對修改全國人大及其常委會組織法及議事規則的若干建議＊

劉松山

華東政法大學法律學院教授

本文對修改全國人大及其常委會組織法及議事規則提出若干建議：

貫徹落實“三統一”“四善于”精神；改革和明確全國人大常委會組成人員的人數；進一步明確委員長會議的性質與職權；完善全國人大及其常委會的會期制度；改革代表團、一定數量代表或者委員提出議案的制度；完善會議的公開制度；完善全國人大會議審議工作報告的制度；完善出席會議人數和表決制度。

《全國人民代表大會組織法》（以下簡稱《全國人大組織法》）1982年公布施行，《全國人民代表大會議事規則》（以下簡稱《全國人大議事規則》）1989年公布施行，《全國人民代表大會常務委員會議事規則》（以下簡稱《全國人大常委會議事規則》）1987年公布施行，三部關于全國人大組織和議事規則的重要法律頒布至今已三十余年。修改《全國人大組織法》、《全國人大議事規則》和《全國人大常委會議事規則》等三部重要法律，是深化黨和國家機構改革，推進國家治理體系和治理能力現代化，發展完善社會主義民主政治制度的重要舉措。本文擬對修改這三部重要法律提出一些建議。

一、貫徹落實“三統一”“四善于”精神

按照修改后的憲法和黨的十九屆三中全會關于深化黨和國家機構改革的決定，在修改三部法律時，進一步明確和加強黨中央對全國人大及其常委會的領導，是必然的。但如何在法律中科學體現黨的領導，處理好堅持黨的領導與實現人民當家作主的關系，需要認真研究。

中共全國人大常委會黨組工作規則規定，人大常委會黨組對全國人大及其常委會的領導，要做到兩個“確?！?，即確保黨的主張經過法定程序成為國家意志，確保黨組織推薦的人選經過法定程序成為國家政權機關的領導人員。如何實現兩個“確?！?？一是要堅持黨的領導；二是要改善黨的領導。堅持黨的領導是毫無疑問的，關鍵是如何改善黨的領導。

對于改善黨的領導，黨的十八屆四中全會提出了“三統一”“四善于”，1十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中指出：“必須堅持黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法，把依法治國基本方略同依法執政基本方式統一起來，把黨總攬全局、協調各方同人大、政府、政協、審判機關、檢察機關依法依章程履行職能、開展工作統一起來，把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動統一起來，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善于運用民主集中制原則維護中央權威、維護全黨全國團結統一?！睘辄h中央領導全國人大及其常委會的工作提供了根本遵循。實現以上兩個“確?！?，就要在修改三部法律中充分體現“三統一”“四善于”精神，特別是要把黨中央領導全國人大及其常委會依法行使職權同黨依法執政和在憲法法律范圍內活動統一起來，善于使黨中央的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨中央推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善于通過人大及其常委會實施黨中央對國家和社會的領導，善于在人大及其常委會中運用民主集中制維護黨中央權威、維護法制統一、維護全黨全國團結統一。建議有關方面在修改法律時，緊緊扣住十八屆四中全會的重大精神，設計“三統一”“四善于”的體制、機制和程序，使黨中央對全國人大及其常委會的領導科學化、制度化、規范化、程序化，這對于發展完善人民代表大會制度，實現黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，具有重大意義。

二、改革和明確全國人大常委會組成人員的人數

全國人大是最高國家權力機關，常委會是代表大會的常設機關，在代表大會閉會期間行使代表大會的職權。全國人大及其常委會行使各項職權的前提是，必須有明確的法定人數。但現有法律對這一事項的規定很不完善，建議在修改法律時明確規定以下問題：

1.明確全國人大代表的數量范圍。選舉法規定，全國人大代表的名額不超過3000人。這個數量可以說比較明確，但又并不明確，因為它明確了上限不超過3000人，沒有明確下限不得少于多少人。從這些年的慣例看，基本是2980人左右，但慣例并不代表法律的具體規定。理論中，一直有觀點建議大幅削減全國人大代表人數，在可以預見的時間內，這一觀點尚不具備實現條件。但是，由法律明確規定代表人數的具體范圍或者數量，是可行的、必要的。比如，在修改《全國人大組織法》時，可以明確規定，全國人大代表的名額不少于2980人，不超過3000人，或者就明確規定為2980人，同時刪去選舉法中不超過3000人的規定。代表人數由全國人大組織法規定比較適宜，因為法定的代表人數是全國人大組織的基礎，而選舉法是規定選舉程序的法律，可以不對代表人數做出規定。

