環境行政公益訴訟訴前程序探析

劉昕陽

（710063 西北政法大學法律碩士教育學院 陜西 西安）

在環境行政公益訴訟領域，訴前程序是指檢察機關在履行職責過程中，發現在生態環境和資源保護領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使環境公共利益受到損害，應當向該行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責；行政機關收到檢察建議后不依法履行職責的，檢察機關才能向法院提起環境行政公益訴訟。

一、訴前程序之價值分析

行政公益訴訟的訴前程序與訴訟程序雖然在時間上有前后銜接關系，但本質上二者具有同等重要的獨立價值，共同承載著行政公益訴訟所追求的行政監督、保護公益的制度目標，其自適用之初就表現出強大的生命力和非凡意義。

（一）訴前程序有效分流了案件，有利于合理配置司法資源

隨著社會的進步和經濟的發展，日益增多的訴訟案件使法院不堪重負，而訴前程序的設計使得檢察機關向行政機關提出檢察建議成為提起行政訴訟的必經階段，行政機關在監督下依法履職或糾正違法行為，促使環境問題能在法院介入前有效解決。

從最高人民檢察院統計數據來看，截至2017年6月，試點地區檢察機關共辦理公益案件9053件，行政公益訴訟占比89.47%，訴前程序案件7903件，提起訴訟1150件，有75%的案件經由訴前程序解決。以上數據說明大部分案件在進入審判程序之前被消化，訴前程序實現了最大程度的案件分流，在提高司法效率和避免司法資源浪費方面發揮了積極作用。

（二）訴前程序尊重了行政權，有利于行政機關自我糾錯

行政機關的行政執法行為應受法律監督，不過行政權力被不當干預，亦有可能產生損害環境公共利益的負面效果。行政公益訴訟是司法權對行政權領域的入侵，同時也是司法機關對行政機關行政權能的約束和控制?，F代環境行政不應只局限于實現環境公共利益，同時也應保證環境行政的效率和效能，而訴前程序的制度設計恰好可在環境行政的高效運作與資源環境的有效保護之間提供尋求平衡的支點。

行政機關作為環境保護的主導力量，其是否能夠有效執法極大程度上決定了我國環保法律、法規及規范性文件能否有效實施。檢察建議能夠督促行政機關進行自我審查，在行政體制內糾正自身不當的執法行為，進而將司法權介入行政權的時間推遲到環境行政部門自我監督之后，保證檢察機關既能制約行政機關，又不破壞環境行政執法的正常運轉，在行政權與司法權的配置之間起到緩沖作用，體現了司法權的謙抑性。

二、訴前程序之內容分析

（一）訴前程序的審查對象

在司法實踐中，環境行政公益訴訟訴前程序中檢察建議僅針對以下幾種具體行政行為提出：①行政機關直接環境致損行為。行政機關以作為的方式導致環境損害，這些致損行為事實上均直接違反了環境保護法律、法規或行政規章的相關規定，成為司法審查直接判定的標準；②非法許可且后期缺乏監管。行政機關非法許可且后期缺乏監管致環境損害主要表現為未經許可、超越許可等兩種情形；③行政不作為行為。行政機關行政不作為主要表現為部分不作為、完全不作為兩種情形；④不履行先前行為的義務。不履行先前行為的義務是指行政相對人前期獲得合法許可，但對于環境破壞未履行修復義務，且行政機關未履行法定監督職責。

（二）訴前程序的審查標準

在司法實踐中，檢察機關審查行政機關是否履行訴前程序往往遵循雙重標準：①對行政行為本身的審查，審查標準是判斷行政機關是否糾正違法行為或是否依法履職；②對行政行為結果的審查，審查標準是判斷行為效果是否徹底消除環境公共利益受到的侵害。

在雙重審查標準中，結果標準是約束力更高、更為關鍵的標準。這體現在《最高人民法院關于審理環境公益訴訟案件的工作規范》對 “行政機關是否履行法定職責的審查標準”的規定中，“行政機關雖已作出足以保護社會公共利益的行政行為，但社會公共利益仍處于受侵害狀態，檢察機關提起環境行政公益訴訟的，應予受理”。

