如何完善我國人大議事規則
——基于歐、美、日的分析與借鑒*

焦洪昌

中國政法大學法學院教授、院長

全國人大議事規則是加強全國人大工作制度化、規范化、法治化，保障全國人大憲法職權行使的重要制度設計。社會主義民主法治建設的實踐表明，當前人大議事規則所確立的特定問題調查制度、代表權利保障制度、代表聯系選民制度存在諸多弊端，無法適應國家治理現代化的要求。對西方發達國家的相關制度進行深入剖析和探討，借鑒其先進理念和制度實踐經驗，立足我國國家治理的實際情況，在現有制度基礎上進一步健全、加強和優化三項制度，從而為我國人大議事規則的修改筑牢基礎，這也是發揮人大在國家治理現代化中的制度優勢的重要保障。

一、引言

黨的十九屆四中全會指出，我國國家治理體系和治理能力是中國特色社會主義制度及其執行能力的集中體現。人民代表大會制度作為堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本制度安排，是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度，也是國家制度的根本點和出發點。1蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社2003年版，第29頁。因此，完善人民代表大會制度理應構成堅持和完善中國特色社會主義制度以及推進國家治理現代化的重要組成部分。在總結中華人民共和國成立以來我國人民代表大會議事程序經驗的基礎上，1989年4月4日第七屆全國人民代表大會第二次會議以法律形式通過了《全國人民代表大會議事規則》（以下簡稱《全國人大議事規則》），進一步推動了我國民主政治和法治建設的發展。然而，新時代社會主義民主法治建設面臨新形勢、新問題、新挑戰，國家治理現代化呼吁相稱的人大工作制度，健全人大議事規則成為新時代發揮國家根本政治制度功效的重要內容。黨的十九大報告提出“健全人大組織制度和工作制度”的要求。適時對《全國人大議事規則》作出修改是深入貫徹落實黨的十九大精神和習近平全面依法治國新理念、新思想、新戰略的重要舉措，是完善人民代表大會制度，發展社會主義民主政治，保障人民當家作主的重要舉措?！八街?，可以攻玉?！北疚脑诜治鑫覈舜笞h事規則所確立的工作制度實施現狀和問題的基礎上，通過對歐、美、日立法機關類似工作制度的總結和探討，提出完善我國人大議事制度的具體路徑。

二、我國人大議事規則的實施現狀

1989年通過的《全國人大議事規則》總共七章五十四條，為全國人大開展議事工作提供了規范指引。除了會議舉行、議案審議、人員任免等具體工作程序外，議事規則確立了幾項重要的制度，即特定問題調查制度、代表權利保障制度、代表聯系選民制度。第六章對特定問題調查制度進行了明確規定；代表權利保障制度則主要體現為對言論免責權的保護；人大議事規則雖沒有直接涉及代表與選民之間的聯系問題，但是《憲法》第76條第2款明確了全國人大代表聯系選民的義務，2《憲法》第76條第2款規定：“全國人民代表大會代表應當同原選舉單位和人民保持密切的聯系，聽取和反映人民的意見和要求，努力為人民服務?！弊鳛槿珖舜髴椃氊熉男械木唧w規則，代表與選民的聯系問題自然也是人大議事規則的重要內容。

（一）特定問題調查制度的實施現狀

特定問題調查制度是實現人大監督權，保障所有國家機關向人大負責的重要制度載體。我國《憲法》第71條對特定問題調查制度進行了原則性規定，全國人大議事規則在第六章以專章的形式對特定問題調查委員會的提請主體、組成人員、工作程序等作了明確規定，使之具體化，“其目的在于使調查委員會的規定具有可操作性，并且進一步明確人大的調查職能”。3朱?；荩骸度珖舜笳{查權研究》，載《現代法學》2007年第5期。雖然在國家層面全國人大及其常委會尚未啟動過特定問題調查這一程序，但是地方人大及其常委會已經有不少關于特定問題調查方面的典型案例和優秀范本。如2018年，四川自貢人大常委會對大氣污染防治工作開展特定調查，此次針對大氣污染防治工作開展調查在全國尚屬首次。4孫信志：《最強“監督之劍”揮向大氣污染 全國首例人大針對大氣污染防治工作特定問題調查在自貢進入高潮》，載《人民權力報》2018年12月13日。2017年，湖南靖州人大常委會成立城區自來水水源安全隱患特定問題調查委員會。5易禮兵：《創新監督方式增強監督實效——靖州苗族侗族自治縣人大常委會首次開展飲用水安全特定問題調查》，載《懷化人大》2018年第6期。2016年，江西省人大常委會成立食品生產加工小作坊和食品攤販特定問題調查委員會。6魏星：《江西省人大常委會特定調查小作坊和食品攤販問題》，載《江西日報》2016年6月26日。2017年12月27日，浙江省嘉興市八屆人大常委會第六次會議決定對市屬國有資產進行清產核查，更為重要的是2018年6月，嘉興市八屆人大常委會第十次會議審議了特定問題調查委員會《關于市屬國有資產若干問題的調查報告》，通過《關于加強國有資產監督、提高國企國資綜合競爭力的決議》，7胡國強：《特定問題調查:向國資“亮劍”》，載《人大建設》2019年第8期。使特定問題調查制度真正在地方治理中發揮了重要作用。從地方各級人大開展特定問題調查的實踐來看：首先，調查的范圍主要是涉及人民群眾利益和社會的重點熱點問題；其次，地方人大及其常委會調查手段豐富多樣，在實踐中采取聽證會、論證會、實地檢查、抽查、發放問卷等方式；最后，調查委員會啟動程序嚴格，現有實踐中，各級人大及其常委會均是依職權主動進行調查，這在一定程度上保障了特定問題調查程序的嚴肅性與權威性。