2.大幅增加和明確常委會委員的數量。憲法和全國人大組織法對全國人大常委會委員數量的規定，是“委員若干人”。但是，“若干”是多少？并不清晰。從語義上理解，“若干”是不定量的意思，但全國人大常委會這樣重要的權力機關，其委員的數量在法律上卻不定量、不合適。實踐中，一般理解的“若干”，大多為幾個、十幾個，而數十個、上百個，就不適宜叫“若干”了。所以，在法律中明確全國人大常委會委員的人數，十分必要。

十三屆全國人大常委會組成人員共175人。其中，委員159人（十屆全國人大以來，常委會委員人數基本穩定在159人左右）。在我國，由近3000名代表組成的全國人大，雖然是最高國家權力機關，但并不經常性地行使職權，它閉會期間經常性的職權只能由常委會行使。但是，在一個14億人口的大國，這樣一個經常性地行使國家最高權力的機關，其組成人員只有175人，委員只有159人左右，又是經過層層間接選舉產生的，其代表性和民意基礎，是容易引起爭議的。國外議會兩院的組成人員基本都是幾百人甚至上千人。比如，美國參眾兩院的議員有535人，英國上下議院加起來1431人，法國國民議會兩院577人，日本參眾兩院707人，德國聯邦議會兩院709人，俄羅斯聯邦會議兩院628人，印度人民院和聯邦院789人（上述議員人數可能發生變化）。國外議會制度我們不能學，但其中的一些技術和經驗是可以借鑒的。除了印度之外，這些國家的人口數量只能算中國的零頭，但它們的議會組成人員最少也是500多人，其確定議員數量的根據是什么，值得我們研究借鑒。六屆全國人大時，常委會組成人員155人（那時全國人口只有10億左右），從十屆至今，穩定在175人。確定這個人數，有歷史的原因，也有慣例的影響。但隨著人口的增長，特別是改革開放的推進和經濟社會的快速發展，社會分工日益精細復雜，利益和價值觀念不斷多元化，新的社會階層不斷出現，一個由間接選舉產生的175人組成的常委會，與充分代表和反映民意的要求相比，與常委會的重要地位和職權相比，都是不相稱的。建議在全國人大代表人數不變的情況下，大幅增加常委會委員的人數，數量可以達到500至1200人，最好在1000人上下，并且由全國人大組織法做出明確規定。這樣，就相當于在代表大會閉會期間，仍然有1/3的專職代表在經常性地行使職權，這對增強常委會的力量與權威，保證國家最高權力的高質量行使，具有重大意義。

3.明確副委員長的人數。憲法和全國人大組織法對副委員長人數的規定，與委員一樣，也是“若干人”，沒有明確的數字。但在全國人大常委會中，副委員長是僅次于委員長的重要職務，與委員長和秘書長組成的委員長會議，處理常委會的重要日常工作，因此，應當有法定的人數。自1954年第一屆全國人大以來，副委員長人數最少的時候為13人（第一屆、第十一屆、第十二屆），最多時22人（第四屆），但最近四屆以來，基本穩定在13人至15人。建議總結經驗慣例，在全國人大組織法中對副委員長的人數作出明確規定。

三、進一步明確委員長會議的性質與職權

建議在修改全國人大組織法和全國人大常委會議事規則時，對委員長會議的有關事項加以完善。

1.明確委員長會議的性質與地位。委員長會議是全國人大常委會極為重要的內部組織，應當有明確的法律性質與地位。根據憲法和相關法律的有關規定及精神，全國人大及其常委會的其他內部組織，都有明確的法律性質和地位。比如，全國人大專門委員會是代表大會的工作機構，在代表大會閉會期間受常委會領導；法制工作委員會和預算工作委員會是常委會的工作機構，辦公廳是常委會的辦

事機構，工作機構和辦事機構均受常委會領導。但是，委員長會議屬于什么性質，具有什么樣的法律地位，憲法和法律卻沒有規定。委員長會議能算是工作機構、辦事機構嗎？似乎并不合適，這樣可能就降低了它的崇高地位，限制了它的應有職權。不能算工作機構、辦事機構，那么，能算是權力機關嗎？顯然也不行，因為只有全國人大及其常委會才是權力機關，如果委員長會議也是權力機關，在國家機構的最頂層，就有三個權力機關了。那么，能算常委會的領導機關嗎？恐怕更不行，如果這樣，就可能導致全國人大及其常委會領導體制的紊亂。長期以來，也正是因為委員長會議的法律性質和地位不清晰，才導致了其行使職權的不確定性，甚至引起了人們對它凌駕于常委會之上的不必要的擔憂。這是個重大問題，建議在修改全國人大組織法時予以研究解決。

