一二線城市仍需要一定公租房實物配租

鐘庭軍

摘要：公租房貨幣化的理論依據在于在供過于求的背景下，通過貨幣化打通住房保障和住房市場之間的通道，充分利用租賃市場的房源來達到政府保障的目的。從住房租賃市場的不平衡不充分現象為出發點，進而論證現階段在一線城市以及熱點城市必須維持一定量的公租房實物建設的必要性。

關鍵詞：實物配租;公租房;住房保障;租賃

中圖分類號：F293 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2019）10-0027-30 收稿日期：2019-09-15

貨幣化目前已經成為公共租賃住房保障的主要形式。2016年5月國務院辦公廳出臺的《關于加快培育和發展住房租賃市場的意見》指出：“推進公租房貨幣化，完善租賃補貼制度，鼓勵貨幣補貼和實物保障并舉”。2017年3月，國務院《十三五推進公共服務均等化規劃》提出：“轉變公租房保障方式，實行實物保障與租賃補貼并舉，推進公租房貨幣化”。盡管有關文件鼓勵公共租賃住房實物保障與租賃保障并舉，但是在實際層面，許多地方并不太愿意建設實物公租房或者已經停止新建公共租賃住房。公租房貨幣化的理論依據在于在供過于求的背景下，通過貨幣化打通住房保障和住房市場之間的通道，充分利用租賃市場的房源達到政府保障的目的。但是我們要反思公租房貨幣化真能達到政府意愿嗎？住房租賃市場真有如此強大的功能嗎？筆者從住房租賃市場的不平衡不充分現象為出發點，進而論證現階段在一線城市以及熱點城市必須維持一定量的公租房實物建設的必要性。

1供應總量的不平衡不充分

第一，一二線城市和三四線城市的不平衡不充分。根據五普、六普的住房套數以及家庭戶數的比較，已有研究表明（如發改委投資所研究）我國套戶比已經超過1，這說明全國層面而言，住房供求關系逐漸平衡，逐漸進入存量房時代，但是房地產市場本身區域色彩濃厚，一二線城市和三四線城市住房供求狀況差異較大。一方面，人口流向和住房供應不平衡不充分。三四線城市更多的是去庫存問題，而一線城市和熱點二線城市卻面臨供不應求狀況。我國城鎮化路徑表現出大城市、特大和超大城市主導的發展模式，城鄉人口大量流向這些城市，進而形成大量的住房需求。根據國家衛計委《中國流動人口發展報告》顯示，2015年流向直轄市、計劃單列市和省會城市的人口比重高達54.9%。另一方面，由于特大超大城市新增商品房供給有限，價格高昂并持續上漲，使得先租后買或長期租賃成為重要的居住選擇。2015年全國1%人口抽樣調查資料顯示，北京、上海、廣州、深圳等超大城市租賃住房家庭戶數占城市家庭戶數的比重分別為33%、32%、40%、72.9%，遠遠高于全國平均水平。而人口規模、流人少的地區住房租賃需求較低。2015年廣東省的廣州、深圳、東莞城市租賃住房比例分別為40%、72.9%、62.2%，而粵東、粵西和粵北地區租賃住房比例分別僅為4.7%、4.1%和6.4%（王艷飛等，2018）。簡而言之，不同的住房供求關系決定公租房不同模式，三四線城市更適宜采取貨幣化補貼形式，但一線城市、熱點二線城市仍需要采取一定的實物公租房配租。

第二，非正常閑置與住房需求旺盛的不平衡不充分。住房閑置存在正常閑置和非正常閑置。非正常閑置主要是制度安排缺失造成的，如缺乏物業稅和遺產稅導致住房閑置，我國住房閑置原因更多是后者。在考慮是否公租房貨幣配租時，必須考慮住房總量上做減法，扣除私人部門不愿意拿出來出租的部分，即空置住房的部分，才能作為公租房是否貨幣化的決策基礎。根據西南財大中國家庭金融調查與研究中心的調查報告，2013年，我國城鎮住房平均空置率為22.4%，其中一線城市、二線城市、三線城市分別為21.2%、21.8%、23.2%。根據騰訊網等機構聯合發布的《2015年中國住房空置率調查報告》，2015年5月一線、二線、三線城市住房空置率分別為22%、24%、26%。盡管有關住房空置率的衡量方法、合理范圍存在爭議，但是一定規模的住房空置卻是不爭的事實。在存在租房需求的條件下，超過合理界限的住房空置表明可供租賃市場利用的住房資源沒有充分動員出來，也意味著住房資源存在浪費。簡而言之，在_二線城市除了考慮名義上的套戶比之外，還得進行空置率的扣除，方可得出該市真正的住房供求關系。筆者認為，如果沒有政策盤活這些非正常閑置住房的前提下，必須要進行一定量的公租房供給，以增加住房供應。