盡管存在諸多特定問題調查制度的地方實踐，然而全國范圍內的特定問題調查制度尚未有效運轉，主要原因包括以下幾個方面：首先，人大議事規則對開展特定問題調查的范圍存在彈性解釋的空間?！度珖舜笞h事規則》第45條規定：全國人民代表大會認為必要的時候，可以組織關于特定問題的調查委員會?！鞍凑赵贾髁x理解，1954年立法原意是考慮根據特定問題的客觀需要而設立這一條款?！?韓大元：《1954年憲法制定過程》，法律出版社2014年版，第398頁?！鞍凑瘴牧x主義理解，‘認為必要時’則完全取決于全國人大或常委會對情況的自主判斷”，9秦前紅、王宇歡：《特定問題調查制度研究》，載《中國地質大學學報》(社會科學版)2016年第6期。而且“特定問題”的內涵如何界定也需要進行斟酌。因此，哪些問題可以被歸入特定問題的范疇，這完全取決于全國人大及其常委會的自由裁量。其次，在特定問題調查提請程序上，《全國人大議事規則》第46條規定，主席團、三個以上的代表團或者1/10以上的代表聯名，可以提議組織關于特定問題的調查委員會。但從地方實踐來看，鮮有人大代表提議組織特定問題調查的實踐。第十三屆全國人大代表總數為2975人，要求300位左右的代表聯合提出特定問題調查的建議在實踐中很難實現。因此，代表名額規定的要求過高，顯然不利于實現人大對其他國家機關的有效監督。最后，特定問題調查制度缺乏完善的程序保障。程序保障是人大“議好事、用好權”的前提。全國人大議事規則盡管對調查委員會作了規定，但缺乏必要的程序設計，例如，提議人能否作為調查委員會成員，調查時限、調查方式等未作具體性規定，使這一職權行使缺乏可操作性。

（二）代表權利保障制度的實施現狀

代表權利保障制度是發揮代表議事積極性，保障選民利益實現的前提和基礎，我國歷來高度重視對人大代表權利的保障。我國《憲法》第74條、第75條對代表的不受非法逮捕權、言論免責權作了明確規定，并且《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》第四章“代表執行職務的保障”中對其作了更加詳細的規定，這些都為代表權利的行使提供了規范指引，有利于發揮人大代表履職的積極性。地方各級人大及其常委會制定了專門的選舉法實施辦法對代表權利的保障進行了具體細化，有些省市針對某類具體權利制定了專門的實施辦法，如江西省人大常委會制定了《江西省保護人民代表大會代表人身自由的規定》。在履職津貼補助方面，廣東省、10《廣東:人大率先發放代表履職補貼》，載《吉林人大》2009年第3期。遼寧省遼陽市、安徽省合肥市、湖南省桂東縣11參見《桂東縣縣、鄉（鎮）人民代表大會代表履職管理和無固定收入人大代表履職補貼發放暫行辦法》。等地的人大及其常委會建立了人大代表履職補貼等制度，并且對代表津貼額度進行了明確性規定。如廣東省人大代表履職補貼為每人每年1000元，遼陽市為無固定收入的代表發放600元補助，同時有些地方如湖南省桂東縣等地將人大代表履職情況與代表津貼發放相掛鉤，進一步調動人大代表履職的積極性。

然而，實踐中人大代表權利保障制度仍存在諸多不足。首先，在言論免責權方面，言論免責的范圍應該如何界定?！拔覈鴳椃▋H僅規定人大代表在大會上的發言和表決自由，不用承擔相應的法律責任，但與此同時，這是否也理所當然包括不受黨的紀律追究，也不受其他組織機構的強制性評價呢?”12孫瑩、陳雨夢：《人大代表的言論自由與免責——由“雷人語錄”引發的思考》，載《人大研究》2018年第7期。另外，代表在會議之外為履行人大代表職責所作的發言能否受到言論免責權的保護，如《重慶市實施〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法〉辦法》中規定：“代表在人民代表大會閉會期間參加各種履職活動時在有關會議上的發言，也不受法律追究?！边@類規定能否在憲法框架下得到合憲性解釋是其面臨的主要問題。其次，在代表人身保障方面。法律規定對人大代表實施限制人身自由的措施時要經過人大主席團或者常委會的審查，那么這種審查是形式審查還是實質審查？“由于憲法、組織法和代表法沒有規定人大許可采取強制措施和進行審查的具體操作流程及審查的期限，使各地操作方法不一，一些地方不得不對涉及人大代表的案件進行超期審理?！?3莫紀宏：《論人民代表人身特權的法律保護》，載《河南財經政法大學學報》2012年第5期。最后，盡管很多地方已經出臺了對人大代表履職的相關補助政策，但是隨著實踐中人大代表聯系選民主動性的增強，現有的保障措施已經不能滿足代表的需要。從云南馬關縣人大代表黃有德的提案14《關于調整縣、鄉兩級人大代表履職活動經費標準的建議》，載云南馬關縣人民政府網：http://www.ynmg.gov.cn/info/1288/5739.htm，2019年10月31日訪問。中我們可以看出，地方人大代表的補貼已經遠遠滿足不了代表的履職要求，這些都是代表權利保障制度所面臨的重要問題。

（三）代表聯系選民制度的實施現狀

加強代表與選民的聯系是社會主義民主政治建設的前提與基礎。習近平總書記指出：“人民代表大會制度之所以具有強大生命力和顯著優越性，關鍵在于它深深植根于人民之中……各級國家機關加強同人大代表的聯系、加強同人民群眾的聯系，是實行人民代表大會制度的內在要求，是人民對自己委派代表的基本要求?！?5《慶祝全國人民代表大會成立60周年大會在京舉行》，載《中國人大》2014年第18期。我國《憲法》第2條對一切權力屬于人民作了明確宣告，并且在第76條規定了代表加強與選民聯系的義務。盡管議事規則并未對選民與代表的聯系作出明確規定，但加強代表與選民關系仍舊是議事規則發揮作用的前提?！按砺撓颠x民，是了解社情民意、知情督政、依法履職、發揮橋梁紐帶作用的重要途徑。但法律只明確了代表聯系選民的要求，沒有對聯系選民的內容、方法作具體規定，各地人大只能自行探索?！?6朱玉蘭：《代表聯系選民工作存在的問題與對策》，載《人大研究》2007年第1期。2016年7月，全國人大常委會辦公廳印發的《關于完善人大代表聯系人民群眾制度的實施意見》中，就完善人大代表聯系人民群眾提出了“圍繞中心、服務大局；立足基層，形式多樣；上下聯動，注重實效；總結經驗，健全機制”四項基本要求。17《全國人大發文完善人大代表聯系群眾制度》，載人民網：http://politics.people.com.cn/n1/2016/0903/c1001-28688315.html，2019年10月31日訪問。實施意見發布后，各地人大及其常委會在代表聯系選民方面進行了積極探索，通過各種措施來保障本級人大代表能夠有時間、有精力與選民加強聯系。首先，各地方人大不斷加強法律規范上的保障，初步解決了人大代表聯系群眾的法律依據問題。例如江蘇省、18參見江蘇省人大常委會《關于完善全省各級人大代表聯系人民群眾制度的實施意見》。安徽省宿州市19參見宿州市人大常委會《關于完善人大代表聯系人民群眾制度落實情況的匯報》。等地人大常委會制定了《關于完善人大代表聯系人民群眾制度的實施意見》等文件。其次，各省結合實際建立了本級人大代表聯絡站、代表工作站等制度，通過聯絡站進一步密切與選民之間的關系，并且以人大代表聯絡站為核心形成了一系列保障制度。例如，廣東省廣州市人大常委會制定了《廣州市人大代表網上聯絡站工作實施細則》，對網上聯絡站的性質、人民群眾反映情況的范圍界限以及相關的處理機制進行了明確性規定。又如，江西省婺源縣人大常委會依托代表聯絡站形成了15項具體制度，包括人大代表工作制度、工作人員制度、有關部門單位相關工作制度、工作經費保障制度等。最后，“盡管正式制度安排較少，但經過幾十年的發展，結合各地的制度探索，在閉會期間代表活動領域逐步形成了代表小組、代表列席會議以及選民接待日等一些較為制度化的工作方式”，20嚴行?。骸兜胤饺舜蟠碇苯勇撓等罕姽ぷ鞯默F狀及特征》，載《北京航空航天大學學報》(社會科學版)2018年第3期。通過代表小組進行視察調研等方式，密切了選民與代表之間的聯系?？傊?，通過這些具體的制度設計，有力地強化了人大代表與選民之間的聯系，但仍然存在一些不足之處，主要表現在：其一，人大代表信息公開不充分。盡管各級人大如貴州省人大、河南省人大等省份對人大代表的履職信息進行了公開，但是人大代表的聯系方式等核心內容尚未公開。其二，在實踐中建立起來的代表聯絡站只是初步解決了場所的問題，由于實踐中存在廣泛的專業性問題，人大代表仍需要專門的團隊予以配合。所以，需要進一步完善相關工作機制，使人大代表聯系選民制度能夠發揮更大作用。