2.明確和細化委員長會議的職權。按照《全國人大組織法》第25條的規定，委員長會議的職權只有四項：一是決定常委會會期，擬定會議議程草案；二是對向常委會提出的議案和質詢案決定交由專門委員會審議或提請常委會審議；三是指導專門委員會日常工作；四是處理常委會其他重要的日常工作（需要注意的是，第四項兜底性規定中的“其他重要的日常工作”，其重要性是不應超過前三項工作的）。這些職權都是程序性的，不能實質上左右常委會會議的議程和走向。但實踐中，委員長會議行使的職權已明顯超過了上述法律規定。

比如，委員長會議自己通過的議事規則就規定，委員長會議有“通過全國人大常委會年度工作要點和立法工作計劃、監督工作計劃等”的“職責”，立法法還規定，立法規劃由委員長會議通過。這些都是十分重要的權力，是常委會行使職權的總開關，如果都由委員長會議決定和通過，委員長會議實際就具有了領導常委會的傾向。而委員長會議的議事規則不是法律，立法法有關立法規劃由委員長會議通過的規定，是否與全國人大組織法關于委員長會議職權的規定相沖突，也值得研究。作為法律的常委會議事規則、監督法，均沒有規定委員長會議有權處理上述事項，可以對照的是，常委會議事規則倒是規定，委員長會議擬定的常委會議程草案，都要提請常委會全體會議決定。也就是說，一個會議議程草案都須由常委會決定，而不能由委員長會議決定，而相比于上述委員長會議通過的工作要點、工作計劃規劃等事項，就易讓人感覺到，不重要的事項倒要常委會決定，而十分重要的事項卻是由委員長會議決定的，這不符合科學立法的要求。

比如，委員長會議議事規則還規定，委員長會議有權向常委會提名全國人大各專門委員會副主任委員和部分委員人選，提名常委會代表資格審查委員會主任委員、副主任委員和委員人選。這是十分重要的人事權力，顯然超越了《全國人大組織法》第25條規定的范圍。

還有，《全國人大組織法》第25條第2款規定，委員長會議對向常委會提出的議案和質詢案，決定交由有關的專門委員會審議或者提請常委會全體會議審議。這容易產生兩個問題：一是委員長會議可以將全部決定交由專門委員會審議，而不提請常委會審議，實際上卡住了常委會直接審議的通道；二是“決定交由”的含義并不清晰，可以理解為“決定是否交由”或者“決定是否列入”，實際也使委員長會議可以卡住議案質詢案直接通向常委會的通道，立法法中就出現了這些情況。

而實踐中，委員長會議以“原則同意”或者“通過”的方式，出臺了為數不少的直接或者間接規范全國人大及其常委會行使職權的內部工作制度。這些制度性文件是不是具有立法的性質，其所涉事項與國家立法權有沒有重合交叉，是值得梳理研究的。

3.研究常委會“重要日常工作”的含義。按照憲法和全國人大組織法的規定，委員長會議的職權是處理常委會的重要日常工作。但什么叫“重要日常工作”？常委會的重要日常工作不就是舉行會議，進行審議表決嗎？除了舉行會議外，常委會作為一個合議機關，在閉會期間是無法開展日常工作的。而工作機構、辦事機構是常委會的參謀助手，為常委會提供服務，無論在常委會開會還是閉會期間，它們的日常工作在性質上是為常委會舉行會議做準備，或者落實常委會會議的要求，而不是常委會本身的日常工作；沒有常委會的授權或者同意，它們也不能代表常委會。那么，委員長會議所處理的工作是什么性質？似乎應當說，也屬于為常委會服務性質的，而不是常委會的日常工作，只不過它的服務事項比工作機構、辦事機構所服務的事項更為重要。如果把委員長會議、工作機構、辦事機構的日常工作，都說成是常委會的日常工作或者重要日常工作，就可能讓人產生這三個主體都代表全國人大常委會的錯覺。所以，為了科學規定委員長會議包括工作機構和辦事機構的職權，需要對為常委會服務的參謀輔助工作與常委會本身的工作做清晰的區分。建議有關方面對這個問題予以研究，可以在修改這幾部法律時，對憲法有關“重要日常工作”的用語做個別調整，也可在不修改憲法的情況下，在全國人大組織法和全國人大常委會議事規則中對委員長會議的職權做明確列舉，不做兜底規定，通過列舉看出委員長會議的具體工作與常委會本身工作的區別。

