論我國政府購買服務項目評估主體的基本屬性

邢鴻飛　王聰聰

摘? ? ? 要：評估主體是政府購買服務項目評估的基礎與核心，確定評估主體基本屬性有助于推動政府購買服務項目評估的順利發展。從基本構架層面來看，目前我國政府購買服務項目評估主體呈現出自評估主體與第三方評估主體、前評估主體與后評估主體和公眾三類形態。從基本功能層面來看，我國評估主體具備引領、保障和適用等一般功能，預測、后備、監管和輔助等特殊功能。從基本特征來看，我國評估主體具有獨立性、專業性和權威性，但尚存在獨立性不足、專業程度不一、準入標準模糊、權威性缺乏等困境，需要在法律和政策中進一步完善。

關? 鍵? 詞：政府購買服務;評估主體;基本屬性

中圖分類號：D630? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2020）02-0001-09

作者簡介：邢鴻飛（1963—），男，河海大學法學院教授，博士生導師，研究方向為行政法學、環境與資源保護法學;王聰聰（1995—），女，河海大學法學院碩士研究生，研究方向為行政法學。

一、我國政府購買服務項目評估主體的基本構架

研究評估主體的基本構架是討論評估主體的首要條件。根據實施階段和實施方式的不同，我國政府購買服務項目評估主體呈現出不同形態。

（一）自評估主體與第三方評估主體

評估主體性質的不同意味著各評估主體權利、能力和方法有很大的差異，在實踐中最終評估結果也會受到影響，因此，研究評估主體的基本構架首先依據評估主體的性質進行主體劃分。

⒈自評估主體。我國傳統行政權力高度集中的狀態導致以往政府績效評估傾向于以自評估形式完成，政府自評估是推動政府購買服務制度化、規范化的重要手段，是結合當地實踐和政府績效管理辦法優化服務、提高政府執行力的有效途徑。根據評估方式、評估主體級別和職能范圍的不同，自評估主體在實踐中通常劃分為縱向評估主體、橫向評估主體和自我評估主體三類：一是縱向評估，指上級政府部門基于對下級政府部門的監督權，對下級政府部門一系列購買服務進行的評估。此時，上級政府部門可被稱為縱向評估主體?？v向評估主體可以利用明顯的權力優勢對下級政府的購買服務進行糾錯、引導和激勵，有利于把控評估質量。二是橫向評估，指同級政府部門之間或者就某一項目有聯系的政府部門之間互相評估的過程。此時的政府部門可被稱為橫向評估主體。橫向評估方便評估主體與評估對象平等交流項目實施進度、問題和未來走向，有利于提高評估效率。三是自我評估，指政府購買服務實施后自我檢查、自我反思和糾錯，此時，作為項目具體實施者的政府部門本身可被稱為自我評估主體。自我評估主體知曉實施過程中自身真實的工作狀態和工作進度，明晰部門存在的問題和不足，有助于提出具有針對性的評估結果和方案?？傮w而言，政府自評估主體多樣，有利于增強行政回應性和責任感，同時也對我國評估體制的完善提出了較高要求。

⒉第三方評估主體。所謂第三方評估，意味著做出評估結論的機構或個人既非政策制定者，也非執行者，有效避免了政府部門既當“裁判員”又當“運動員”所造成的結果不公正風險。[1]其實質是一種更為客觀的社會監督，更有助于促進政府職能的轉變與優化。[2]根據身份的不同，第三方評估主體可劃分為專門評估機構（專門從事評估工作，以評估為主業）和非專門評估機構（以教學科研等工作為主業，附帶從事評估工作，以評估為副業）：一是專業評估機構具備專業評估資質，在評估過程中具有不可代替的重要地位。如廈門市思明區政府委托福州博智市場研究有限公司進行群眾滿意度評估;上海市閔行區邀請市質量協會用戶評估中心對區政府各部門進行評估。[3]專業評估機構以其特有的專業性和公正性活躍在政府績效評估中，與處于上升時期的政府購買服務一同成長。二是相較于專業機構評估，高校專家專業能力強、知識面廣，其作為評估主體進一步增強了評估的科學性和嚴謹性，有利于提升第三方評估專業性。同時，以高校教師作為評估主體，有助于高校課題組將實踐融入理論研究之中，提升研究結果的操作性，實現政府與高?；ダ糙A。2018年中央財政部在《關于推進政府購買服務第三方績效評價工作的指導意見》中提出：“應嚴格按照政府購買服務相關規定，擇優選擇具備條件的研究機構、高校、中介機構等第三方機構開展評價工作”?？傮w而言，多樣的第三方評估主體有利于提升評估結果的公正性，避免政府自評估帶來的評估結果閉塞和滯后的缺陷。

