生態宜居城市指標體系構建及實施路徑
——以中國人居環境獎獲獎城市宿遷為例

■ 陳小韋

宿遷地處長三角地區北部，是江蘇13個省轄市之一，1996年7月經國務院批準正式組建。建市以來，宿遷市委、市政府堅持“生態為歸宿、創業求變遷”的建設思路，以保護生態為本底，大膽求新求變?！笆濉逼陂g，宿遷市提出“生態立市”的發展戰略，在資源節約、環境治理、生態建設、綠色經濟等方面取得了重大的突破性進展。在資源節約方面，先后獲得了環保節能新型示范城市和國家節水城市稱號；在生態建設方面，先后獲得了國家園林城市和全國綠化模范城市稱號；在綠色經濟方面，獲得了中國優秀旅游城市的稱號；在環境治理方面，獲得了全國衛生城市稱號；并在2015年一舉斬獲了中國人居環境獎。宿遷市委、市政府在生態宜居城市建設中緊抓兩大重要抓手：一是構建生態宜居城市指標體系；二是確定生態宜居城市實施路徑。

一、構建指標體系

根據黨中央及江蘇省委要求，結合宿遷市在長三角的發展地位和自身資源優勢，宿遷市委、市政府在宿遷市“十三五”規劃中，確立了“產業強市、城鄉協調、生態立市、民生優先、創新驅動”五大發展戰略。

宿遷市委、市政府在近年城市建設中，強調特色街區、特色鎮和特色村的營建；在產業選擇上確立了市域“4+4”，即4個特色產業、4個新興產業主體框架；在功能配套方面強化了社區中心的建設；在城市美化方面提出建設個性城市。

在產業轉型發展方面，宿遷市更加注重發展綠色產業，包括新能源、新材料等，同時加快生態旅游發展步伐，尋找轉型發展新途徑。

（一）以“五城同創”為目標，初步篩選指標

宿遷市委、市政府較早確立了 “五城同創”目標，即國家級節水型城市、國家級環保模范城市、國家級衛生城市、全國文明城市、中國人居環境獎城市的發展目標。在指標體系構建中，由于存在考核內容相同、指標類型相似、指標值要求不一的現象，分類分析各項城市創建的考核體系，指標類型去同存異，指標值選高不選低，初步篩選指標類型。

（二）以個性化城市為目標，篩選特色指標

2014年，宿遷市提出建設“林蔭城市、彩色城市、花園城市、海綿城市”總體目標，建設主題定位為“最美的生態、永遠的時尚”。針對彩色城市選取主干路彩色樹種比例、次干路彩色樹種比例、支路彩色樹種比例、特色街區彩色樹種比例；針對林蔭城市，選取城市林蔭路推廣率、林蔭停車場推廣率；針對花園城市選取基層社區公園服務半徑、社區公園服務半徑、新建區綠色屋頂率等；針對海綿城市，選取新建區下沉式綠地率、城市水面率、新建地區透水鋪裝率、雨水收集利用率、雨水年徑流總量控制率等。

（三）指標體系構建判斷

1.面向目標：循序漸進、分期引導

3.3.4 泛素化 泛素化是一種影響PTEN降解和核-質轉移的翻譯后調控機制。PTEN的C端尾部和C2結構域相互作用形成具有泛素化位點(Lys289)的環。PTEN可被表達泛素連接酶NEDD4-1的神經前體細胞泛素化。PTEN的多聚泛素化可使蛋白質穩定性降低，進而通過蛋白酶介導的衰變機制引起PTEN的降解，從而對PI3K/Akt通路的負調控減弱，細胞周期加速，細胞生長繁殖增快，促進腫瘤發生。而Lys13和Lys289上PTEN的單泛素化則促進PTEN的核轉移，引起其在核內的積累[14]。

指標體系采用近期、中期和遠期三個階段來引導宿遷市生態宜居城市建設，其中近期至2015年，與“五城同創”的時間段相契合；中期至2020年，遠期至2030年，與各類專項規劃時間相一致。

2.面向部門：細化指標、明確主體

生態宜居城市指標體系共分為三級。其中，一級指標為4個，涉及民生建設、經濟社會、生態環境、資源利用；二級指標細化為13個、三級指標細化為81個，并根據第三級指標類型，明確責任主體。

3.面向考核：多規協調、科學制定

指標類型涉及的部門眾多，各部門針對各自職責，又制定了眾多規劃。為了能夠科學確定目標值，將目標值分為兩類：一類為各類城市創建必須達到的目標值，這類目標值國家已有明確規定；另一類為當地個性化要求，這類指標值確定主要通過多規協調及部門協商兩種方式。