4.將委員長會議議事規則的內容放到常委會議事規則中規定?，F在，委員長會議通過的委員長會議議事規則，有兩個問題：第一，它不是法律，不具有法律效力，但卻與常委會會議有密切關聯；第二，它的議事程序非常簡約，既沒有規定委員長會議組成人員之間的相互關系，也沒有規定委員長會議的表決機制。由于委員長會議是全國人大組織法中的重要內容，并與常委會會議具有重要聯系，其行使職權直接影響常委會會議的程序與結果，建議將委員長會議的議事規則化解到全國人大組織法中，并對其議事程序做詳細和完善的規定。

5.明確全國人大常委會黨組、委員長、委員長會議以及常委會彼此之間的關系。全國人大常委會是黨中央領導下的重要政治機關，黨中央是通過全國人大常委會黨組來實現對常委會的領導的，而委員長又是當然的黨組書記，在委員長會議中居于十分重要的地位，委員長會議在常委會的內部組織中又居于最重要地位，所以，科學設計和安排這幾個重要主體之間的關系，對于堅持黨的領導與保障全國人大常委會充分發揚民主，具有十分重大的意義?，F在，全國人大常委會黨組有一個工作規則，這個規則的宗旨是保證黨組在全國人大常委會中發揮領導核心作用。全國人大常委會是國家機關，《全國人大常委會議事規則》第2條明確規定，常委會審議議案、決定問題應當充分發揚民主，因此，它的宗旨是發揚民主。但是，委員長會議的議事規則并沒有明確委員長會議的宗旨。建議將幾個議事規則的內容結合起來，通盤考慮以上幾個重要主體之間的關系，將黨組工作規則和委員長議事規則中的一些內容，整合規定到全國人大組織法和全國人大常委會議事規則中，使委員長、委員長會議成為常委會黨組和常委會之間的重要橋梁，有效地將堅持黨中央的領導和保證常委會充分發揚民主統一起來。

四、完善全國人大及其常委會的會期制度

法定的會期制度是人大及其常委會組成人員充分發表意見、提高審議質量的保證。根據全國人大議事規則和全國人大常委會議事規則的規定，全國人大會議于每年第一季度舉行，常委會會議一般每兩個月舉行一次，這兩個規定是會期的重要內容。但是，每次會議舉行多長時間，或者一年、一屆人大及其常委會應當有多長的開會時間，法律卻沒有規定。從這些年的慣例看，全國人大會議每年都在3月5日召開，會期在10—15天。實踐證明，這一做法是可行的，建議在全國人大議事規則中把這個一般性的做法明確規定下來。同時增加一項立法設計：必要時，由特定的主體提議，經大會主席團決定，可以延長會議時間。

應當著重完善的是常委會的會議時間。從六屆至十二屆，每屆五年中，全國人大常委會開會的天數分別是：六屆227天，年均開會45天；七屆212天，年均開會42天；八屆210天，年均開會42天；九屆177天，年均開會35天；十屆161天，年均開會32天；十一屆134天，年均開會27天；十二屆153天，年均開會31天。從這個數據看，常委會在5年中開會的總天數明顯呈逐屆減少的趨勢。其中，十一屆常委會五年中年均開會僅27天，而最近的十二屆年均開會也只有31天。這個現象應當引起足夠的重視和研究。為什么六屆、七屆時，人口比現在少幾個億，經濟社會的發展以及改革開放的形勢任務遠沒有現在復雜，人民代表大會制度的健全完善處于起步階段，立法任務沒有后來的幾屆繁重，而常委會的會期卻比后來的幾屆會期長很多？國外議會一年中差不多有半年甚至更多的時間在開會，我國的人大常委會雖然不能同國外議會簡單類比，但開會時間太短顯然不利于人民當家作主。