（二）前評估主體與后評估主體

根據實施時間的不同，政府購買服務項目評估在實踐中劃分為“事前評估”和“事后評估”，由此，政府購買服務評估主體劃分為“前評估主體”和“后評估主體”。

⒈前評估主體。事前評估是在政策執行前所進行的一種帶有預測性質的評估，主要包括對政策實施對象發展趨勢的預測、對政策可行性的預測、對政策效果的預測。[4]在立項之初明確事前評估主體，有助于政府借助政府購買服務樹立政府形象、提升政府公信力。前評估主體的主要任務是根據政府治理目標和治理水平，通過考核和調研確定某一政府購買服務項目、幫助政府選擇合適的承接主體，從而為項目的順利開展提供良好基礎。在實踐中，事前評估的實施形態多以政府自評估為主，自評估主體擁有政府項目信息的優先獲取途徑、嚴格的評估標準，滿足了事前評估的政務需求。

⒉后評估主體。事后評估是指在政府購買服務項目實施一段時間后，將執行效果與預期目標比對差距，找出問題和癥結所在，以便進一步完善服務項目。后評估主體在項目實施過程中主要針對兩方面內容進行評估：一是評估政府政策實施后的社會適應性，發現存在的問題，及時反饋并改進;二是評估政府購買服務項目的實施效果并提出建議。后評估主體多以第三方評估主體為主，第三方評估主體以其主體多元、評估標準靈活多變的優勢幫助政府審視執行效果，發現項目實施過程中的障礙性因素。

在事前評估中僅依靠自評估主體不能對項目風險和社會需求做出最佳分析;在事后評估中，評估任務繁重且周期過長，純粹的第三方評估形式往往流于形式，亦難以彌補以上不足，故而，每一階段的評估主體也不是固定不變的。

（三）公眾在評估中的地位和作用

公眾作為政府購買服務項目實施的直接服務對象，對政府購買服務相關事項理應具有天然的話語權。由于公眾參與的意識不強、能力不足、制度保障缺乏等問題暫時難以解決，在現實中較少有直接以個體身份在評估過程中表達自身利益訴求，而更多地借助與高校課題合作、加入專業評估機構等方式參與到政府購買服務評估中。但是，這不影響我們理性看待公眾直接以個體身份參與政府購買服務評估時所發揮的作用。在政府的統一領導和組織下進行的公眾活動并不少見，如參與“萬人評議”活動、通過網絡征求意見通道表述利益、參與聽證和座談會等。這些活動的開展，一方面，在推進政府民主化、提高項目質量等方面具有重大價值;另一方面，對評估主體起著監督作用。由此可見，如果公眾作為評估主體的監督意識沒有提升，將影響政府購買服務評估的順利開展。

二、我國政府購買服務項目評估主體的基本功能

評估是政府購買服務的重要組成部分。明確評估主體基本功能不僅是明確評估主體基本屬性、提高評估質量的必要條件，對于鼓勵多方主體參與政府項目評估、避免“信息孤島”也具有重要意義。

（一）評估主體的一般功能

⒈評估主體的引領功能。我國評估制度起步較晚，相關的政策和法律對評估主體的規定仍不完善，由此，多元化評估主體憑借專業的評估知識參與政府購買服務項目實施始末，能夠有效引領政府購買服務往預期方向發展：一是促使政府根據評估報告作出正確決策，保證決策結果科學性;二是促進政府重視評估體系建設，以增強各方評估主體的責任感，預防或克服政府評估主體間的理性偏差。評估主體多元化有助于增強政府責任意識，促使政府購買服務評估多元化、多層次、多角度發展，推進各地政府決策民主化、法治化、科學化，提升政府公信力，樹立政府權威。