（1）多規協調。在目標值的確定中，項目組收集了已編制的規劃及政府出臺的相關文件，主要分為宏觀規劃：城市總體規劃、“十三五”規劃等；各片區控制性詳細規劃；專項規劃：中心城區社區綜合服務中心布局專項規劃、城市綠地系統專項規劃、體育設施規劃、城市綜合交通規劃、城市公交發展規劃、智慧宿遷中長期發展規劃、城市慢行交通規劃等。先參照各項規劃，確定初步目標值。

（2）部門協商。召集相關部門共同討論。各責任主體仔細研討近、中、遠三階段目標值的合理性，結合宿遷目前發展情況和未來發展目標，協商確定。

指標體系結構

二、發展主要路徑

（一）經濟生態化、生態經濟化

1.經濟生態化——提質傳統產業，加速新興產業

根據產業發展現狀和前景，加快主導產業集聚發展，重點打造“4+4”產業模式，即：四大特色產業和四大新興產業。

（1）提質傳統產業。加快設備更新、新技術運用和綠色低碳化改造，推動四大特色產業轉型升級，以差異化、高品質產品贏得發展空間。近年來，提質傳統產業已取得較大進展，首先體現在工業電力消費彈性系數，即工業用電量增長速度與工業增加值增速的比值，是觀察工業用電量與GDP之間關系的宏觀指標，彈性系數越小，說明在產出增長一定的前提下，消耗的電力越少，電力利用率就越高；反之則相反。全市工業電力消費彈性系數從2013年的1.03降到0.9，表明結構調整和轉型升級取得了積極進展。其次體現在行業用電效益，一般來說，產業質態越好，行業用電效益越高。近年全市電氣、電子設備制造業用電量首次位居各行業第一，上半年實現了21.3%的高位增長，對GDP增長貢獻了較多份額。

（2）加速新興產業。突出核心技術和市場開拓，推動新興產業加速集聚，加快形成規模優勢。產業結構呈現“兩升兩降”，新興產業和高新技術產業產值占比分別達25.1%和19.8%，分別提升了4.6個、13.2個百分點；高耗能行業產值增速下降6.4個百分點，單位工業增加值能耗下降23%。

2.生態經濟化——轉型傳統服務業，創新生態產業

宿遷境內河清湖秀，環境優美。北倚駱馬湖、 南臨洪澤湖，京杭大運河和古黃河穿境而過，水資源十分豐富。境內的三臺山森林公園面積達12.7平方公里，有森林6000畝、樹木70余種、野生動物100多種，全市林木覆蓋率高達30.1%，居全省之首。

（1）轉型傳統服務業。轉型打造特色街區，提升特色街區經濟。挖掘多樣化的特色街區，繁榮城市經濟，豐富城市記憶。

新盛街區：對歷史空間的保護和傳承，打造宿遷記憶集中展示體驗區；植入特色功能，打造文化娛樂生活新地標；最終打造成集宿遷記憶、商業、娛樂休閑、旅游、文化體驗、住宿、餐飲于一體的綜合性商業街區。

鳳凰街區：以成衣定制業態為基礎，以親民的生活定制為方向，進行兩個維度的豐富升級，將成衣定制升級為家居生活定制，形成特色定制商業街區。

仁恒里街區：以花語文化為主題，致力于業態創營與環境品質（景觀建筑）的同步提升，打造集靜雅、唯美、時尚于一體的特色商業街區。

西楚商城街區：以年青人聚集的活力街區，植入青創商業、青創辦公、青創公寓3大復合功能， 構建360°活力街區。

（2）創新生態產業，未來可圍繞“時尚體育、特色旅游”發展生態經濟。

發展時尚體育產業：建立重大賽事項目體系，按照“引領性、影響力、可持性”的理念，確立“1+5+1”的宿遷時尚體育重大賽事項目；擴大時尚體育賽事品牌影響力，成立時尚體育領域的非政府、非盈利性機構，研究建立具有權威性和引領性的“城市時尚體育指數”。

推動旅游“四轉變”：從旅游“項目”向旅游“城市”轉變， 從“單打獨斗”向“融合發展”轉變， 從“簡單配套”向“特色精品”轉變，從“傳統宣科”向“別出心裁”轉變。以城市為依托加強旅游公共服務平臺建設，優化資源配置，加快旅游服務設施的升級和完善。

