芻議銷售過期藥品的罰則設置

鄭 卓

（325600 樂清市市場監督管理局 浙江 樂清）

藥品的質量關乎人民群眾的生命健康安全，對藥品實施嚴格管理是應然之舉?！吨腥A人民共和國藥品管理法》(以下簡稱《藥品管理法》)作為開展藥品管理的基本法律規范，是開展藥品管理工作的重要法律依據?？梢哉f，一部規則完善、便于執行的《藥品管理法》在某種程度上決定了藥品監督管理的質量。由于現行《藥品管理法》對銷售過期藥品罰則設置的不合理，致使過期藥品在藥店、醫療機構時有存在，尤其是在一些偏遠地域的小藥店、農村衛生室。

一、過期藥品罰則設置的現狀

現行《藥品管理法》對銷售過期藥品一般情節的罰款額是處藥品貨值金額一倍以上三倍以下的罰款。①這個罰則在法律適用過程中，遇到了極大的問題。在藥品監管中，碰到小藥店、農村衛生室等藥架上存在少量過期藥品的情況并不鮮見。當違法銷售的過期藥品數量較少，且藥價不高的情況下，相應的罰款就會很低。

在極端情況下，銷售過期藥品可能僅被處以幾塊錢至幾十塊錢的罰款。如果對違法行為人進行立案查處，處罰金額過低致使違法成本過低，對違法行為人帶來的懲戒效果極其有限，有時還不及藥品監管人員在不表明具體罰款金額前提下對違法行為人進行口頭威懾教育來得效果強。加之，立案處罰程序較為繁瑣且時間較久，基層監管工作又繁重，在藥品貨值不大的情況下，部分藥品監管人員會趨向選擇口頭教育告誡違法行為人，讓違法行為人當場自行銷毀過期藥品。但是在這種情況下，藥品監管人員又會有違法不究的情況存在，致使藥品監管人員存在瀆職嫌疑。

面對銷售過期藥品處罰金額過低的問題，在本次《藥品管理法》的修訂過程中，從最初《藥品管理法》送審稿到后續的《藥品管理法》（修訂草案）征求意見稿，銷售過期藥品的處罰幅度一直在上升。到2019年4月26日，中國人大網公布的《藥品管理法》（修訂草案）征求意見稿，銷售過期藥品一般情節的罰款額已經上升到藥品貨值十倍以上二十倍以下的罰款；貨值金額不足十萬元的，處一百萬元以上二百萬元以下罰款②，對比現行《藥品管理法》“處藥品貨值金額一倍至三倍的罰款”是大幅度上升。然而嚴管并不等于重罰，過重的罰則設置也不利于銷售過期藥品問題的解決。

二、征求意見稿中存在的問題

在實際執法過程中，銷售過期藥品的貨值鮮少會超過十萬。若按此修訂草案施行，將會面臨以下問題。

1.與小型藥品經營主體現狀不相適應

如果藥品生產企業、藥品連鎖經營企業等大中型主體違法銷售大批量過期藥品，這將帶來嚴重危害后果，處以百萬以上罰款一點不為過，甚至還應處以更重的罰款。然而在實際中，大批量銷售過期藥品的違法行為相對來說是少數，更為常見的是鄉村小藥店、農村醫療衛生室等小型藥品經營主體存在過期藥品。

與一般劣藥的認定和處罰不同，超過有效期的藥品直接被視為劣藥，不需要藥品檢驗機構的質量檢驗結果作為前提，是可以直接被處罰的。小藥店存在過期藥品是直接按劣藥處罰，而農村醫療衛生室存在劣藥，根據《藥品管理法實施條例》，也是按照生產、銷售劣藥的罰則進行處罰的。③這就意味著一旦鄉村小藥店、農村醫療衛生室疏于管理致使藥柜存有少量過期藥品，就將面臨一百萬以上的罰款。如此高額的罰款對大多數藥店或衛生室來說都足以使其直接倒閉。這就在實質上剝奪了這些主體改過自新的機會。教育與處罰并重原則是行政處罰的基本原則，處罰僅是手段而不是目的，處罰的目的是促進公民、法人或者其他組織自覺守法，高額的處罰并不能直接帶來治理效果。

此外，過重的罰款設置使得中小型藥品經營企業、醫療機構風險加大，對一些中小型藥品經營企業、醫療機構主體較多、競爭激烈的發達城市來說，可以通過優勝劣汰來補足藥品經營企業、醫療機構，但對于醫療資源嚴重不足的地區來說，可能就直接阻礙藥品經營企業、醫療機構的生存與發展，最終結果是造成該地區群眾就醫用藥的不便。