⒉評估主體的保障功能。政府購買服務項目評估主體的準入制度、準入標準和試用范圍在不斷完善，多元化評估主體的參與渠道逐步拓寬，有助于評估主體發揮自身優勢保障政府購買服務的順利實施：一是多元化評估主體有助于各評估主體之間互相配合，解決了評估信息不對稱、評估結果可操作空間大、評估效力不足等問題，保障了政府購買服務項目的時效性、科學性和客觀性;二是多次評估有助于優化各類評估主體的能力，協調各評估主體之間的矛盾和摩擦，減少評估報告誤差，實現優勢互補，從而建立結構合理、協調統一、多元化的政府信息資源公共獲取體系和績效評估體系，提高政府購買服務項目的質量和水平。

⒊評估主體的適用功能。評估主體貫穿于政府購買服務整個過程，利用評估主體的適用功能，杜絕絕對的階段性劃分：在政府購買服務項目的“前評估”階段，應以具有先期信息和權威優勢的政府自評估為主，以專業性程度更高的第三方獨立評估為輔，從源頭嚴格審核政府選擇項目，降低事故發生幾率;在政府購買服務項目的“后評估”階段，應以第三方獨立評估為主、以政府自評估為輔，其理由在于，政府購買服務項目最終指向社會公眾，來自于市場的第三方評估主體能夠靈活適應社會需求，而自評估主體則能夠予以權威性保障，有助于樹立福利政府的形象。由此，需督促政府積極轉型，增強政府公信力，推動政府購買服務項目評估體系得到質的飛躍。

（二）評估主體的特別功能

⒈前評估主體與后評估主體的特別功能。由于實施階段不同，前評估主體與后評估主體的特別功能具有明確區分：⑴前評估主體具有預測功能。如前文所述，事前評估作為評估過程的初始環節，以預測分析政府購買服務項目為主要任務，是政府下達并執行政策的試金石，是政府購買服務項目順利開展的必經之路。前評估主體以政府內部自評估主體為主，政府內部自評估主體具有得天獨厚的資源優勢，能夠分析政府購買服務的合理性、合法性和有效性，預見可能出現的問題并整合項目利弊下的投入與回報，有助于政策方案的完善。⑵后評估主體具有后備功能。政府購買服務實施一段時間之后，后評估階段評估主體將結合項目執行的階段性進展和實況，對實施中出現的問題進行評估并提出調整方案，這有助于針對性解決項目難題，完善公共服務的資源配置，進一步提升政府購買服務的質量。

⒉自評估主體與第三方評估主體的特別功能。根據評估主體性質不同，評估主體的特別功能也具有明顯區別：⑴自評估主體具有監管功能。自評估主體在政府政策評估中依靠得天獨厚的地位占據監管優勢：相較于第三方評估主體，自評估主體獲取的信息更為全面，能夠在政府購買服務項目初期判斷政府政策是否可靠，從而起到政策監管作用。⑵第三方評估主體具有輔助功能。第三方評估作為一種必要而有效的外部制衡機制，彌補了傳統的政府自我評估的缺陷，不僅完善了政府績效評估體系，顯著提高了政府績效評估結果的客觀性和公正性，對促進服務型政府建設方面發揮了不可替代的作用。[5]雖然，我國第三方評估主體力量尚未完全壯大并成為評估主體的中堅力量，但在政府購買服務項目實施過程中，第三方評估主體客觀、中立、科學的評估結果和建議，亦對提高政策和項目的有效性和服務性發揮了重要作用。

三、我國政府購買服務項目評估主體的基本屬性及其困境

明確了評估主體的基本構成和功能，有助于研究評估主體的基本屬性。政府購買服務項目評估主體的基本屬性應包括評估主體的獨立性、評估主體的專業性、評估主體的公共性和評估主體的法治性四個方面：

（一）評估主體的獨立性

獨立性是政策評估發揮作用的基礎，其內涵是指評估機構要獨立于政府部門，與政府部門政策制定過程在形式上保持獨立;評估機構應獨立于各利益相關者，不得成為特定利益集團的代言人，與政策實施的利益保持獨立。[6]評估主體獨立完成評估工作，不受任何因素的影響。

