代建制中建設單位項目管控存在的問題及對策分析

（廣西飛熊科技有限公司，廣西 柳州 545616）

0 前言

代建制，即建設單位委托專業項目管理公司進行項目管理。通過代建，建設單位得以從復雜的建設管理中抽身，達到投資目標，但是作為委托代建合同一方，負有建設主體責任，不能當甩手掌柜，對于代建制的建設單位項目管理存在的問題仍然要加以處理解決。

1 代建制論述

國務院發布《關于投資體制改革的決定》(國發[2004]20 號)，明確指出“對非經營性政府投資項目加快推行‘代建制’，即通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位”[1]。截止目前，全國大部分地區推行了代建制，效果顯著。

某學校新建代建項目，采用委托代建形式，政府投資部門委托代建單位并簽訂代建合同，學校作為使用單位，接收完工的代建項目，使用并管理。建設資金分財政計劃和學校自籌兩部分，比例為7：3。該項目在極短的時間完成建設并投入使用，由于趕工，施工方加班加點，采用了早強混凝土、快拆支撐體系，為加快混凝土凝結，甚至采取了烘烤方式。學校在使用過程中主要存在一下問題：一是屋面、外墻滲漏嚴重，局部外墻開裂。二是裝修質量粗糙，觀感質量差。三是項目前期手續項目使用近五年了還在補充辦理中。四是竣工結算尚未完成，主要通過財政審核，久未結算，施工方意見大，質量保修期內維修質量差。

另有某代建項目，采用指定代建形式，政府投資管理部門指定代建單位，與使用單位簽訂代建合同，使用單位作為建設單位并自籌并管理資金。開工后，為使項目提早投入使用產生效益，根據任務要求，投資部門指示代建單位壓縮一半工期（由兩年壓縮至一年），代建單位承諾按要求完成任務。實際施工過程中，使用單位（即建設單位，代建合同簽訂一方）面臨以下問題：

一是項目無法按要求交付。參照類似項目經驗，按照要求工期，代建單位僅僅能完成大部分主體竣工驗收和基礎裝修交付（類似精裝修住房），尚有單體項目因地基基礎變更相對于要求工期必須延遲3 個月。建設單位要真正投入使用，尚需進行二次改造裝修、設施設備安裝和家具采購等工作，即使與主體施工同步進行，也無搭接施工時間和施工面。即便建設單位調整該項目使用時間，但是對于這個按要求時間點的“不可能完成任務”，三方均不敢松口按正常合同工期走，怕擔負延期責任。鑒于任務需求和行政壓力，即便嚴重違背基本建設規律的壓縮工期，大家不敢提出反對意見，只能硬著頭皮扛。

二是項目投資超概算嚴重。由于勘察、初設等前期工作調研論證不深入、不細致，除主體工程外，其余配套工程嚴重超概算。初設工程費總概算3.3億元，土石方開挖、邊坡支護等變更，消防、弱電、景觀等工程設計變更，以及局部單體二次深化裝修等，累計超概算1.5 億元。該項目為自籌資金項目，嚴重超概算給建設單位帶來了極大的籌資困難，嚴重影響建設單位主責主業工作開展。超概算比例大，嚴重背離了代建“控制投資、質量和工期”核心責任的初衷，代建除了表面上起到了進行分權遏制腐敗作用外，對投資、質量的控制作用不明顯。同時在工程變更和組織配套工程建設時候，代建單位受限于代建項目部的機構設置和人力物力的匱乏，或者有意縱容，沒有嚴格限額設計，方案、設計、預算把關不嚴甚至直接二傳手，給代建單位形成巨大的審核壓力。

“三方代建合同”形式，政府投資管理部門等三方簽訂代建合同，即政府投資管理部門（發改委等）、代建單位、使用單位。其優點是最大化發揮合同三方的項目管理積極性，并實現三方的相互制約，有效防止項目管理中的腐敗行為，實現項目管理的專業化。但是仍然有設計變更多、設計施工相互推諉和建設周期長等缺點。

以上三種代建合同形式各有優缺點，實行代建其優點是打破傳統“投、建、管、用”一體化的建設管理體制，可以防止腐敗行為、達到專業化管理目的，但是同時其超投資和隨意壓縮工期等缺點也不可忽視。

