《湖南省土地利用總體規劃條例》：立法評析與對策思考

田 珍

（411100 湘潭大學 湖南 湘潭）

一、引言

土地利用總體規劃是對一定時期、一定區域土地開發、利用、整治、保護等的總體安排，在土地管理中處于“龍頭”地位①。湖南省作為農業大省，是國家實施“中部崛起”戰略的重要省份，1999年制定并實施至今的《湖南省土地利用總體規劃條例》（以下簡稱“條例”），為合理利用土地和切實保護耕地發揮了重大的作用。但一方面，該條例顯然不能滿足現階段湖南省經濟與社會發展的需要，另一方面，我國多個地區修改并實施了新的土地利用總體規劃條例，且2017年國土資源部通過了《土地利用總體規劃管理辦法》，地方土地利用總體規劃面臨著新的發展契機，湖南省立法層面也應對此重視。

二、立法質量的分析

（一）合法性

條例根據《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》），以《土地管理法實施條例》《土地利用總體規劃管理辦法》等法律法規為制定依據，并結合本省實際，科學合理編制而成。條例的制定與實施，與上位法之間不存在抵觸的地方，且內容基本一致，符合法制統一的原則要求。

從1999年施行至今，相關部門及時修改與調整土地利用總體規劃的編制、規劃內容等項，同時考慮和照顧本行政區域的具體實際，制定了針對性的規制措施，以彌補國家立法之不足，兼具自主性與實用性，更好地適應與滿足地方需求。

（二）立法技術

經過將條例與《土地管理法》等法律法規進行文本對比，可以看出其立法技術有待提高。條例名稱準確，符合多數體例；結構安排合理性一般，脈絡不甚清晰，邏輯關系一般。相比于《土地利用總體規劃管理辦法》的結構安排，則有較大偏差，有待改進的地方較多，且未能突出立法核心和重點。用語較為規范、統一，文字表述簡明扼要、通俗易懂，但亦有概念定義缺失、語義分歧的不足。

（三）法律實效

土地資源的合理利用，茲事體大，人人有責。為了檢視條例的實施效果，筆者設計并發放了調查問卷。此次問卷有效填寫數量是833份，現基于反饋情況統計并分析如下：

（1）條例內容的認知度不如預期，受訪者中知曉條例制定和生效時間的比例是54.72%，很明顯公眾對條例的熟知度不夠高。但根據問卷調查，公眾是十分重視土地資源的，絕大部分人希望政府部門能召開聽證會，使其能了解土地利用總體規劃的內容，身體力行的踐行條例的規定。

（2）條例實施的總體效果一般。74.43%的公眾認為條例對本行政區域土地利用總體規劃起到了有效規范作用，促進了土地資源的合理利用，滿意度較高。但條例的實效性仍有待于加強和改善。

（3）具體的實施效果。條例施行了近20年，實踐中仍會存在問題。71.79%的受訪者遇到過農用地被城市、村莊和集鎮規劃的建設用地占用的現象；74.67%的受訪者遇到過毀壞森林、草場，圍湖造田和侵占江河灘地的現象；僅有30.37%的受訪者認為洞庭湖與湘、資、沅、澧水系的綜合治理與資源環境保護到位。

三、條例存在的主要問題

（一）謀篇布局有待改善

條例的篇章結構是總則—土地利用總體規劃的編制—土地利用總體規劃的實施—法律責任—罰則，沒有對審查和報批、監督檢查單獨列章進行規定，規劃修改部分也沒有出現在條文之中。

（二）內容有待增加

條例僅有27條，作為地方立法，其規定有點簡陋。其與2017年施行的《管理辦法》的內容規定相差較大，不能有效應對地方實際情況，比如應增加規劃修改的內容。

（三）內容應創新

將條例與《土地管理法》的對比分析，反映出其內容有簡單重復上位法規定的現象。湖南省土地類型復雜，土地利用地域差異明顯，且有獨特的經濟發展規劃，那么條例的內容就應增加符合發展實際的創新性規定。

（四）可操作性有待增強

如第5條，各級政府編制土地利用總體規劃時，應廣泛征求社會公眾的意見，那么征求意見的程序、結果公布等都沒有規定。又如第15條，各級政府要嚴格土地管制，但實踐中破壞土地用途的現象時有發生，有34.57%的受訪者氣憤于違反土地用途使用土地的行為，但立法沒有規定可行的檢舉途徑。

四、建議

我國法治化建設正處于發展階段，地方應珍惜取得的成果，正視現階段的不足，克服對土地利用的宏觀調控與規劃實施的障礙，進一步完善立法。

（一）完善謀篇布局

謀篇布局可借鑒《土地利用總體規劃管理辦法》，在已有的基礎上增加規劃內容、審查和報批、規劃修改、監督檢查、土地調查制度等章節，完善條例的結構。將散落于各個章節的內容進行整理與規定，避免不同的內容雜糅、交叉。

（二）增加必要的主要內容

《浙江省土地利用總體規劃條例》是值得學習的，其共有43條，比湖南省的條例多了16條，且其內容具有較強的創新性和實踐性。如將規劃區內土地劃分為允許建設區、有條件建設區、限制建設區和禁止建設區；規劃報批前，編制機關依法將規劃草案向社會公告，采取論證會、聽證會或其他方式公開征求專家和公眾意見等。這些都值得學習與借鑒的地方。

（三）重視公眾參與

編制土地利用總體規劃不僅要堅持創新、協調、綠色、開放等理念，還要意識到人民群眾是規劃編制與實施的重要力量，廣泛聽取人民群眾的意見，維護群眾合法權益，保障群眾共享發展成果，是始終堅持十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地這一基本國策的要求之一。

五、結語

科學的土地利用總體規劃對區域經濟社會發展有著重要影響，湖南省土地利用總體規劃的實施，確定了土地用途，對耕地實行特殊保護，把控好了農用地與建設用地需求的矛盾，對實現土地資源的有效配置等方面起了重要的作用。

緊跟時代的步伐，響應時代的號召，對數量有限的土地資源做出統籌兼顧的長遠安排，貫徹十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策。編制和實施更高質量的土地利用總體規劃，改善生態環境，實現土地資源可持續利用，保障社會經濟可持續發展。

注釋：

①喻瑜.中國農產品對外貿易現狀、發展前景與促進對策分析[D] .

武漢：華中師范大學，2012.