⒈自評估主體獨立性面臨體制困境。政府各級自評估主體不僅要保持上下級的獨立性，更要保持自身獨立性：在縱向評估中，上級部門有權監督和指導下級部門的項目實施，但在實踐中下級部門缺少獨立活動空間，致使評估結果無法令人信服;在自我評估和橫向評估中，雖然評估主體掌握了一定的活動空間，但雙方或部門自身的可操作空間過大，極易出現謊報政府購買服務項目完成狀態、隱瞞項目實際存在問題、阻撓項目推進、收受賄賂等情況，項目“水分”過大。除此之外，評估主體內部評估人員也難以保證自身獨立，不受其他機關、個人和組織的干擾，杜絕任何腐敗操作。在當前政府信息公開范圍過窄、評估標準和評估程序尚不健全的情況下，自評估主體之間若沒有明顯的權力界限，容易產生權力尋租設租空間，導致權錢交易、貪污腐敗，使評估流于形式。故應考慮設立專門的政府評估機構和評估規范，解決當前自評估主體獨立性困境。

⒉第三方評估主體獨立性不足。獨立性是第三方評估主體最為突出的特征之一，但由于第三方評估在我國起步較晚，目前其在自身制度保障、機構設立和資金獨立性方面仍面臨一些障礙，使其獨立性無法真正得以實現：一是第三方評估主體評估政府購買服務項目缺乏足夠的法律依據來保障其地位獨立性;二是在由社會組織行業主導的公共服務準入制度尚未完全建立的前提下，第三方評估機構大部分通過競爭性談判獲得評估資格，這極易導致第三方評估機構趨向于附和政府權力獲得一定利益而失去自身獨立性;三是第三方評估機構的資金來源往往需要政府資金支撐，這是我國公共服務評估制度體系的又一大欠缺。為避免政府內部評估在政府購買服務項目中既是“裁判員”又是“運動員”現象的發生，保障和發揮第三方評估主體的獨立性是趨勢亦是使命。

（二）評估主體的專業性

評估報告質量是評估工作的中心，評估過程中不僅要重視評估主體的獨立性，也要重視評估主體的專業性。在實踐中存在一個不可忽視的問題：無論是資源優勢明顯的自評估主體還是形式眾多的第三方評估主體，如果各評估主體專業能力參差不齊，那么極易擾亂評估秩序，影響評估質量。

⒈自評估主體專業性發展困滯。政府自評估主體的主要任務是依據傳統行政體制下嚴格的內部規范和評估標準，利用就近優勢先期接觸政府項目相關信息，幫助政府部門預判政府購買服務前景并作出相關決定。在此情形下自評估主體的專業性影響著政府購買服務相關政策的制定、執行和改進，其專業能力在一定程度上決定了政府執政水平和政府購買服務效果。但是，目前政府內部評估以官方為主，評估權力主要掌握在領導人或上級組織手中，多是上級行政機關對下級的評估;評估過程具有封閉性、神秘性，缺乏媒體監督，評估程序具有很大的隨意性。[7]在傳統行政體制下限制了政府自評估主體專業能力的進步，阻礙了自評估主體的革新與重整。

⒉第三方評估主體專業性程度不一。相較于自評估主體，第三方評估主體專業化程度更高。我國第三方評估主體多數由社會組織擔任，第三方評估主體內部工作人員具備政治學、社會學、心理學、管理學和統計學等不同領域的專業知識，能夠科學設計項目指標體系，分配評估權重位序，選擇科學的評估工具和方法，提高評估結果的精確度和有效度，從較為專業的視角提出具有針對性、科學性的整改方案和措施，不斷提高政府購買服務的水平。由社會組織構成的第三方評估面臨的問題是：數量有限、結構不合理、專業性程度參差不齊，同時政府對第三方評估主體的設立并未提供放寬注冊條件、經費支持、稅務減免等足夠的政策支持。于是，第三方評估機構往往為了評估業務的延續性而降低其評估標準，以此迎合政府以保證獲取下一次評估業務，由此導致評估結果失靈。[8]從國外先進的評估實踐來看，如美國的蘭德公司、布魯金斯研究所、現代問題研究所等第三方評估主體不僅在利益關系上與作為項目購買主體的政府以及相關承接主體保持距離，其評估的專業性更受到推崇。專業化評估應成為常態化和基本化操作，從而促進政府對自身評估工作作出深刻反思，引導政府作出科學、切實的決策。