三、域外國家相關制度的實踐考察

社會主義最本質的內容在于人民民主的真實性與廣泛性，這是人民代表大會制度的核心與本質。盡管以美國、德國、日本為代表的西方民主政治與我國的政治體制存在較大差別，但是西方相關制度實踐的有益經驗仍是我們完善人大工作制度可供借鑒的重要資源，下文將分別對域外國家的相關制度實踐進行總結闡釋。

（一）特定問題調查制度

1.日本國政調查權制度

特定問題調查制度在日本稱為國政調查權制度。日本《憲法》第41條和第42條分別對國會的地位和構成進行了規定：“國會為國權之最高機關，且為國家之唯一立法機關”，“國會由參議院和眾議院兩院構成”。第62條專門規定了國政調查權，即“兩議院得各自進行有關國政的調查，并得為此要求證人出席作證或提出證言及記錄?！?因此，日本憲法通過對國會地位、權限的強調明確了國會作為主權代表機關的核心地位，并以第62條作為特定問題調查制度的直接規范依據。

（1）國政調查權的行使主體

根據日本《憲法》第62條的規定，國政調查權的行使主體為眾議院和參議院。具體到兩院之下，根據《國會法》第46條，兩院可以將案件交付其下設的常任委員會調查，而對于“特別認為必要的案件或者不屬于常任委員會管轄的案件”，可以設立特別委員會進行調查。特別委員會的委員人數在設置時由議院議決確定，議院在必要時可以增加。特別委員長的互選在委員選任的當日或次日進行；特別委員長互選采取無記名投票方式，得票最多者當選，得票數相同的由抽簽決定；特別委員長也可以無須投票，通過動議等其他方式選任；委員長選任前由年長者履行委員長職務。特別委員長的辭職由該委員會決定。21《眾議院規則》第100—102條，《參議院規則》第78—80條。

委員會可以為審查或調查設立小委員會，22《眾議院規則》第43條，《參議院規則》第35條。參議院設調查會，于參議院議員之通常選舉后，在最初召集之國會中設置。為了有助于調查會的調查，可以設置有專業知識的職員和其他必要的職員。23《參議院規則》第80條之2、第80條之7。

（2）國政調查權的行使

第一，提起。對于啟動國政調查權的條件，日本憲法、國會法、參眾兩院規則、議院證言法等規范都未明確規定。實踐中，只要國政中有可質疑之處，國會即可隨時進行調查。眾議院常任委員會于開會期間，經議長同意，可以就其所管事項進行國政調查；常任委員會向議長請求調查國政時，應提交包含擬調查的案件名稱、目的、方法以及期間的書面申請；議長同意的，應向議院提交報告。24《眾議院規則》第94條。

第二，傳喚官員、證人、參考人。委員會基于審查或者調查的必要，得經由議長請求證人出席；議院議決請求證人或參考人出席到場時，由議長將其意旨通知證人或參考人。25《眾議院規則》第53條、第257條。

第三，強制作證義務。議院基于國政調查請求證人出席、提供證言或書面材料，證人無正當理由拒絕出席或不提供的，得處一年以下有期徒刑或10萬日元以下罰金。26《議院證言法》第1條。證人一般需至議院或委員會機關履行作證義務。證人或關系人因疾病或其他理由不便出席，但確有必要傳喚時，則得由各議院請求于各議院外，或證人、關系人所在地為出席作證地點。27此規定又稱為“住宅證人”制度，《議院證言法》第2條之2。證人之發言不得超過被請求證言的范圍，超過前述范圍或證人有不適當言語行動時，委員長得禁止其發言或命其退場。28《眾議院規則》第54條，《參議院規則》第185條。

第四，證人權利保障。議院通知證人出席作證，最遲須在作證日五日前。29《議會證言法》第1條之3。以《議會證言法》傳喚證人到場陳述時，原則上以傳喚證人、關系人、當事人本人為限，經議長或委員會委員長許可，也可以選任輔佐人到場，輔佐人在律師中選任。30《議會證言法》第1條之4。議員或委員就無關事項詢問證人，或有威脅、侮辱性或其他不適當詢問的，議長、委員長或聯合審查會長得加以制止。31《議會證言法》第5條之2。除最低限度對于政治家證人的詢問應采取電視轉播外，對詢問證人采取禁止攝影措施。證人及參考人出席或到場陳述的，按規定支付日費和旅費。32《國會法》第106條。

第五，請求提出報告或記錄。各議院及各議院委員會，基于審查或調查之必要，對于內閣、政府機關及其他，請求提出必要之報告或記錄時，相應機關應提出之；內閣或政府機關等不答應請求的，應說明理由并經議院或委員會認可；議院不認可理由的，可以要求內閣聲明報告或記錄的提出會給國家重大利益帶來不良影響。33《國會法》第104條。委員會基于審查或調查之必要，請求內閣、行政機關或其他機關進行報告或提出記錄時，應經由議長提出。經議院議決要求內閣、政府機關或其他機關提出報告或記錄時，議長應要求其提出。34《眾議院規則》第56條、第256條。