建議在常委會議事規則中明確規定并大幅延長常委會的會期。由于常委會每次開會的議程具有不確定性，要求規定每次開會的具體時間，不太可行。但是，把常委會的議事決策時間放到一定時期內黨和國家議事決策的整體格局中通盤考慮，是可以對開會時間進行總量規定的。比如，可以規定一年開會不得少于60天或者一屆開會不得少于300天。有了這樣的總數，有關方面就可以根據常委會的年度工作要點和立法、監督的工作計劃以及一屆常委會的總體工作規劃，在每年或者一屆的總天數中有針對性地靈活安排每次會議的時間，保證那些涉及重大復雜問題的議案有充足的審議時間。在這個基礎上，還可以規定特定的主體（如常委會組成人員、專門委員會等）在常委會會議期間，可以提起延長會議時間的動議。因為每次會議究竟要開多長時間，并不是事先就能估算出來的，事先決定的開會時間有時未必合理科學，會議所需的時間常常只有在會議進行中隨著問題審議的進展才能逐漸清晰。臨時延長會議時間是有先例的。比如，在中華人民共和國成立前夕北京市召開各界人民代表會議時，由于毛澤東到會講話，提出了市民來信反映的物價高漲和捐稅、失業多的問題，建議代表會議處理，會議就當即決定將原定的會期3天延長為5天。2參見《彭真傳》編寫組：《彭真傳》（第二卷），中央文獻出版社2012年版，第620—621頁。再比如，六屆全國人大期間，在彭真委員長主持下，常委會在會議審議的過程中，就多次延長原定的會議時間。因此，建議在修改法律時總結歷史經驗和現實需要，為延長會期留下適當空間。

五、改革代表團、一定數量代表或者委員提出議案的制度

全國人大及其常委會開會的前提，就是有動議。但長期以來，會議審議的議案，基本是由國家機關及其內部組織提出的，代表團或者一定數量的代表或者委員提出的議案，除了極個別的情況外，尚沒有直接進入會議議程的先例。建議修改法律時對此問題予以重視研究。

1.對主席團和委員長會議審查處理議案的性質予以研究。按照全國人大組織法等法律的規定，一個代表團或者30名以上的代表，或者常委會組成人員10人以上，可以分別向代表大會或者常委會提出屬于代表大會或者常委會職權范圍內的議案，由主席團或者委員長會議決定是否列入大會議程或者提請常委會會議審議。這就是說，主席團或者委員長會議對代表團或者一定數量的代表、委員提出的議案，具有進行實質性審查并作出處理決定的職權。

但這里有兩個問題需要研究：

一是根據全國人大組織法的規定，主席團是由全國人大預備會議選舉產生的，是只存在于本次會議期間的臨時性機構，不是全國人大的常設機關；而且，其職權是主持大會會議，但主持應當是程序性的。這樣，將對各類議案進行實質性審查并予以處理的職權，交給主席團這一臨時性、程序性的會議主持機構，是否適宜，就值得研究了。委員長會議雖然不是臨時性的機構，但一概由它對一定數量的委員向常委會提出的議案進行經常性的審查處理，是否合適，也值得研究，因為這樣，在委員向常委會提出議案的通道上，委員長會議實際就成為委員提出議案的審批機構了。

二是代表團、一定數量的代表或者委員，是向代表大會或者常委會提出議案的，而不是向主席團或者委員長會議提出議案的。如果代表大會或者常委會由于特殊情況來不及審查處理代表委員提出的議案，可以臨時授權主席團或者委員長會議對某次會議上提出的議案進行審查處理，但是，如果法律明確規定由主席團或者委員長會議來進行一般性的審查處理，其法理基礎就需要研究論證。

2.對代表團、一定數量的代表或者委員向大會或者常委會提出議案的處理問題做新的立法設計?？梢杂袔讉€方案：

方案一：對這幾類主體直接向大會或者常委會提出議案，不作一般性規定，因為如果法律作了一般性規定，這些主體特別是代表聯名提議案的積極性提高，數量增多，但議案又總是不能進入大會議程，那么，這個規定就沒有意義。在不作一般性規定的情況下，可以設計例外性規定，讓代表團、代表和委員在特定情況下可以直接向大會或者常委會提出議案。

方案二：不規定代表團或者一定數量的代表可以直接向代表大會提出議案，或者即使可以直接提，也作嚴格限制。因為代表大會的時間有限，要審議決定的問題很多，議程早已確定下來，并經黨中央批準，在會議過程中臨時增加議案，基本沒有可行性。但是，可以拓寬常委會會議將委員提出議案直接列入議程的通道，因為委員是專職的，有條件提出質量較高的議案，常委會的會議時間相對充裕，議程雖事先經黨中央批準，但有調整的靈活空間。

方案三：在不改變現有關于代表團、一定數量的代表或者委員可以直接向代表大會或者常委會提出議案規定的情況下，設計一種激活機制：一是改變將代表團或者代表提出議案的截止時間一般定為3月11日的慣例，將這一時間大幅提前，可以規定到會議召開的第一天，最遲第二天。同時，規定委員須在常委會會議召開前的一段時間提出議案。二是明確規定凡向代表大會或者常委會提出的議案，應當將議案全部內容直接交代表大會或者常委會審議，并專門留出審議議案的時間。三是在代表大會或者常委會審議后，由主席團或者委員長會議綜合審議意見，提出進一步的處理意見，提請代表大會或者常委會審議決定。四是明確規定，代表大會或者常委會會議議程和日程中，應當為臨時增加議案預留時間。

