從基本均衡到優質均衡：珠三角地區隨遷子女義務教育的轉型困境與思考

李桐 廣東省社會科學院 廣東廣州 510620

一、問題的提出與研究綜述

改革開放以來，我國經濟社會快速發展，城鎮化建設成果顯著，大量農村剩余勞動力向城市非農領域轉移。廣東是我國第一經濟大省，也是改革開放的先鋒與前沿陣地，而珠三角九市作為廣東經濟社會發展的主要核心區域，匯聚了大量流動人口，也是常住人口數量增幅最大、增長速度最快的區域，隨同這一群體遷移而來的流動兒童大多處于義務教育年齡階段。盡管流入地挖掘各種資源保證入學需求，但熱潮過后極易造成資源浪費，優質學位的分配落實也不盡合理。珠三角地區的這種情況在全國發達城市具有很強的代表性，是極好的隨遷子女義務教育觀察樣本。了解珠三角地區在隨遷子女義務教育資源配置方面的現狀以及轉型困境，有助于在全國形成相應的經驗借鑒，促進“普九”工作的深入開展，打造高素質勞動力后備軍，推動公共服務均等化以及現代化發展進程。

盡管現有的研究從多個方面指出了隨遷子女義務教育階段面臨的各種問題，豐富了相關的理論分析，但是均局限于問題描述與對策建議，數據資料比較陳舊，更沒有注意到義務教育優質均衡的問題。這啟示我們要在新的社會發展環境中重新審視珠三角地區的隨遷子女義務教育問題。

二、珠三角地區隨遷子女義務教育概況

珠三角是全國最具活力的經濟區之一，范圍包括廣州、深圳、珠海、東莞、中山、佛山、江門、惠州、肇慶9個城市。2015年珠三角義務教育階段隨遷子女數338.47萬人，占廣東省隨遷子女學生數的81.95%[數據來源于廣東省教育廳統計資料。]。2017年，我國義務教育階段隨遷子女數量為1897.45萬人，而廣東省義務教育階段隨遷子女達到了446.09萬人，并集中分布于珠三角地區城市。義務教育階段隨遷子女學生基數龐大，增速較快，使珠三角地區在解決這一群體的入學問題方面走在了全國前列，雖然能夠通過政策智慧極盡滿足學位壓力，但優質學位依然緊缺。

（一）入學需求集中，學位供給壓力大

2016年深圳市義務教育階段隨遷子女數量已超過87萬人，位居全國首位，2017年增加公辦義務教育學位4萬個。2010年至2016年，東莞義務教育階段隨遷子女學生數量從52.9萬增長至77.6萬，占比已達81.3%，不僅在數量上僅此于深圳，位居全國第二，同時也是特大城市中比例最懸殊的。2012年起，東莞每年按10%的比例遞增新莞人子女積分制入學學位供給。2017學年，廣州義務教育階段學校在讀來穗人員隨遷子女共59.56萬人，占義務教育階段在讀學生總數的44.33%；2018年廣州市新改擴建中小學校129所，新增約16萬個公辦學位。中山市近3年義務教育公辦學校隨遷子女在校生增加1.74萬人?；葜?015年起在全市全面實施隨遷子女積分入學辦法，2016年全市義務教育階段隨遷子女學生達30萬人，新增學位2.1萬個。珠海市2016年全市義務教育階段學生總數為19.98萬人，其中隨遷子女總數為11.61萬人，占比58.1%，超過戶籍學生數（朱鵬景，2016）。佛山市截至2017年底，全市登記流動人口450.2萬人，學齡期隨行子女41.6萬人，2020年還計劃新增18萬個學位。肇慶2015年義務教育階段隨遷子女學生數7.33萬人，占在校生比例14.43%，就讀公辦學校的隨遷子女占比81.42%[數據來源于廣東省教育廳統計資料。]。由此可見，珠三角地區義務教育階段流動兒童數量龐大，尤其是深圳、廣州、東莞等城市，公辦學校學位供給壓力巨大。

（二）入學標準較為寬松，政策安排各具特色

由于廣東省采取“一市一策”原則，珠三角各城市針對自身情況制定了相應的隨遷子女義務教育入學標準與保障政策。2009年2月，東莞市聯席會議敲定了新莞人子女積分制入讀公辦學校的入學模式，《東莞市新莞人子女接受義務教育暫行辦法》及《東莞市新莞人子女申請入讀義務教育階段公辦學校起始年級積分方案》的出臺使東莞成為了全省首個在全市范圍內以積分入學解決流動人口子女義務教育問題的城市。佛山市在2008年率先在全省實施城鄉同步免費義務教育，2013年實現了對公、民辦隨遷子女的全覆蓋[詳見佛山市政務網.佛山市教育簡介。2010年廣州出臺的《關于做好優秀外來工入戶和農民工子女義務教育工作意見》明確了區縣政府部門從政策制定、發展規劃到經費承擔等的職責范圍，各區自主制定隨遷子女入學辦法。2007年珠海在全省率先實行“指標生”政策，將國家級示范性普通高中的招生計劃按一定比例均衡分配到全市各初中學校，并逐年擴大指標生招收比例（朱鵬景，2016）?；葜菔袑τ谌胱x民辦學校的隨遷子女，給予教育券補助以減輕隨遷子女家庭的經濟負擔。這些政策別具特色，展現了當地政府的務實性、創新性。