第六，派遣委員調查。各議院基于議案及其他審查或關于國政之調查，或議院認為有必要時，得派遣議員。35《國會法》第103條。委員會應獲得議長許可方可基于審查或調查的必要派遣委員。議院派遣議員時，應經議院決議，但有前述情形的除外；閉會期間的議員派遣事宜由議長決定。36《眾議院規則》第55條、第255條，《參議院規則》第180條。委員會可以在得到議長批準后，派遣委員進行審查或調查。委員會派遣委員時，必須向議長提交記載派遣目的、委員的姓名、派遣地、期限及費用的要求書。37《參議院規則》第180條之2。

第七，會計檢查。各議院及各議院委員會，在需要審查或者調查時，可以要求會計檢查。38《國會法》第105 條。委員會在審查或調查需要時，可以經由議長要求會計檢查院對特定事項進行會計檢查，并報告其結果。39《眾議院規則》第56 條之4，《參議院規則》第181 條之2。

第八，預備性調查。委員會為審查或調查，可以要求調查局長或法制局長進行審查或調查前的必要調查，并要求其提交調查結果報告。議員40人以上可以聯名向議長提出請求委員會要求調查局長和法制局長進行前述調查的書面申請。議長收到申請后應發送給適當的委員會。委員會收到申請后應要求進行預備調查，但該預備調查被認為有侵害國民基本人權的危險時除外。40《眾議院規則》第56 條之2，第56 條之3。委員會在收到調查局長或法制局長提出記載了預備性調查結果的報告書時，必須由委員長向議長提交其副本。議長在收到副本時，必須向議員報告。

第九，聯合審查會。委員會在必要時得與其他委員會或調查會協議召開聯合審查會。41《參議院規則》第36 條。此處的“必要時”突出了時間和事務的緊急性，該項事務的緊急性有專門機構負責審查，最后采用聯合審查會的形式對該事項進行決定。

第十，參議院調查會的調查。調查會之公聽會于有調查之必要時召開之。42《參議院規則》第80 條之3。調查會關于調查事項應記載調查經過及結果，做成報告書，經調查會長向議長提出；調查會休會中的調查，由調查會長制作意旨報告書向議長提出。調查會長得將調查之經過及結果報告于議院并不得附加個人意見。43《參議院規則》第80 條之4、第80 條之5。調查會關于調查事項得向法律委員會提出建議案，應由調查會長將記載建議意旨以及內容之文書，向議長提出，議長應將之送付適當的委員會，委員會得要求調查會長應于委員會中就適當建議案進行說明。44《參議院規則》第80 條之6。

第十一，報告程序。眾議院委員會對托付案件的審查或調查結束時，應當制作關于決議理由、費用及其他簡明說明的報告書，并由委員長將其提交給議長。委員會根據《國會法》第57條的規定給予內閣發表意見的機會時，必須將意見的要點記入報告書中。委員會在閉會期間未結束其審查的案件，必須在下屆會期開始向議長提交報告書。45《眾議院規則》第86 條、第91 條。由此，常任委員會對其所管轄的事項以及經議長認可自主進行的國政調查，沒有提交報告書的義務。

參議院委員會對各類事件進行的審查和調查，都有制作報告書的義務。少數意見報告應當經委員長迅速提交到議長。46《參議院規則》第72 條、第72 條之2。常任委員會對調查中的事件，要向議院進行中間報告時，必須由委員長以書面形式向議長提出申請，議長必須向議院咨詢。47《參議院規則》第73 條。

實踐案例中，2011年發生的東日本地震引發福島核電站核事故，日本國會通過《東京電力福島核電站事故調查委員會法》，批準成立作為立法機關對福島核事故進行驗證的“國會核事故調查委員會”。委員會由委員長和九名委員組成，48《東京電力福島核電站事故調查委員會法》第2 條。均為國會外的專業人士。49《東京電力福島核電站事故調查委員會法》第3 條。該調查委員會要求日本中央政府、地方政府、電力公司等提交材料，從中立立場出發開展事故調查，有時還會向“兩院議院運營委員會聯合協議會”提出具有強制性的國會證人質詢要求。國會核事故調查委員會的良好運行為日本議會監督政府提供了又一重要例證。

2.美國國會調查權制度

對于國會調查的工作程序，美國相關法律做了明確規定：

首先，調查委員會的權力來源于國會。因被調查事件性質不同，該委員會所享有的權限范圍也會有所區別。作為調查程序運行的前端，享有調查權，并且具備關于調查時間和權限范圍的詳細規定，顯得十分必要。

其次，正式聽證前的預備行為。國會調查的有效進行需要充足可靠的證據材料作為支撐，而上述資料的獲取則需要具備較高的專業技能和充分的工作時間。美國國會為該委員會配備了專業技術人才，他們的加入使證據鑒定和甄別工作得到快速推進，從而為后續正式聽證的進行預留了較為寬裕的時間。

再次，聽證開始后，上述經過專業判斷的證據資料在現場得到展示，國會議員和該委員會成員會圍繞該問題進行意見交流，通過該項聽證會的舉行，實現對所調查事件的全面研究和了解。

最后，經過聽證會的研究和討論，委員會還需擇時另行舉行一場秘密會議，而該會議的主要任務在于決定被調查事件是否上報院會。此時聽證會形成的記錄會總結成文字版，分發給議員們作為參考。但是向院會報告還并非最終程序，規則委員會的決定還需重點關注。50規則委員會的主要功能是根據其他委員會已提出的報告，向院會建議哪些應予以考慮，從而使每一個議案都得到公平處理。委員會主要負責人提出報告，如果規則委員會同意并且準允就被調查事件再次舉行聽證會，那么該項議案獲得通過的可能性便會大大增加。而再次舉行的聽證會重點則會關注出席該會的人員的意見和建議，這些人員包括議案的發起人和反對議員等。

針對同一被調查事件，聽證會的次數沒有固定要求，并且也并非一定會產生公定性結論。最后即便是產生了相關議決，其實施效果也會因所涉及領域的重要性和社會關注度的不同而受到影響，譬如經濟領域的議決作用效果則比政治領域的體現得更為顯明。

3.德國國政調查權制度

德國歷來重視國政調查權在議會調查中的具體運用。其國政調查權最早出現在1919年。1945年以后，德國對國政調查權作了進一步明確的規定。在德國針對不同類別的議題會啟動不同類型的調查委員會，其一般包括監督調查、內部監督、政治調查和立法調查四類。