3.對閉會期間能否提出議案作出規定?，F在，全國人大及其常委會的兩個議事規則只規定，代表團、一定數量的代表或者委員可以向代表大會或者常委會提出議案，但沒有規定提出議案的具體時間。會議中提出議案當然沒有問題，但在閉會期間能否提出、向誰提出、如何處理，法律并沒有作出規定，建議對這些問題予以明確。

4.對能否向“兩高”和監察委員會提出質詢案予以規范。常委會議事規則和監督法都規定，常委會組成人員在會議期間有權對“兩高”提出質詢案，但代表大會組織法和議事規則卻沒有規定代表有質詢“兩高”的權力。而《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》（以下簡稱《代表法》）第14條又明確規定，全國人大會議期間，一個代表團或者30名以上的代表聯名，有權書面提出對“兩高”的質詢案。建議將這些法律的規定與全國人大組織法一致起來，做統一規定，并對代表或者委員能否向監察委員會提出質詢案，予以研究規定。

5.對議案的性質、種類、結構加以研究規范。憲法和有關法律既規定了有關主體可以提出議案，又規定了憲法修改案、法律案、質詢案、撤職案、罷免案等動議的表現形式，還規定人大代表有權向本級人大提出對各方面工作的建議、批評和意見。但是，對于什么叫議案，議案究竟有哪些種類以及應當具備什么樣的結構，議案與建議、批評和意見有什么區別，憲法法律并沒有作出明確規定，理論上和實踐中如何把握，也并不清晰一致。比如，按照法律的分散規定和日常理解，一般都會認為，質詢案、罷免案等都屬于議案的一種，但《代表法》第3條又明確規定，代表有權“依法聯名提出議案、質詢案、罷免案等”，這又說明，質詢案、罷免案等，并不屬于議案的一種，而是與議案平行的一類動議。再比如，歷屆全國人大會議在處理代表議案時，都有數量不少的議案被轉化為代表建議、批評和意見，這說明，不少代表在提出議案時，尚未弄清楚議案與建議、批評和意見的區別。由委員長會議原則同意的全國人大代表議案處理辦法，力圖對議案做這樣的解釋——“屬于全國人民代表大會職權范圍內的議事原案”——即議案就是議事原案。但這個實際是一種循環解釋，還是不甚清楚。這個辦法還規定，議案應當有案由、案據和方案，但對這三個要件的理解，伸縮性是很大的。比如，代表聯名提出一件法律議案，這個議案的方案可以是總體的框架設想，也可以是十分詳細的法律條文，那么，這個方案究竟要達到什么標準才算是正式的議案，并進入會議的議程呢？建議針對實際，將一些代表議案工作的內部文件進行梳理提升，在修改法律時對議案本身及其相關的各類基礎性問題作出明確規定。

六、完善會議的公開制度

這里有幾個問題可以研究：

一是明確規定列席常委會會議的全國人大代表的人數。當然，如果大幅增加常委會委員的人數，就不必列席過多代表，因為委員的數量增加，其代表性也相應擴大了。但如果維持現有委員的人數，即應讓較多的代表列席常委會會議，并規定法定的人數。

二是完善并明確規定全國人大及其常委會會議的旁聽制度，讓廣大群眾能夠直接參與和了解最高權力機關行使職權的過程。

三是完善并明確規定全國人大及其常委會的新聞報道制度。比如，可以總結實踐中成功的經驗做法，將相關的新聞發言人制度、記者招待會等做法上升為法律規定。

在新聞報道制度中，可以著重研究會議現場直播、人事任免理由、批評意見、敏感問題爭議以及各類表決結果等的公開問題。這些都是新聞報道制度中的難點和焦點，如果以適當方式公開，對宣傳人大制度、引導輿論達成共識，很有積極意義；如果因擔心出問題，一律不予公開，則效果不好。1986年全國人大常委會審議破產法時，中央電視臺曾經進行會議直播，社會反響強烈。全國人大及其常委會行使職權的哪些事項可以進行電視或者網絡直播，是可以研究規范的。實踐中，有關人事任免的信息，除了公開國家領導人的個人簡歷之外，其他由人大及其常委會任免的人員，其信息資料和任免理由十分匱乏，而這些往往是社會最關注的，建議以法律規定的方式，擴大這方面的公開范圍。1954年憲法通過后的一段時間內，全國人大代表在全國人大會議上對國務院工作的所有批評意見，都是可以全文登載《人民日報》的，周恩來總理曾明確說：“把所有代表的發言，包括批評政府工作的發言，不管對的、部分對的甚至錯的都發表出來?！?中共中央文獻編輯委員會編：《周恩來選集》（下），人民出版社1984年版，第208頁。當然，現在要求這樣做并不現實。但是，如果人民群眾看不到代表或者委員的批評性發言，就會損害人民代表大會制度的真實性，建議對這個問題予以研究，并作出鼓勵性、前瞻性規定。對于重大的敏感爭議性問題，建議明確規定公開的原則和限制。而全國人大及其常委會議的各類表決結果，特別是投票情況、得票結果，也應當由主流的媒體公開。