（三）評估主體的公共性

公共性作為公共服務的內在屬性，是政府購買服務的最終目的，也是評估工作的價值取向，我國政府購買服務評估利益的公共性直接體現在評估主體在開展評估工作時對社會公共利益的維護和尊重。評估的目的是為了確保政府購買服務的有效施行，滿足社會公眾的公共利益需求，幫助政府完成轉型，實踐中主要表現為通過評估主體平衡公共利益的供給需求，提高政府購買公共服務的質量，保障社會公共福利的穩定發放。然而評估操作中部分環節和行為所體現的價值觀與“公共性”理念容易產生矛盾，使得評估主體維持評估利益的公共性面臨阻礙：一方面政府購買服務飛速發展的情況下，多方主體利益沖突在所難免，評估主體在各方立場中面臨重重誘惑，個人利益、團體利益和機構利益往往容易凌駕于公共利益至上，從而導致評估利益偏離公共性，帶來自利性的風險;另一方面評估利益公共性理念缺乏完善的評估制度體系予以明確規范，應對多元化、個性化的政府購買服務需求，評估沒有規范約束，極易造成評估失衡、監管不力等現象，在一定程度上也影響了評估利益的公共性。評估主體是評估工作的“總舵手”，評估利益則意味著評估主體最終的目的指向，評估主體要立足于公共利益角度，要求評估主體對各階層都負有平等的評估理念，不僅對政府有所承諾，對社會公眾也要負責。

（四）評估主體的法治性

評估主體的法治性是指評估主體在評估過程中依法評估，評估必須在法律的規制下進行，否則評估主體的權利和責任無法明確，評估行為也難以落實。評估主體的權責一致作為評估正常開展的基礎，在實踐和理論中，都需要法律法規的規定和保障。但是，現實是我國評估制度沒有專門的法律規范，各地政府購買服務開展評估工作所依據的多是地方規范性文件，沒有統一的評估標準、評估程序和評估方法。評估由于沒有專門的法律規定，僅在部分法律中零散出現，如《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國政府采購法》等法律中雖涉及到評估，卻缺乏關于評估具體明確的規定，無論是曾經占據評估主導地位的政府內部自評估主體，還是逐漸成為評估熱門的第三方評估主體，在實踐中都面臨一絲尷尬地位，評估主體若是無法堅定自身獨立評估身份，轉而依附某一主體利益，極易脫離法律的規制滋生問題，隨意開展評估工作，破壞評估制度的基本原則，政府購買服務因此受到影響難以順利進行。對設立評估專門性法律的迫切需求和當前評估立法缺乏的矛盾逐漸凸顯，加快評估制度立法的呼聲也日益高漲，2015年5月13日，民政部出臺《民政部關于探索建立社會組織第三方評估機制的指導意見》，各地方政府也陸續推出相關的規范文件。評估主體必須堅持法治理念，保證評估工作依照法定評估標準，遵守法定評估程序進行評估，并在評估結束后自覺接受監督，自覺維護評估主體的法治性，保護評估行為的法治化。

四、我國政府購買服務項目評估主體的發展方向

（一）增強評估主體的獨立性

保障評估主體的獨立性需要政府和第三方評估主體的共同努力。無論是政府內部自評估還是第三方評估都應重視評估的獨立性，不能因各方利益爭奪而喪失原有的公益性。當然，強調獨立性并不意味著政府部門之間、第三方評估機構與政府部門之間完全割裂，而是要盡可能保證評估立場的中立性，保證評估質量經得起時間的檢驗。首先，政府內部評估要積極轉變傳統評估觀念，樹立以解決問題為導向，提升績效為目標的評估理念;其次，重視建立專門的第三方評估制度，第三方評估主體獨立并不意味著脫離政府監督，而是強調加強第三方擁有自主決策權，推動第三方評估制度化。同時，應爭取第三方評估主體實現財政獨立，即資金支持主要來源于社會捐贈而非政府撥款，只有這樣第三方評估獨立評估才更具可行性。加強評估獨立性意義重大且迫在眉睫，評估主體秉持獨立性，方能增進評估主體的社會認可度。