2 代建制中建設單位項目管理存在的問題

2.1 代建單位的選定質量不高

代建單位的選定，可通過招標也可由政府直接委托。但在實際操作中，由政府指定代建單位的，沒有形成有效市場競爭，代建單位本身實力一般。通過招標選定的，高企業資質低代建制管理配置現象嚴重。1.代建單位代建項目部力量配備不合理，管理質量不高。代建單位往往承擔大量政府投資項目代建（同時開展很多項），雖然企業整體實力很強，各業務機構設置也齊全，但是具體到一個代建制上的人員配置僅僅1-2 人，現場管理力量極其薄弱。2.為節約管理成本，代建單位前期工作不細致，需求和現場論證不充分，可行性研究、方案設計、概算質量不高，導致項目實施過程中方案調整、超概算問題嚴重。

2.2 建設單位制約力不強

建設單位對代建單位的約束主要通過合同管理和資金審核撥付。代建單位確定后，建設單位與代建單位簽訂項目代建委托合同，代建委托合同應當包括雙方責權利等方面的規定。但是往往代建單位有政府背景，建設單位對政府指定的代建單位不信任，但是又沒有有效制約措施。稍微有效一些的手段就是就是資金撥付審核，但是如果建設資金由政府投資部門掌握，建設單位只作為使用方（或自籌部分資金）的角色，這一制約手段無從談起。代建制的資金管理，屬于財政性的有財政部門審核，建設單位自籌的，建設單位審核，財政部門監督。鑒于代建單位項目管理人力配置不足、管理粗獷，審核把關不嚴，經常又設計、招標代理單位直接向建設單位遞交設計、招標文件、控制價等，二傳手、甩鍋、先斬后奏現象嚴重，導致建設單位增加審核人力物力，因建設單位不具備自行組織建設的能力，本該通過代建模式減輕建設單位建設壓力，反而因為代建工作不細致，超投資嚴重，造成建設單位審核壓力增加，資金壓力增加，甚至背負沉重的貸款包袱。如想加大對代建單位的管控，勢必增加人力物力投入，代建失去意義。

2.3 代建單位挪用資金現象嚴重。

代建單位項目多，資金周轉不靈，挪用資金時常發生，本代建項目資金不保證，難以保證進度、質量、安全。

2.4 代建方與其他單位串通問題。

代建單位的收益主要有代建費和投資結余分成，但由于代建市場競爭日趨激烈，低價中標現象嚴重，代建費一降再降，實際風險責任與風險收益不均衡。代建方作為實體企業的一方，在利益的驅動下，往往不滿足一點代建費，而是冒險與施工方、供貨商等單位串通，在實際管理過程中通過降低標準、變更簽證等方法獲取不法利益。

3 解決代建制中建設單位項目管理問題的有效措施

（一）嚴格代建單位的選定。建設單位可以通過公開招標或從政府代建單位庫里挑選資質、資金以及經驗豐富的代建單位，嚴格按照代建合同設置代建項目機構和相關專業人員。對代建單位的選定，建設單位可以自行組織或者監督政府投資部門組織。

（二）加強合同管理和資金撥付審核。由于目前尚無統一的《代建合同示范文本》，但是合同約定必須嚴謹細致、規范合理，各方責權利明晰，做到違約追責有依據。同時配合政府相關主管部門對代建單位的績效管理，對代建單位最大化約束。對每一筆資金的撥付，經監理、代建單位審核后，建設單位可增加第三方造價機構審核，超出投資計劃的，從立項、可研和方案設計等追根溯源，并按合同約定追究代建單位的責任。

（三）嚴控代建單位資金挪用。第一，在代建合同中必須明確，建設單位有權審查和備案代建單位就本項目簽訂的所有合同，且只能向代建單位主張權利。第二，代建工作完成后，開展項目債務清算和公告工作，以降低代建單位挪用資金帶來的風險。

（四）加強施工、供應單位資格審查和監理單位控制。建設單位可以按照《建設工程項目管理試行辦法》相關規定，即“項目管理企業不得有下列行為：（一）與受委托工程項目的施工以及建筑材料、構配件和設備供應企業有隸屬關系或者其他利害關系”[2]，加強施工、供貨商等單位的主體資格審查，禁止與代建單位有利害關系的單位參建。同時從監理招標源頭上加強對監理單位的控制，避免監理單位受代建單位控制，串通一氣，造成項目受損。最后通過建設單位審計嚴把建設程序、造價審核，杜絕代建方與其他單位串通問題。

4 結語

綜上所述，代建制中建設單位在項目管理任然存在諸多方面的管理問題，想要解決這些問題首先要深入了解代建制度的基本特征以及機制原理，然后根據問題特征制定相應的解決方案，最后完善代建制度下建設單位的項目的管理措施。只有如此才能為代建制度下的建設單位解決后顧之憂，增加建設單位的投資效益，體現推行代建制的初衷。