德國國政調查權的運用必須遵循法定程序，同時不得損害憲法所保留的公民基本權利，這體現了基本法對國會調查權的實質性限制，如果遇到特殊情況，可以采取暗中調查、秘密調查等方式，但是其必須遵循法定程序。同時在證據收集過程中，調查委員會可以向有關法院申請發出扣押令，但是對在調查過程中所獲得的關于個人隱私方面的信息，調查人員負有絕對保密的義務，不得隨意進行披露。調查委員會可以申請法院要求相關人員出席作證，并且可以依據法律處罰相關不配合人員，但是對于職業上負有特定保密義務的人員，如醫生、牧師等，可以免除其強制作證的法定義務。此外，德國國政調查權的一大特色就是賦予了調查委員會發表調查意見的獨立性與免于干涉的權力。只有當證人因為調查委員會以外的人對調查事項提出評價而提起相關訴訟時，法院才會受理并按照法定程序進行專業判斷，這時調查委員會的相關結論在此處不產生最終的效力，其本身也要受到權利保障原則的限制。

通過對日、美、德三國國政調查權的研究可以看出，三國雖然在制度具體運行方面存在微小差別，如美國基于普通法的傳統和個人權利保障的憲治文化，與作為大陸法國家的德日相比，更加注重程序的正當性，但是在制度設計上仍存在諸多共性：其一，在國政調查權的實施范圍上，只要屬于國家事務的內容都可以展開調查，大大擴展了議會對行政機關的監督范圍，并且基于傳統的三權分立關系，其更加注重主動積極地行使此項權力。其二，在調查程序上，三國都注重調查程序的連貫性與嚴謹性，注重平衡特定問題調查權與公民權利保障之間的關系，同時三國都注重發揮常設專門委員會在調查取證當中的重要作用，并且聽證會形式的調查程序使人民能夠積極參與特定問題的調查過程，滿足了人民對相關重大事件的知情權與表達權。其三，在程序設計上，其注重賦予調查委員會相應的強制性權力，如強制證人出席作證制度、強制提供證據制度等。

（二）議員權利保障制度

西方對議員權利的保障構成了西方議會議事規則的核心。西方主要國家議員權利保障制度主要體現在兩個方面：議員的權利獨立和財政保障。

1.日本議員權利保障制度

為了保障國會議員和其所屬各議院的活動，日本憲法規定國會議員享有三項權利，分別為：

第一，不受非法逮捕權。根據日本《憲法》第50條的規定，兩議院議員除法律規定外，在國會開會期間不受逮捕，而在會期前被逮捕的議員，如有該議院的要求，則必須在會期中釋放。各議院的議員，除了院外現行犯罪的情況以外，在會期中如果沒有該議院的許可，不受逮捕。51《國會法》第33條。

為申請議院許可而逮捕議員，內閣應當在收到有關法院或法官在頒布逮捕令前提交給內閣的請求書后，立即提交該請求書副本。52《國會法》第34條。在議院中，根據慣例，該申請首先被交付議院運營委員會審查，然后再交由議院表決。在會期前逮捕議員的，內閣必須在會期開始時，向議員所屬議院議長提交逮捕令副本并通報其姓名。會期前被逮捕的議員，在會期中因審判而被延長羈押期限時，內閣必須通知其所屬議院議長。議員要提出釋放會期前被逮捕議員的請求時，必須20人以上聯名向該院議長提出附有理由的申請書。53《國會法》第34條之2、第34條之3。

第二，言論免責權。根據日本《憲法》第51條，對于兩議院議員在議院進行的演講、討論或者表決，不在院外被追究責任。免責特權的主體是兩院議員，不包括證人和公述人。免責特權的對象是“在議院進行的演講、討論或者表決”，包括口頭和書面的形式?！白h院”不是地理概念而是功能概念，政黨集會、議員聯盟會議等，即便在國會議事堂召開也不屬于“在議院”；而作為議會活動環節的聽證會等，即便不在議事堂舉行也屬于“在議院”；“議院”包括本會議、委員會、協議會、參議院的緊急集會，其包括會期中的會議，也包括會期外的會議?！把葜v、討論或者表決” 應經正規程序。通說認為，暴力、傷害、妨害公務等犯罪行為一般被排除在免責對象之外。免責特權的效果是“不在院外被追究責任”。該“責任” 指通常應承擔的民法上的不法行為責任和刑事責任。議員被其所屬政黨根據內部紀律追究政治責任并給予處分的，或者選民要求其承擔政治責任的，不屬于免責特權保護范圍。

第三，年費保障權。根據日本《憲法》第49條，兩議院的議員根據法律規定，從國庫領取相當數額的年費。依據的法律主要包括國會法、國會議員的年費、旅費和相關津貼等法律（簡稱年費法），以及根據年費法第13條由兩院議長協商制定的國會議員的年費、旅費和相關津貼等支付規程。

議員領取的年費應低于一般職務的國家公務員最高工資額（除地區補貼外）。議員可以按規定另行領取退休金。議員發送公文和因公通信的，根據規定另行領取津貼。54《國會法》第35條、第36條、第38條。議員享有的財政保障權主要包括以下內容：年費；55日本《憲法》第51條，《國會法》第35條，《年費法》第1—7條。退休津貼；56《國會法》第36條。文書通信費；57《國會法》第38條，《年費法》第9條。因審查和調查而派遣的每日旅費；58《國會法》第106條。差旅費；59《年費法》第8條。特殊乘車券、國內航空公司航空券；60《年費法》第10條、第11條。期末津貼（6月、12月）；61《年費法》第11條之2、第11條之4。人事官彈劾的追訴所需實際費用；62《年費法》第11條之5。吊唁金、特別吊唁金；63《年費法》第12—12條之2。公務災害補償（工傷補償）；64《年費法》第12條之3。立法事務費。65《國會對各會派支付立法事務費法》。

2.其他國家的相關規定

第一，言論免責權。美國《憲法》第1條第6款可以說是“將免責進行到底”，即議員在各自議院發表的演說或辯論在任何其他地方不得受到質問，也就是其他人連問的權利都沒有，當然談不到追究任何責任的問題。希臘《憲法》第61條第2款強調，“如系誹謗罪，須經議會許可后，始得對議員起訴”，但是這種案件歸上訴法院審理，也就是將此類訴訟納入到比較高層級的審判組織中，以求更加重視與公正。