（三）訴前程序的履職期限

關于訴前程序的履職期限，司法解釋規定“行政機關應當在收到檢察建議書之日起兩個月內依法履行職責，并書面回復人民檢察院。出現國家利益或者社會公共利益損害繼續擴大等緊急情形的，行政機關應當在十五日內書面回復”。

筆者認為，司法解釋規定的兩個月的期限是回復期限，同時是啟動履職程序的期限，而非最終履職完畢期間。由于行政機關履行職責有法定的程序限制，部分履職行為需要多部門協調配合，而且行政履職行為需尊重并服從自然規律，因此將兩個月期限解釋為回復期限和啟動履職期限較為合理。

三、訴前程序之完善建議

（一）檢察機關可以就抽象行政行為向行政機關提出社會治理檢察建議

根據上文可知，在司法實踐中檢察建議的提出一般針對四種具體行政行為，而不宜直接對抽象行政行為開展監督，主要是基于以下四方面原因：①直接對抽象行政行為提出訴前檢察建議，沒有程序法基礎；②直接對抽象行政行為提出訴前檢察建議，超出了檢察權的范圍，不利于行政機關行使職權；③直接對抽象行政行為提出訴前檢察建議，影響檢察建議的剛性效果；④針對抽象行政行為提出檢察建議，如果行政機關不依法履行職責，則面臨起訴難的困境。

實際上，規范性文件一旦實施，對環境公共權益的損害更為廣泛巨大。抽象行政行為是行政主體行使行政權力的具體表現，具有對象不明確、可反復適用等特點，影響力可及于整個區域或群體。因此，檢查機關在履職過程中一旦發現抽象行政行為違法問題的，應當對行政機關發出完善工作檢察建議，這也是檢察機關行使法律監督權的應有之意。

（二）訴前的程序的獨立價值應被彰顯

當前的制度設計與理論研究雖然將行政公益訴訟的訴前程序置于與訴訟程序同等重要的地位，但就典型環境行政公益訴訟案件來看，存在著實踐與理論的分離。實踐中，即使行政機關在訴前程序環節按照檢察建議履行法定職責或糾正違法行為，檢察機關依然會提起環境行政公益訴訟，請求確認行政機關在提出檢察建議之前的行政行為違法。這不但削弱了訴前程序的獨立價值，虛化了訴前程序對于糾正違法行政行為的重要意義，也浪費了稀缺的司法資源。因此，在訴前程序中，行政機關在收到檢察建議后依法履行職責，則檢察機關應當決定結案。

（三）訴前程序的履職期限應更加靈活

訴前程序中設置的履職期限，既是檢察機關給予行政機關糾正違法行為或依法履職的期限，也是訴前程序與訴訟程序銜接的期限。但是生態環境與資源保護領域專業性較強，兩個月的期限是否普遍適用，應當具體區分。受限于自然規律和資源條件，加之部分行政行為需要多個部門協調配合，兩個月的期限未必足以使行政機關完成檢察建議的要求。因此，為確保訴前程序發揮應有作用，應當充分考慮個案特點，合理確定不同情形的履職期限。

（四）訴前程序的審查標準應采用行為標準

檢察機關對行政機關是否按照檢察建議的要求履行法定職責或糾正違法行為的審查與判定，直接影響著檢察機關是否提起訴訟。筆者認為，兼采行為標準和結果標準，對行政機關未免過于嚴苛。因為并非所有的生態環境損害都可修復，這也意味著并非所有的環境公益損害都能得到救濟，要求行政機關在特定期限內救濟所有的環境公益損害是不切實際的。如果不尊重自然規律一律采用雙重標準，也會引發負面效果。

四、結語

隨著國家對環境保護的重視和立法的逐步確立，環境公益事業的大幕已緩緩拉起。訴前程序作為環境行政公益訴訟的重要一環，其制度設計與規則體系應結合我國國情，汲取國外先進經驗與理論成果，在實踐中不斷探索并加以科學地完善。