2供應結構的不平衡不充分

公租房貨幣化的理論基礎是要在市場上有豐富的小戶型（譬如60平方米以下）作為替代房源。但是實際上小戶型住宅存在絕對不足和相對不足，因此由于戶型供應結構的不平衡不充分，公租房貨幣化失去了現實基礎。

第一，小戶型的絕對不足。2003年國務院印發《關于促進房地產市場持續健康發展的通知》（國發[2003]18號）提出“調整住房供應結構，逐步實現多數家庭購買或承租普通商品住房”。因為市場有一部分需求是大戶型，開發商挑奶皮，專門針對這些高端需求，在城市政府土地供應相對不足的情況下，優先開發大戶型。盡管2006年出臺“國六條”9070政策，對套型面積做出了要求，但是并未很好貫徹下去。根據國家統計局的數據計算（用銷售面積除以銷售套數）：2008-2016年我國普通商品住房的平均戶型面積在104-107平方米之間，而別墅、高檔公寓戶均面積在170-190平方米之間。此外，我國租賃市場小戶型普遍不多的一個原因是拆遷造成的，在城市更新改造中，大批小戶型舊房被拆除，大戶型住房又因為房屋安全、產權管理等原因不能一家一戶式改造成小戶型，這導致住房存量中小戶型持續減少，城市更新改造速度越快，拆遷規模越大，小戶型結構住房存量減少得越多。正是由于住房戶型供應結構的不平衡不充分，公租房不能盲目貨幣化。

第二，小戶型的相對不足。相對不足是由于市場上對小戶型住宅的競爭造成的。對于租戶而言，誰不愿意住大戶型住房呢？正因為資金有限，普通家庭不得不選擇小戶型。租賃和出售市場本來是相互聯系的市場，作為一個普通人，必然要從租賃商品房漸次過渡到購買商品房，必然要盡量節約租賃支出達到積蓄購房首付的目的，因此租戶一般都會選擇戶型面積較小的租賃住宅。2016年我國租賃人口高達1億人，這些租賃需求對小戶型住房需求更加旺盛。公租房保障對象也是小戶型住房。公租房貨幣化下的住房保障對象，其貨幣補貼標準也是參照實物公租房控制面積制定的，顯然傾向于選擇小戶型。因此，兩類住房需求兩相沖擊，小戶型出租住宅就顯得更加供不應求。即使某些城市小戶型的租賃住宅數量供給豐富，但是仍然相對住房需求而言，呈現不足的狀況。如2017年諸葛找房的《北京市租房市場報告》研究數據表明，從套租金來看，平均每套租金7201元，其中一居室5404元每套，兩居室為6006元每套，三居室高達9683元每套，一居室與兩居室價差僅為602元，說明小戶型的市場供應相對不足。

簡言之，供應結構意指租賃市場的房源結構。即使總量平衡，也可能供應結構上不平衡，因此必須在住房供應結構上做出扣除。由于用于出租的小戶型比例不大，而用于出租的大戶型比例較大，因此在一二線城市仍需要配建一些公租房，用以彌補和完善住房市場供應結構。

3供應區域的不平衡不充分

住房租賃市場供給的區域結構與需求結構不相匹配。由于有租房需求的職工就業單位一般位于中心城區，為了工作、生活的便利和節省交通時間，租房需求高度集中在中心城區，但是中心城區的房源供給很少，供給缺口導致中心城區租賃房源難求、租金高企，而遠郊區、郊區租賃房源則相對充足，盡管租金低廉，但是居民愿意租住在遠城區和郊區。遠郊區和近郊區的住房空置率遠遠高于中心城區的現象也反映出住房租賃市場供給的區域結構與需求結構不相匹配。租房者租房地域需求高度集中在中心城區是必然的，同時，購房需求也高度集中于中心城區，加劇了中心城區小戶型的稀缺程度。由于租賃性房源供應區域的不平衡不充分，導致公租房貨幣化效果并不好。

此外，目前中央政府對地方政府要求的公租房建設，只提出了總量供給指標要求，用以保障基本的居住需求，而對于公租房的選擇沒有具體要求。很多地方政府為快速解決低收入人群對住房的迫切需求而采用集中建設的方式，將經濟效益較高的區域規劃為商業或其他高收益用地，而將經濟效益低的偏遠區域規劃為集中建設公租房，公租房大部分集中建設在新城或者遠離學校、醫院等公共服務部門的偏遠郊區，導致了職住不平衡甚至部分公租房的閑置。因此，有必要在一線城市熱點城市的核心區域以及交通便捷的區域多布置一些實物公租房，更好滿足弱勢群體的住房需求。