第二，人身特別保護制度。一是在議員任期內，如希臘、西班牙等國都規定議員在整個任期內，無論是議會會期，還是閉會期間，都享有人身特別保護的權利。二是在議會會議期間，如美國、冰島均認為，議員只有在議會會議期間才享有人身特別保護，閉會期間則不享有。

第三，生活保障制度。德國、希臘、葡萄牙、比利時、瑞士在憲法中明確規定了議員的津貼待遇。法國根據議員的出勤情況給予相應的職務補貼，德國則是更加明確地規定出席一次議會會議，補貼30馬克；德國規定，議員卸任后有權恢復其任職議員前原有的工作，從該工作中獲得應有的待遇。而且擔任議員的時間算作工作年限，在漲工資、退休等福利待遇中連續計算。另外，凡在聯邦議院任職超過一年的離任議員都有權獲得過渡期薪金，即按在職議員的議員津貼標準支付18個月；年滿65周歲的議員在離任時，若已在聯邦議院任職8年以上，則給予其一筆特殊津貼，即退休金(養老津貼)，其數目與議員津貼一樣，每年還可以有3%的增加額，直到該議員從任議員時起的第23年止；離任議員若健康方面出現問題，還可以得到健康補助。德國基本法也提到議員遺屬金，甚至還規定了議員遺屬周轉金，即在議員遺屬尚未拿到遺屬金等救濟以前，聯邦議院給予遺屬的一筆特殊應急款，以迅捷方便的程序幫助議員遺屬渡過難關，可謂制度設計極其周到細致。

從諸國對議員權利保障的范圍來看，其都是從議員的人身保障、言論免責、工作保障這三個方面來加以規定的。通過對這些國家的分析可以看出：首先，在議員的人身保障方面，基于各自國家的憲治傳統，西方諸國都承認議員的言論免責權利，只是在免責的范圍上存在差異，如美日兩國議員的言論免責范圍已經不僅僅局限于議會這一場所，只要是議員為了履行職務的行為都受到言論免責權的保護，采取這種功能性的言論定位其本身就是對西方以議員為議會議事中心的反映，另外也利于發揮議員監督政府、反映民情的積極性與主動性。其次，在人身特權保障方面，歐、美、日諸國都規定議員在議會開會期間是受到絕對保障的，并且日本議會法還規定如果會期前被逮捕的議員，如有該議院的要求，則必須在會期中釋放?？梢?，西方諸國對議員的人身保障確定了較高標準，以免議員受到不正當的政治干預。最后，在工作保障上，西方諸國因為實行的是議員專職制度，其首先享有固定的議員年薪，并且很多國家都明確規定議員薪金隨著物質生活水平的變化而適時調整，同時對議員履職進行補貼，并且對補貼名目進行細化，典型國家如日本。通過對歐美日諸國議員保障制度的考察，可以看出其議員權利保障已經達到了較高水平，其中的諸多實踐經驗尤其是議員的生活保障方面的制度值得我們借鑒。

（三）議員聯系選民制度

議員與選民構成了現代民主政治的兩個基本單位，議員作為選民的代表如何使之真正能夠代表選民的利益，密切選民與議員之間的聯系，保證選民對議員的監督職責落到實處成為西方議會議事制度的另一個焦點。

1.美國議員聯系選民的措施

第一，發布新聞稿。新聞稿主要是議員通過媒體向自己選區的選民報告相關立法事項的進展、議員個人對立法事務的看法以及觀點、議員個人的公務活動和在選民中發生的一些事件等，其本質上是要求保障議員活動的透明度。

第二，發布簡報。簡報來自議員辦公室，主要目的是公布議員或者政黨的議會活動、議員所關心的特定事項、選民所關注的問題以及選民的觀點和意見等內容。

第三，公共論壇或公共集會。議員們定期或者不定期地在自己的選區中召開公共集會，這些集會的目的是集中討論一些熱門話題。

第四，會見選民和訪問選區。議員先通過地方媒體公布自己的訪問時間和訪問計劃，并且借助本黨的工作人員或者地方上的非政府組織來開展相關活動。

第五，設立專門辦公室，定期接待選民。聯邦和州都有議員的專門辦公室，辦公室每天的工作內容是負責聯系選民、接待選民、接聽電話、收發信件和電子郵件。議員辦公室會配備專門助手，同時選民可以自由進出議員辦公室。

第六，選民服務。如為選區選民舉辦就業招聘會，為選區爭取公共設施或者公共工程，甚至設計當地的垃圾收集問題。

第七，運用新技術和網絡來加強交流。議員們通過網頁、博客、電子郵件等新媒體技術，廣泛與選民交流，大大提高了議員與選民交流的能力。議員們將自己及工作人員的相關情況、聯系方式、重要的立法信息、相關的公務活動等通過自己的主頁、博客不定時向選民公布，加強了與選民的溝通交流。

2.德國議員聯系選民的措施

德國基本法規定，議員代表全體人民，而不僅限于選舉其當選的民眾。議院通過議員來和選民進行聯系，議員也有充足資金作為聯系的支撐。議員在自己選區和柏林都有辦公室，議會每月給議員22,000歐元，可支持其聘用6—7人，并且辦公室長期開放，選民可以隨時訪問議員辦公室。另外，一個議員每年可邀請兩批人來議院訪問，報銷其旅費和住宿，議會安排活動。自費來柏林訪問的民眾也可以去聯系議員并給予及時的安排。據統計，平均每年大約來訪240萬人。

3.其他國家議員聯系選民的措施

國家為議員提供免費的辦公室及其維護費用，如法國、俄羅斯，以方便議員聯系選民。國家提供免費的書籍及辦公用品，如德國和英國。國家提供其他雜費，如為接見選民、邀請選民、為選區辦事的議員提供相應費用。國家提供助手費，如俄羅斯、法國、英國等國憲法均規定議員有權聘請多名助手，有的助手負責幫助議員處理常規事務，有的助手則是不同領域中的專家，為議員提供專家性論證和建議，從而使議員的提案能夠更具有理性深度。

議員作為人民代議制度的具體執行者，需要不斷地深入民間，體恤民情，因此很多國家在憲法中直接明確議員有權免費使用國家的一切交通工具。俄羅斯、英國等國家均規定議員可以免費乘坐國有公司的飛機、火車、輪船，或者由國家支付旅費，報銷汽車維持費用。