（三）民辦學校承接多數學生，財政經費耗資巨大

2016年深圳市向民辦學校購買學位約20萬個，共計投入約10億元，其中民辦義務教育學位補貼小學每生每年7000元，初中9000元。東莞市以2016年向民辦學校購買5600個學位為基數，每年按20%的幅度遞增。2013學年義務教育階段53.04萬非廣州市戶籍學生中，在民辦學校就讀的占58.35%（孫彬，2015：87）。2003年至2012年，中山市入讀公辦學校的非戶籍學生年平均增長率7.2%，低于全市非戶籍學生總數年平均增長率8.1個百分點，而同期入讀民辦學校的比例則由31.3%上升至64.5%，民辦學校已成為解決非戶籍學生上學問題的主要途徑（李承杰等，2015）。2017年佛山市各級財政核撥免費義務教育資金近12億元，其中超過一半用于隨遷子女。珠海2015年，市、區兩級民辦學校財政補貼共計18343.2萬元，與2014年相比，市本級民辦學校財政補貼增長約15.7%。民辦教育專項資金每年也有約6600萬元用于扶持非營利性民辦學校發展（朱鵬景，2016）。

三、優質均衡：基本均衡基礎上的轉型與難點

珠三角地區義務教育階段隨遷子女數量在全國名列前茅，入學需求集中；盡管入學標準略有出入，但政策安排各有特色，大體上實現了區域內部享受教育資源的起點平等；民辦學校得到的高度重視以及大力扶持，也顯示了政府對隨遷子女入學需求的照顧。就教育部制定的縣域義務教育均衡發展督導評估標準來看，珠三角地區在義務教育辦學的基本條件、入學機會、保障機制、監督管理方面，已經達到了基本的均衡狀態，但是在教育質量、不同群體的教育資源需求上，仍然存在一些問題。

教育資源在城市發展機遇的市場作用下會發生流動，發達城市的教育資源往往更為優質。隨遷子女擁擠的城市，教育資源集中，教育規模顯著，社會相對充分的就業機會也對當地的教育體系有持續促進作用（周仲高，2014）。但如果資源配置不合理，就會進一步加劇優質教育資源的積累與供需沖突。受產業結構和城市經濟發展影響，流動人員具有不穩定性，部分區域就陷入了“人走空校、人來擠爆”怪圈。珠三角地區流動人口積聚，各地政府投入大量人力物力以保證流動人口隨遷子女受教育權的順利實現。盡管政策文件力圖通過限制班級人數保證教學質量，但是面對強大的入學壓力，需要長期投入與培植的優質教育力量不得不讓位于學位供應。大量投入的資源本身尚且無法保障全部符合條件的隨遷子女享受政策便利，又如何能夠在師資力量與內容建設上進行教學質量的提升？此外，民辦教育整體發展水平也良莠不齊，教師在編制、職稱、待遇等方面與公辦學校的差異較大，穩定性差，更難在教學質量上助陣負擔累累的公辦教育。

目前的教育資源已基本實現了“雪中送炭”，就應當“錦上添花”追求更深層次的質量效果（唐明釗，2017：33）。例如對義務教育弱勢群體進行優質教育資源的適當傾斜，但這并不意味著片面的拔高，最底線的合格標準不容觸動，保證教育本身的完整性、多樣性、公正性，才不致進入優質均衡的誤區。此外，頂層設計在強調地方政府承擔義務教育責任的同時，也應建立向地方撥付財政資金的合理分配機制，給予地方相應的自主權。最后，政府作為最主要的供應者，也不應忽視市場以及社會組織的作用，對于緊缺的教育資源，應當夯實多渠道的供給來源與機制，同時進行正確引導。有針對性地扶持民辦學校的發展，提升民辦學校辦學的質量與水平，以便有重點、更精準地促進優質均衡。

總之，經過多年實踐，我國大部分縣域均衡的資源分配已基本實現，但隨遷子女群體與本地兒童獲取的教育質量依然存在較大差距。教育資源面前供需矛盾永恒存在，如何分配能體現公平與效率，優質均衡才更能實現質的飛躍。中國經濟的新一輪騰飛必須依靠新一代勞動者，珠三角地區應當抓緊學齡兒童增長的人口紅利機遇，解決其中不平衡不充分的矛盾問題，以優質均衡更好地實現有質量的教育公平。

注釋：

1.數據來源于廣東省教育廳統計資料。

2.詳見大洋網-廣州日報.廣東義務教育階段隨遷子女學生數量占比1/3[EB/OL]. http://edu.cnr.cn/list/20180715/t20180715_524301155.shtml.

3.《關于解決深圳市隨遷子女義務教育“入學難”問題 的 建 議 》，2018年1月29日，http://www.sohu.com/a/219740367_100001871.

4.詳見流動兒童占比81%，東莞如何破解教育資源“僧多粥少”難題[EB/OL]. http://hugaiguancha.blog.caixin.com/archives/172300.

5.參加大洋網：《廣州現有各級各類學校3912所，在校生294萬人》，2018年8月19日，http://news.dayoo.com/guangzhou/201808/19/139995_52276222.htm.

6.詳見2017年佛山落戶13.6萬人，2018年力爭10萬[N].南方都市報（深圳），2015年5月4日.

7.數據來源于廣東省教育廳統計資料。

8.詳見佛山市政務網.佛山市教育簡介[EB/OL]. http://www.fsjy.net/jyxx/jyxx_jygk/200905/t20090523_6018574.html.

9.詳見關于解決深圳市隨遷子女義務教育“入學難”問題的建議[EB/OL].http://www.sohu.com/a/219740367_100001871.