七、完善全國人大會議審議工作報告的制度

長期以來，全國人大會議的一項重要內容，就是審議“一府兩院”的工作報告。但是，在這項工作中遇到的一些問題尚未引起足夠重視，也缺乏應有的制度規范。

1.工作報告的內容和結構，應予研究。實踐中，“一府兩院”的工作報告已經基本形成了固定的程式，主要包括過去一年工作的回顧，工作中的特點與經驗業績，存在的問題，未來一年工作的展望等。但有幾個問題需要研究規范：

一是“一府兩院”應否以及在多大范圍內報告下級機關的工作？每年全國人大會議上，國務院總理所作的報告叫“政府工作報告”，“兩高”負責人所做的叫“最高人民法院工作報告”和“最高人民檢察院工作報告”。三個工作報告的內容并非國務院和“兩高”的工作，而是各級政府、各級法院、各級檢察院的工作。但是，按照憲法和相關法律的規定，全國人大監督的是國務院、最高人民法院和最高人民檢察院的工作，而不包括它們下級機關的工作，地方“一府兩院”的工作是由地方人大監督的。所以，國務院總理所做的報告不宜叫“政府工作報告”，而應當叫“國務院工作報告”，三機關負責人所報告的也不應當是各級政府、各級法院和各級檢察院的工作，而應當是三機關自身的工作。如果要報告下級機關的工作，也應當圍繞三機關與下級機關的法律關系，報告它們在處理這一關系方面的工作，通過報告中央一級機關的工作，來向全國人大反映和揭示中央與地方工作的全局。比如，國務院與地方政府是領導關系，總理所報告的就應當是國務院在處理這一領導關系方面的得與失、經驗、問題與教訓。比如，最高人民法院與下級法院是法律監督關系，最高人民法院就應當報告如何落實這一關系方面所做的工作，而不應當是下級法院的普遍性工作。

二是工作報告中應當包括領導人個人自我述職的內容。國務院總理、“兩高”負責人既有相應國家機關中的最高法律地位，又具有崇高的政治地位，代表了“一府兩院”的形象，社會對他們的關注評價實際就代表了對“一府兩院”的關注評價。全國人大對“一府兩院”的工作監督，在很大程度上就是對三機關領導人個人的監督，因為他們個人對三機關的工作具有重要影響。因此，應當在法律上要求工作報告中有領導人個人述職、自我評價、回應社會等方面的內容。這樣，工作報告就會有血有肉，避免枯燥乏味。

三是最高人民法院、最高人民檢察院的工作報告與國務院工作報告的內容應當有所區別。人大不適宜對司法機關進行個案監督，因此，對法院、檢察院的監督應當重在對其所任命人員的監督，而對政府的監督，應既包括對人的監督，也包括對事的監督?！耙桓畠稍骸睉敻鶕舜蟊O督的這一特點來起草工作報告。

2.人大審議和批準的對象究竟是什么？人大會議對“一府兩院”的工作報告在審議之后要進行表決，通過一個是否批準的決議。但是，“一府兩院”的工作報告是否等同于其工作本身？審議和批準工作報告，能否等同于審議和批準“一府兩院” 的工作？似乎不能這么看。其原因在于：有時候工作做得好，但工作報告未必寫得好；有時候工作做得不好，但報告寫得很好；有時候人大代表對“一府兩院”負責人的評價，與工作實績和工作報告都不相符合。這些因素對工作報告的表決得票數，都有重要影響。它向我們提出的問題是，審議和表決工作報告的傳統做法，能否說是一種成功的工作監督方式？有沒有需要改革和完善的地方？

