提下細分的風險等級，但在一定程度上為我們提供了劃分風險等級的指導。

3.3領域層面：確定符合風險等級標準的有限領域

風險預防原則的應用領域不僅要求具有風險預防原則的四個組成部分，還要求具有某些風險。風險往往是科學上的不確定因素，所以在采取預防措施時要特別注意平衡因素，要采取適當的預防措施，還需要注意確定符合風險等級標準的有限區域。我國環境法中風險預防原則應用有限的領域應主要包括：氣候變化，生物多樣性保護和轉基因食品安全。這三個領域的環境問題具有科學的不確定性，因此應在環境問題符合門檻時即當這些環境風險造成的潛在危害很大時，及時采取風險預防措施。如果，一旦這些領域造成損害，它們將是嚴重和不可逆轉的，威脅到我們公民的生命和安全以及國家安全，因此在這些領域應用風險預防原則時應重點考慮平衡因素，進行成本效益分析。因此，在我國環境法中，氣候變化，生物多樣性保護和轉基因食品安全等領域應該有限適用風險預防原則。

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