4市場發育的不平衡不充分

所謂租賃關系的確立都是雙向選擇的關系。有些業主不愿意出租給老弱病殘的保障對象，存在房東傾向性選擇，導致保障對象即使拿著足額等值的貨幣，亦可能找不到合適的房源。在這種市場失靈的情況下，政府必須承擔彌補市場失靈的作用，一是通過新建、改建、擴建、配建等多種形式直接提供房源;二是充當房源的間接提供者，把房東的房屋首先承租過來，再轉租給弱勢群體。一些城市如北京、上海、大連、常州等開展收儲社會房源用于住房保障，這也是為了彌補公租房貨幣化存在的局限。簡而言之，租賃市場上業主并不愿意將住房出租給老弱病殘等社會群體，并非是資金不足（租房支付能力不足）的問題，而是社會習俗和偏見造成的，這些均屬于市場失靈現象，均應通過實物配租或者收儲等形式加以克服。

5公租房貨幣化本質上是社會政策的工具化

公租房的實物生產同社會分層密不可分，兩者都是動態變化的過程。社會結構系統是一個龐大復雜的結構體系，由于個人競爭力的缺乏或者弱化，以及社會產業結構轉型等因素，將會產生持續不斷的弱勢群體，這是社會系統運行的必然結果。政府必須對住房租賃市場失靈的部分和環節予以干預，這也是政府的責任所在，因此公租房實物供應也應該是持續不斷的過程，不應該隨著宏觀調控的干預而中斷。房地產宏觀調控僅僅是針對短期房地產市場的波動而采取的相機抉擇過程，是一種短期決策行為。而公租房的建設和管理則是持續不斷進行的，是長期行為，不應該為了房地產宏觀調控，而導致長期政策短期化。社會政策是針對社會公平正義，彌補市場失靈的產物，從這個角度看，公租房制度屬于社會政策。公租房貨幣化，本質上是社會政策的工具化。

不可否認，公共租賃住房貨幣化有保障靈活性的優勢，保障對象可以到商品房租賃市場租賃到任何自己需要的戶型、面積、位置等，這樣就脫離了實物公租房的局限（限定的位置、規定的戶型等），但是這種優勢是建立在租賃市場房源豐富，供過于求尤其小戶型供應充沛的基礎上。在此基礎上，我們再探討公共租賃住房貨幣化的方式、途徑是有意義的。但是據上分析，目前這種條件在一二線城市難以存在。

6小結

十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉向人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間矛盾。房地產行業同樣面臨著“不平衡”和“不充分”的新矛盾。政府干預的目的就是要補齊不平衡，使其平衡，補齊不充分，使其充分。

多渠道籌集公租房房源。公租房覆蓋面沒有公開數據，我們可以簡要計算一下，截止2017年底，6000多萬棚戶區居民出棚進樓，1900多萬困難群眾住進了公租房，城鎮低收入住房困難家庭基本上實現了應保盡保。2017年中國城鎮常住人口81347萬人，以此計算，公租房實物覆蓋面為2.3%;根據2015年1%人口抽樣調查數據，租賃廉租房、公租房戶數的占比為2.55%另外，購買經濟適用住房、兩限房戶數占比3.89%），兩者數據基本吻合。從國際經驗看，在市場經濟最發達的美國，政府擁有產權的公共住房達到135萬套，占全部租賃市場的3%，說明我國的公租房實物覆蓋面不廣。在一二線城市應該通過各種形式籌集公共租賃住房房源，采取商品住房配建、產業園區建設、清理整合存量房源等方式增加房源;強化公共設施配套，完善配套設施和公共服務體系。優化選址布局，對新建公租房，對接城市總體規劃，根據城市發展戰略和功能區布局，分類布點公租房。配合軌道交通建設，選址軌道交通沿線建設;在新建擴建產業園區中，就地或就近建設。

鼓勵國有企業建設公租房，起到了壓艙石的作用。一是國有房地產企業可采取多種方式，如新建、配建、改造或者收儲（包括采取有效措施盤活閑置公有住房、閑置廠房改性）等多種手段擴大房源，并建議列入國資委國有房地產企業年度考核目標并加以細化。二是鼓勵機構尤其是國有房地產開發企業建設自持型租賃住房。國家應進一步細化金融、稅收支持政策，如借鑒德國對企業提供長期的低息甚至無息貸款，所得稅免稅等政策，鼓勵企業建設租賃住房并要求其在較長的租期內穩定租金。

建立公租房貨幣化的后評價機制。對各地公租房貨幣化籌集、分配、使用等全流程全周期進行追蹤，評價公租房貨幣化的使用效果。