3.工作報告一旦不通過怎么辦？這樣的情況，多年前在地方人大審議表決法院工作報告中就發生過。只要有表決，就有得票不過半數的可能。但如何處理這種情況，相關法律缺乏明確規定。工作報告不通過，能否再作一次報告、再進行一次審議表決？如果能，其法理基礎是什么？如果不能再作一次報告，又怎么辦？而且，工作報告一旦不通過，如何追究責任？而追究責任可能又涉及黨委，因為黨是領導一切的。建議對這些問題進行研究規范。

4.建議減少甚至取消口頭作工作報告的傳統做法。全國人大會議的時間十分寶貴，但是用來聽取有關領導人、負責人作工作報告的時間太長。憲法和法院、檢察院組織法規定，“一府兩院”向全國人大報告工作，憲法還規定，全國人大審查和批準國民經濟和社會發展計劃的報告以及國家預算和預算執行情況的報告，但是，并沒有規定必須口頭報告。報告工作、報告國民經濟和社會發展計劃以及國家預算情況，既有口頭報告，也有書面報告，有沒有可能將最高人民法院、最高人民檢察院的工作報告，國民經濟和社會發展計劃和預算的報告，甚至全國人大常委會的工作報告，都改成書面文件直接印發會議？這樣就會節約會議相當多的時間。

八、完善出席會議人數和表決制度

按照兩個議事規則的規定，舉行全國人大會議，須有2/3以上的代表出席，舉行常委會會議，須有過半數的常委會組成人員出席。出席人數會直接影響表決的得票數。這里有兩個問題：一是憲法修改須由全體代表的2/3以上通過，一旦出席人數勉強過2/3，反對票、棄權票又較多，怎么辦？二是常委會組成人員缺席較多，表決議案不過半數怎么辦？建議研究一下會議出席人數的法定數量，并明確規定代表、委員的請假制度，嚴格限制請假。

兩個議事規則對全國人大及其常委會的表決制度作了規定，但也有一些問題需要研究。

1.有無必要設秘密寫票處？《全國人大議事規則》規定，有2/3全體會議選舉或者表決任命案時，設秘密寫票處。但實際上，只要去秘密寫票處寫票，幾乎必然會被認為要投反對票，建議總結一下幾十年來究竟有多少代表去秘密寫票處寫過票。如果作用不大，可以不作這樣的規定。而常委會的議事規則也沒有規定表決任免案時，要設秘密寫票處。

2.研究擴大公開表決的范圍。按照兩個議事規則的規定，代表大會表決議案，采用投票方式、舉手方式或者其他方式，修改憲法采用投票方式，常委會表決議案，采用無記名方式、舉手方式或者其他方式。實踐中，大會和常委會會議的表決方式主要是無記名投票和按表決器，體現的都是匿名秘密的表決原則。人們的日常認識中，也認為只有秘密表決，才能真正體現民主。但是，從國外代議制民主的基本技術和原理看，有一個形象說法，叫作秘密未必民主，公開未必落后。不加分析地采用公開表決方式，會妨礙真實意愿的表達，但不加分析地強調秘密表決，又容易使表決者失去責任，怠于嚴肅投票（比如不按表決器、隨意投票等），特別是易使表決者失去選民的監督。全國人大代表和常委會委員本來就是層層間接選舉產生的，選舉的基礎容易受到不同程度的質疑，為加強全體人民對他們行使職權的了解監督，增強其責任心和履職能力，公開他們對議案表決的態度，是十分必要的。建議在修改法律時，確立公開是原則、秘密是例外的表決原則，除了人事選舉任免一律采取秘密表決的方式外，其他所有議案均實行公開表決，向全社會公開每個代表委員的態度。

3.明確規范黨員代表委員表決時服從法律和服從黨內法規的關系。代表委員中的大多數是中共黨員，黨員在行使表決權時必須服從黨內法規所規定的黨的紀律，但是，代表法又規定代表在人民代表大會各種會議上的發言和表決，不受法律追究，即代表按照自己的意愿投票是法定權利?，F在的問題是，一旦黨的紀律要求黨員投贊成票，而代表內心卻要投反對票，這種情況下代表應當如何選擇？如果投了反對票，法律不能追究，那么，黨內法規能否追究？又如何追究？能否追查其投票情況？這個問題十分重大，建議研究規范。

4.建議明確規定，不得把選票設計成贊成的不動筆，或者贊成的不按表決器。在全國人大及其常委會的表決中作出這樣的規定，可以有效地制止各類表決中的類似做法。

九、其他一些建議

建議在修改三部法律時，將全國人大常委會組成人員守則、各專門委員會的議事規則以及全國人大常委會黨組和委員長會議通過的涉及全國人大及其常委會工作的各類規范性文件，一并加以梳理，將必要的內容整合充實到三件法律中。