2.法律施行與社會認知存在時間差

法律施行后，社會對法律的認知要經歷一個過程，無法一蹴而就。在這個社會認知法律的過程中，必定有部分人不能及時了解法律，存在著認知時間差，那么再重的罰款額對這部分人也無法產生應有的威懾力。一旦這部分人在不知法的情況下產生了違法行為，要面臨遠超其心理預期的罰款，將導致法理與情理之間的沖突。比如《中華人民共和國廣告法》在2015年修訂時，將在廣告中使用“國家級”、“最高級”、“最佳”等極限詞的罰款設置為二十萬以上一百萬以下，在社會認知不足情況下，2016年出現了“杭城最好吃炒貨案”。該案中一家小炒貨店因在裝栗子的紙袋上印有“杭州最好的炒貨店鋪”需要被處罰二十萬以上，引發了較大的社會爭議。即使杭州市西湖區市場監督管理局已按照法定最低二十萬的罰款進行處罰，該炒貨店負責人方林富依舊不服處罰，陸續提起了行政復議及行政訴訟，到2018年9月才由杭州市中院做出二審判決。同理，在銷售過期藥品問題上，如果驟然設置百萬以上的罰款，在社會認知不足的情況，難免會引起違法行為人對罰款合理性的質疑，反而導致法律無法達到應有的治理效果。

3.處罰執行難

面對動輒百萬以上的罰款，除了極少數的大型藥品生產經營主體以外，絕大多數的中小型藥品經營主體既不愿意配合也難以負擔罰款。目前藥品監管部門并沒有強制執行的權利，一旦藥品生產經營主體違法事實成立，而這些主體又不主動繳納罰款，那么這些案件就會集中到法院強制執行，給法院造成極大的執行壓力。即使法院有能力有時間去強制執行，百萬以上罰款對這些負責人及其家庭的經濟打擊也是巨大的。另外，由此引發的行政復議、行政訴訟也會使處罰的執行遷延日久?？梢灶A見，百萬以上的罰款處罰執行難問題大概率會存在。

三、解決的對策

過期藥品的罰則設置無論是維持現有罰則還是按照《藥品管理法》（修訂草案）征求意見稿加大處罰力度都會存在弊端，簡單從罰款額上調整并不能適應我國藥品經營主體現狀，有必要從多方面入手解決銷售過期藥品問題。

1.根據主體特點，進行分類管理

藥品生產企業、藥品經營企業、醫療機構等大中型主體銷售過期藥品與鄉村小藥店、農村醫療衛生室等小型主體銷售過期藥品的后果是截然不同的。要將這些差異很大的藥品生產經營主體用同樣的罰則進行管理處罰，是相當困難的。這種生產經營主體之間差異很大的情況，在食品管理中也同樣存在，藥品管理可以借鑒食品管理。小餐飲、小食雜、小作坊、小攤販（以下簡稱“三小一攤”）與大中型食品生產經營主體的組成人員、經營條件、影響范圍等存在著極大的不同。對此，《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）將“三小一攤”等的具體管理辦法及違法行為的處罰授權各省、自治區、直轄市自行制定，將“三小一攤”分類管理。④從目前來看，各省、市、自治區對“三小一攤”的違法行為的管理規定及違法行為的處罰都較其他食品生產經營主體有著顯著不同，更貼近“三小一攤”的特點?！端幤饭芾矸ā吩谥贫P則的時候，可以參考《食品安全法》規定，依據藥品生產經營主體特點將各主體分類管理。尤其應將小藥店、農村醫療衛生室等小型主體與大中型藥品生產經營主體區別管理，單獨設置罰款額，也可視情況將這些小型主體的管理辦法及違法行為的處罰授權各省、自治區、直轄市自行制定。

2.加大普法力度，提升社會認知

社會對法律的認知是一個漸進的過程，為了促進提升社會對法律的認知，有必要加大普法力度。根據“誰執法、誰普法”，可由藥品監管部門以多種方式加大對藥品管理法的普法力度。例如，從目前的藥品監管來看，藥品監管部門每年度都需對每一家藥品生產經營主體開展例行檢查。在藥品監管部門的例行檢查中，將藥品生產經營主體對藥品相關法律法規的認知程度作為一項重點工作考核，以提升藥品生產經營主體對藥品管理法的認知程度，讓這些主體因知法而畏法，從而履行妥善管理藥品的義務。

3.利用自由裁量，合理設置罰款

我國地域廣闊，每個地區的發展階段也不盡相同，地區之間的差異情況是巨大的。從法律的篇幅來看，過于細化的罰款設置會使得條文極為繁瑣，法律也很難可能直接在條文里對所有地區特殊情況加以區分考量。因此，可以擴大銷售過期藥品罰則的罰款上下限間幅度，讓藥品監管部門能結合地區實際，依據違法情節，選擇具體的處罰金額。當然，為了避免處罰金額選擇的隨意性，藥品監管部門應在法制部門的指導下，用細化統一的自由裁量具體規定來規范銷售過期藥品的行政處罰，以達到貼近實際、過罰相當的目的。

注釋：

①參見《中華人民共和國藥品管理法》（2015年修正）第七十四條。

②參見《中華人民共和國藥品管理法》（修訂草案）征求意見稿（ 2019年04月26日公布）第一百一十一條。

③參見《藥品管理法實施條例》（2016年修正）第六十三條。

④參見《中華人民共和國食品安全法》(2018修正)第三十六條及第一百二十七條。