議員除了親自實地考察，了解情況外，還可以通過電話、信函、電報等形式與人們溝通聯系。為了便捷于此，希臘、法國等國紛紛規定，議員享有電話、寄信函和發電報免費的待遇。

從西方諸國的實踐來看，議員聯系選民主要是通過議員辦公室這一物質載體而展開的，圍繞著議員辦公室，一系列制度得以形成，如議員信息公開制度、定期接待選民制度、信息發布制度、津貼補助制度、專業人員輔助制度等。由于西方國家普遍實行直接選舉，議員與選民之間的關系通過競選得以維系，并且在議員履職過程能夠通過議員辦公室這一載體實現與選民的持續性互動，議員借助現代科技將自身的聯系信息等進行公開，拓展了與選民聯系的途徑，使選民可以不用出門就能與自己的議員進行對話。同時，由于有了履職津貼上的保障，議員能夠在相關專業人士和工作團隊的協助下，傾聽民意，形成有效的議案，始終保障民情的通暢。當前我國各級人大普遍建立了代表聯絡站、代表聯系站等制度，如何完善這一制度，西方國家的相關經驗或許有許多值得我們借鑒的地方。

四、我國人大議事規則相關制度的完善路徑

（一）健全人大“特定問題”調查的體制機制

1.厘清特定問題調查的適用范圍與界限

明確特定問題調查的適用范圍和界限理應成為實現特定問題調查價值的基礎和關鍵，然而根據憲法和全國人大議事規則的規定，全國人大認為必要的時候，可以組織關于特定問題的調查委員會，何為“特定問題”仍留待立法機關自由裁量，特定問題調查范圍的模糊性規定必將制約該制度效能的充分發揮。從西方國家的制度實踐來看，只要是涉及國家事務乃至社會公共事務，都會及時啟動特定問題調查程序展開調查。反觀我國特定問題調查制度設立以來，全國人大及其常委會尚未開展相關實踐，因此激活特定問題調查制度的關鍵則在于規范特定問題調查的范圍，明確在哪些情況下可以啟動這一制度。有學者就主張，我國特定問題調查的范圍應當包括四個方面：“一是‘一府兩院’工作人員的重大違法或瀆職行為的調查；二是政府機關的重大侵犯公民權利事件的調查；三是在窮盡司法救濟后，重大疑難司法案件的調查；四是重大突發公共事件中的調查?！?6郭大林：《限制與重構：特定問題調查權的基本權利之維》，載《甘肅政法學院學報》2019年第4期。同時，部分地方人大已經嘗試對特定問題的范圍進行規定，例如，2002年《安徽省各級人民代表大會常務委員會監督條例》第47條規定了三種具體類型的案件需要啟動特定問題調查。67《安徽省各級人民代表大會常務委員會監督條例》第47條規定：“本條例所稱特定問題主要包括：（一）本行政區域內發生的違反憲法、法律、法規和上級或者本級人民代表大會及其常務委員會決議、決定的重大事件；（二）本行政區域內的國家機關工作人員的重大違法、瀆職、失職事件；（三）本行政區域內有重大影響的冤案、假案、錯案以及公民和法人的重大控告、申訴案件?！钡沁z憾的是，2007年修正的監督條例刪去了這一條的相關規定。本文認為，應積極發揮人大在立法中的主導作用，在參考地方人大常委會關于特定問題調查范圍的規定的基礎上，結合全國人大及其常委會的工作實際，通過法律解釋等手段，采用“列舉+兜底”的方式，進一步將特定問題調查的范圍予以明確化與類型化，提高該制度的可操作性。同時，由于特定問題調查制度的價值在于人大通過行使特定問題調查權，強化對權力的監督和對權利的保障。因此，特定問題調查的適用范圍也應符合人大監督權行使的界限要求和目的，遵循憲法確立的以人大為核心的國家機關職權架構，不得干預被監督機關核心職權的行使。

2.規范特定問題調查權的行使程序

任何權力的行使均需要相應的制約機制加以規范，開展特定問題調查，需要遵循正當程序原則。憲法、監督法以及全國人大議事規則對特定問題調查程序的規定顯得過于籠統模糊，制約了人大監督權的行使。西方國家特別重視特定問題調查程序的規范化，如日本、美國對特定問題的啟動主體、專門委員會的地位、聽證會的舉行、調查時限、調查人員的組成以及回避等均作了明確規定。本文認為，實現特定問題調查程序的規范化應從主體的確立、過程的實施、手段的運用等三方面著手。首先，啟動主體上，應適當放寬特定問題調查程序啟動的主體資格，降低人大代表提請的人員限制，調動人大代表的積極性。其次，實施過程中，一是堅持公開原則。除了依法不予公開和可能影響調查獨立性以及結果公正性的情況之外，調查全過程應依法公開，既包括向人大內部公開也包括向社會公眾公開。二是建立調查聽證制度?？梢越梃b美國、日本等國的聽證程序，規定聽證人員的組成、時限、參與人的權利與義務以及聽證筆錄的效力等。最后，手段的運用上，賦予特定調查委員會必要的強制性權力。調查的有效開展需要強制權加以保障，而現有規范僅規定國家機關、社會團體和公民有義務如實向調查委員會提供必要的材料，尚未明確具體的強制性權力。需要借鑒國外有益經驗，賦予調查委員會在證人出席作證、調查取證等方面的強制性權力，對于強制手段的執行則交由有關的司法機關更為適宜。同時，通過完善調查委員會本身的工作程序，進一步明確相關參與人的權利和義務，通過民主參與進一步激發特定問題調查制度的內在活力。通過不斷完善我國的特定問題調查程序，才能使特定問題調查真正成為人大行使監督權的重要助手。

（二）加強人大代表權利保障的制度建設

1.適當擴大言論免責權的保護范圍

我國憲法、代表法等對人大代表的言論免責權作了明確規定，即代表在人民代表大會各種會議上的發言和表決，不受法律追究?？梢?，人大代表言論免責需要滿足空間和時間的要求：一是必須是在法律規定的各種會議場合，如全體會議、小組會議、專門委員會會議等；二是必須是在法律規定的各種會議時間。然而全國人民代表大會組成人員的構成中多數是兼職，68周偉：《論全國人大及其常委會組成人員的專職化》，載《江蘇行政學院學報》2009年第5期。且全國人大及其常委會會期較短。69周成奎、劉松山、周偉：《以良法促善治,以監督護權威——人民代表大會制度三人談》，載《中國法律評論》2018年第1期。因此，人大代表監督權、調查權等職責的行使更多的是在閉會期間而非會議期間，在閉會期間行使權力不受阻礙才能保證人大代表能夠真正深入選民中間，提出高質量的議案，才能真正保障人大代表始終與選民的實質性聯系。反觀西方國家，其不僅對議員在議會開會期間的言論實行絕對免責，而且對議員在閉會期間履行職責的言論也予以保護。本文認為，我國相關法律關于言論免責權的界定應當更加注重其功能的發揮，而非其行使上的具體場域，因此我國法律應當將言論免責權的保護范圍進一步明確，只要是代表履行代表職責所發表的各種言論，都應當受到法律的保護，包括質詢過程、閉會期間的走訪調查等；形式上既包括口頭表達也包括書面形式的提案及說明、討論等。同時，還需規定言論免責的例外情形，如避免對公民人格尊嚴的侵犯等。只有這樣才能避免人大代表在人大閉會期間的職權行使受到阻礙，保證代表履職的獨立性。