加快農業“四轉變”：推動農業結構從單一向多元轉變；推動農業經營從傳統向現代轉變；推動土地經營從分散向規模轉變；推動農業生產從粗放耕收向依靠科技轉變。

（二）多規合一，劃定城市控制線

1.梳理生態空間管控差異，劃定生態控制線

宿遷市主體功能區規劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃對城市的空間管控內容和管控范圍存在差異。土地利用總體規劃中禁止建設區包含重要生態功能保護區，以林地、重要湖泊、河流濕地和水源保護區；城市總體規劃禁止建設區包括基本農田、河湖水系、水源一級保護區、自然保護區中的禁建區、重要濕地的一級管控區；宿遷市主體功能區規劃的禁建區包含國家級自然保護區、省級風景名勝區、重要飲用水水源、重要濕地、清水通道維護區。通過各部門共同商討，明確禁建區的內容為生態紅線區域保護規劃中的一級管控區，土地利用總體規劃中確定的基本農田。同時，對宿遷市生態紅線區域保護規劃、主體功能區規劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃的空間管控范圍進行疊加分析，依據以上明確的管控內容，劃定了統一的禁止建設區，并要求禁止建設區面積不能低于60%的比例，明確管控要求，有效地強化了生態空間約束，保護生態環境。

2.集聚集約土地，劃定城市空間增長邊界線

城市增長邊界控制線是在生態控制線的基礎上劃定，是針對城市發展中的不確定因素，在建設用地邊界之外劃定一個彈性空間，其目的是保證城市在不增加建設用地規模的情況下，具有一定靈活發展的可能。目前中心城區各主體片區均存在城市規模擴張過快的現象，造成土地利用不集約，城市發展結構不合理。城市增長邊界控制線結合各片區發展意愿，對各片區的發展方向做出預判，劃定初始邊界，并根據宿遷市城市總體規劃、宿遷市土地利用總體規劃，矯正初始邊界，形成最終的城市增長邊界控制線。劃定該條控制線將有效控制城市無序蔓延，引導城市合理發展，同時也是為了保證宿遷市土地開發強度控制在20%以內，為建設生態宜居城市做好保障。

3.差別化引導，劃定房地產開發控制線

劃定房地產開發控制線是宿遷市首次提出的，為了更好地落實中央提出的供給側的要求，更加有效地引導房地產開發建設，同時解決城市房地產庫存壓力，在城市增長邊界控制線的基礎上劃定。房地產開發控制線的劃定是以宿遷市城市總體規劃提出的人口規模作為目標導向，以中心城區現狀房地產去庫存壓力大及房地產無特色作為問題導向，最終劃定了重點開發區域、優化開發區域和一般開發區域。為了差別化引導宿遷市房地產開發，規劃也劃定了一類居住區和二類居住區，其中一類居住區主要集中在生態資源優厚的區域，要求房地產開發要低強度、高品質、特色化。

（三）啟動綠道建設，引領健康低碳新生活

2016年9月，住房和城鄉建設部發布《綠道規劃設計導則》，而早在2015年宿遷市就已啟動城市綠道規劃的編制，是較早啟動規劃編制工作的城市之一，并于2017年啟動綠道建設工作。

1.構建全域綠道體系

綜合考慮中心城區的自然、生態、人文等資源要素，構建“三環、三沿、一軸”的網絡結構。具體線形選取中，遵循“三因、兩邊、一園”選線方針：“三因”為因地制宜、因形就勢、因陋見巧；“兩邊一園”為水邊，景觀路邊，公園。每條綠道根據其現狀地形合理設計斷面，根據兩側用地功能，把綠道定性為三種類型：休憩型綠道，分布于各城區或景區，貼近公共活動空間，便于日常使用，以提供居民、游客休憩活動為主要功能的綠道。城區綠道基本屬于休憩型綠道；生態型綠道，依托區域生態廊道、大湖大河、防護林等，起生態防護作用的綠道；交通型綠道，依托國道、省道、縣道等交通干線，分擔慢行交通功能的綠道。交通型綠道也多為區域綠道。

2.完善綠道服務體系

綠道服務體系主要包括驛館、驛站和驛亭。驛館為一級服務設施，間距30 ～ 50公里。建筑面積800～1500平方米。功能方面，驛館提供一般性的餐飲、住宿、機動車停車、車輛租賃、設備維修、故障救援、綜合信息咨詢等與自行車旅行相關的綜合性服務功能，適當配置專業服務人員值守。建設方式方面，驛館設置在城區及縣城內，可結合設置城市公交首末站。

驛站為二級服務設施，間距15～30公里。建筑面積約200～300平方米。功能方面，驛站提供日間餐飲、休息、綜合信息咨詢以及自行車租賃、簡單車輛維修等服務。建設方式方面，在城區及縣城內，可結合公交車站設置，在市域范圍內，鼓勵綠道沿線有條件的農戶提供具有鄉土特色的驛站服務。 驛亭為三級服務設施，間距5～10公里，建筑面積50～200平方米。功能方面，供遮陽休息、飲水、廁所、充電、簡單信息查詢、通話等服務。驛亭的建設方應靈活處理，可與汽車露營結合。