（二）加強評估主體的專業性

加強評估主體的專業性關系到評估主體的公信力和評估結果的權威性，政府購買服務正在快速拓寬服務范圍和種類，提升評估人員專業技能才能適應快速發展的政府購買服務。加強評估主體的專業性，先要從政府內部自評估主體提升專業性做起，打破原有傳統行政內部的陳舊評估體系，利用就近優勢先期接觸政府項目相關信息，幫助政府部門預判政府購買服務前景并作出相關決定。在此情形下借由自評估主體的專業性影響著政府購買服務相關政策的制定、執行和改進，在一定程度上提高了政府執政水平和政府購買服務效果。相較于自評估主體，第三方評估主體專業性則體現在多元化。我國第三方評估主體多數由社會組織擔任，靈活變通和與時俱進是其重要特點，第三方評估主體工作人員多具備新興領域感應能力和快速學習能力，能夠科學設計項目指標體系，分配評估權重位序，選擇科學的評估工具和方法，提高評估結果的精確度和有效度，從較為專業的視角提出具有針對性、科學性的整改方案和措施，與政府內部評估主體共同幫助提高政府購買服務水平。

（三）樹立公共利益至上理念

公共利益至上是評估主體必須堅持的理念，強調公共利益至上是對評估主體提出了更高的要求和期盼。在傳統評估的理念中，評估是為了向領導交差，而非真實反饋公眾需求。而政府購買服務評估進入我國的幾十年以來，雖然仍需在實踐中不斷完善，但是明顯可以看到政府為了提供更優社會服務所作出的努力，公共利益至上的理念在我國愈發得到重視，評估主體在評估中不僅堅守這一理念，更是用實際行動進一步鞏固這一理念——完善評估機制，保障評估主體獨立性;加強專業評估技能培訓，滿足社會公眾多方的利益需求;接受監督，確保評估工作公開公正的進行。一方面，堅持公共利益至上理念需要有專家學者進行理論推崇，在良好的學術交流氛圍中樹立該理念，更需要法律法規明確規定評估目的，規范評估主體的發展方向;另一方面，評估主體自身要堅守公共利益至上理念，評估主體若是有意識操控評估行為，也會出現損害公共利益的情況。由此，公共利益至上理念至少面臨完善法律法規和建立評估主體約束機制的任務，保證評估主體的健康發展。

（四）完善評估法律保障

完善評估立法，增強評估保障是當前政府購買服務項目下評估制度的迫切需求，是法治化社會發展的必經之路，有助于進一步明確評估主體的基本屬性，確保評估主體充分履行自身義務。因此，應從立法方面重視評估主體的建設：一是評估主體的權利義務必須是法定的，這意味著政府購買服務項目下的評估是以法律為基礎，這是明確評估主體基本屬性的基礎;二是評估主體在結束評估后并不意味著脫離評估工作，而是要接受監督，監督主體同樣需要法律規定;三是評估主體如果由于自身原因導致評估結果出現問題，進而影響到政府購買服務的順利進行，評估主體所需承擔的責任也應法由法律規定。完善評估法律制度，除完善評估標準、評估方法、評估程序等，立法保證評估主體的權責也尤為重要。

伴隨著多元化評估主體的建構，目前我國政府購買服務項目的評估不再是面向某一個體的行為，而是基于社會公共層面的行為。重視評估主體的基本屬性，其核心意義在于推進評估主體構建，確保評估結果科學化、民主化，規范服務評估工作，提高政府購買服務的質量。

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（責任編輯：劉? 鵬）

Abstract：The evaluation subject is the foundation and core of the evaluation of government purchase service projects.To determine the basic attributes of the evaluation subject is helpful to promote the smooth development of the evaluation of government purchase service projects.From the perspective of basic structure，the current evaluation subjects of government purchase service projects in China are from the evaluation subjects and third-party evaluation subjects，pre evaluation subjects and post evaluation subjects and citizen groups.From the perspective of basic functions，the assessment subject in China has the general functions of leading，safeguarding and guiding，and the special functions of prediction，backup，supervision and assistance.From the perspective of basic attributes，the subject of assessment in China has the characteristics of independence，professionalism，public interest and rule of law，but there are still some dilemmas such as lack of independence，different degree of specialization，unclear assessment interests and lack of rule of law，which need to be further improved in laws and policies.

Key words：government purchase service;evaluation subject;basic attribute