2.提高對代表津貼的財政補助標準

“代表執行代表職務的活動屬于政務活動，需要一定的物質條件作基礎。我國的人大代表大多數是兼職的，擔任人大代表并不脫離本職崗位的生產或者工作，也不從人大機關領取薪金，履行代表職責是義務。這就產生了人大代表執行代表職務的物質條件和保障問題?！?0《人大代表執行代表職務的物質保障》，載《吉林人大》2014年第9期。盡管很多地方已經制定了專門的代表補助實施辦法，但是數額過低，這在一定程度上抑制了代表履行職責的積極性。西方議員除了享有特定薪俸以外，還享有大量并且高額的補助，例如，德國聯邦議會每月給議員發放22,000歐元的活動經費。就目前統計到的數據來看，北京市人大代表每年補助1600元，這在全國范圍內來說是最高的，而1600元的補貼遠遠抵不上履職的要求。完善人大代表的物質保障機制是實現人大代表專職化的重要基礎。因此，我國應當進一步提高代表的津貼補助額度，并且要建立適時變化的補貼額浮動機制。同時要明確補貼的范圍，將代表因履職而產生的差旅費、誤工費、打印費、食宿費等內容都納入補助的范圍。對我國民營企業中的代表，可以通過補貼的方式以減少代表為履職而造成的企業經濟上的損失，平衡國家利益與企業經濟利益之間的關系，以此保障人大代表履職的主動性。

（三）優化人大代表聯系選民制度

1.完善代表聯系選民的組織與工作制度

“代表聯系人民群眾最主要的形式，就是把代表大會的法律、決定的精神向選民和選舉單位進行宣傳；向選民或選舉單位匯報工作；征求人民群眾的意見，接受群眾來信來訪……”71蔡定劍：《中國人民代表大會制度》，法律出版社2003年版，第200頁。美國、日本、德國都為議員在中央和地方設立了專門的議員辦公室，同時配備了專門的工作團隊，國家財政對此予以支持。如果遇到專業性問題，議員也可以向專業人士進行咨詢。當前我國部分地方也建立了代表聯絡站等機構，然而“現實中聯絡機構大多掛靠在社區、（鎮）街道或公益性機構的辦公場所里，難以獨立配置場地”。72黃曄：《廣東省各級人大設立基層代表聯絡機構的實踐及建議》，載尹中卿主編：《人民代表大會制度理論研究》（第二卷），中國民主法制出版社2017年版，第428頁。這些問題的存在進一步限制了代表聯絡站作用的發揮。黨的十九屆四中全會提出“健全代表聯絡機制” 的要求。首先應完善代表聯系選民的組織制度，加強代表聯系選民的平臺建設。具體實踐中，要明確聯絡站的功能定位，保證聯絡站能有自己獨立的辦公場所。明確聯絡站的聯絡事項范圍，同時為聯絡站配備專門的工作人員，通過發揮專業團隊對人大代表履職的輔助優勢，真正發揮聯絡站在代表與選民之間的橋梁作用，實現代表聯絡機構的規范化、制度化。其次，建立完善代表聯系選民工作的長效機制。創新代表聯系選民的形式和方式，建立代表接待日，明確代表聯系選民的具體工作制度。在座談會、聽取報告等傳統方式的基礎上發揮“互聯網+”的優勢，實現代表聯系選民的常態化、高效性。

2.強化代表聯系選民的監督保障機制

選民了解人大代表，是我國人民代表大會制度運行的基礎，也是彰顯人民代表大會制度優越性的前提。我國實行間接選舉與直接選舉相結合的選舉原則，代表選舉層級的增加一定程度上疏遠了代表與選民之間的關系。西方國家由于普遍實行競選制度，議員信息的公布是進行競選活動的第一步，同時由于議員當選以后能夠通過各種途徑如議員辦公室、發放宣傳冊、博客、推特等途徑公開議員的相關信息與活動，人民的知情權得到充分保障。以英國為例，“議員們大量運用互聯網與民眾進行聯系，截至2009年，92%的議員使用電子郵箱，83%的議員擁有個人網頁。使用博客、推特以及Facebook的議員數量也出現顯著增加”。73［英］菲利普·諾頓：《英國議會政治》，嚴行健譯，法律出版社2016年版，第235頁。從我國的實踐來看，目前公開的主要是代表的姓名、性別、年齡等信息，然而對其聯系方式、履職觀點、履職情況等關鍵信息尚未公開。第一，實現代表履職公開化。進一步加大對代表相關信息及履職情況的公開力度，只要是基于履行代表職務的一切信息都應當公開?？梢越柚⒉?、微信等智能化、信息化平臺及時公開代表的相關履職信息，保障選民的知情權和監督權，促使人大代表認真履行代表職責。同時可以借助居委會、街道辦等組織機構，密切與基層自治組織之間的聯系，通過基層自治組織發放代表名片、張貼海報等方式來公布信息，從而進一步加強代表與選民之間的溝通與了解。第二，建立對代表聯系選民的考核和處理機制。明確考核的主體、期限、內容、標準、結果處理等，從外部監督代表聯系選民制度的落實。第三，建立健全代表述職制度。代表定期向選民述職，接受選民評議，明確述職的內容和重點以及形式等。

五、結語

黨的十九屆四中全會決定為新時代進一步堅持和完善人民代表大會制度提出了明確要求。人大議事規則的健全和完善是堅持和發展人民代表大會制度作為支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度的關鍵。新時代國家治理現代化的現實需要呼吁與之相稱的人大議事規則及其相應制度。通過借鑒西方發達國家在特定問題調查、議員權利保障、議員聯系選民等體制機制的有益經驗，進一步推動我國人大議事規則的制度化、規范化、程序化，這既是發揮人大議事規則在人大制度中的重要支撐性作用，適應我國民主政治建設的需要，也是進一步將人大在我國國家治理現代化中的制度優勢轉化為治理效能的內在要求。