自然資源產權制度改革下礦產資源產權制度的完善

邢 可

(武漢大學環境法所 湖北 武漢 430072)

2019年4月14日，《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》出臺，明確有關礦業資源開采等產權改革任務，這是生態文明體制改革總體布局的應有之義，也與自然資源統一管理體制改革一脈相承?！吨笇б庖姟返拿恳豁椚蝿?，都對應著礦產資源勘探開放領域的突出問題，而正確的指導意見的貫徹和執行，有賴于后續具體細則的制定?！吨笇б庖姟诽岢龅姆N種礦產資源產權改革路徑幾乎都需要在《礦業資源法》中有所體現，然而該法在經歷1996年大修之后，僅有2009年進行了一次小修改，該法在全部條文中都體現出了行政力量對于礦業權的嚴格監管。因此，審視現今的礦產資源產權制度的立法體制，在《指導意見》的指引下捋清現狀，為礦產資源產權制度立法提供建議確有必要。

一、礦產資源產權制度概述

礦產資源是指由地質作用形成的，具有利用價值的，呈固態、液態、氣態的自然資源。①礦產資源是不可再生資源，其儲備和使用關乎國家安全與經濟發展，而不合理的資源損耗會加重環境污染，造成資源浪費。為了解決礦產資源損耗與需求、環境污染與經濟發展之間的矛盾，礦產資源產權分配制度應運而生。

礦產資源產權分配制度主要依托產權理論與公地悲劇兩大理論。公地悲劇理論是通過引入私有制實現負外部性內化，從而達到合理利用資源的目的。在礦產資源領域，國家通過設置礦產資源流轉、開發、經營中的一系列行政規制與合同制度，引導礦業權人合理利用礦產資源，規范礦業權人的權利行使。這是對礦產資源產權初始分配必要性的合理解釋。而科斯的產權理論認為，當產權關系明晰且交易成本為零或很小時，資源配置的效率不會受到客觀外部環境的影響。并且，產權界定清晰會促使交易雙方選擇最有利的交易方式，使交易成本最小化。具體到礦產資源產權關系中，即要處理好自然資源國家、集體和其他所有權之間的關系，國家所有權內部的管理權、監督權、運營權之間的關系;所有權與探礦權、采礦權之間的關系等。另外，產權制度對于推動交易的誠實守信也有重要作用，完善的產權制度能夠幫助交易雙方快速建立信任，順利完成交易。因此，明晰礦產資源產權對于促進交易、優化資源配置及建立社會信用體系都有著重要的意義。

二、我國礦產資源產權制度立法與現狀分析

自然資源產權制度在我國現行憲法和法律中均有明確規定?！稇椃ā返诰艞l明確規定自然資源屬國家所有，即全民所有。1986年頒布的《中華人民共和國礦產資源法》，建立了探礦權、采礦權產權制度，此后經1996、2009年兩次修訂。1994年《中華人民共和國礦產資源法實施細則》頒布，各地隨后也出臺了相關法規和規章，幫助礦產資源產權制度更好落地?？偟膩碚f，我國形成了層級相對完備的礦產資源產權法律體系。

當前我國進入社會主義新時代，加強生態保護、促進生態文明體制建設要求完善自然資源產權制度?，F行的《礦產資源法》無法適應和調整目前的礦產資源關系?！睹穹ǖ洹?物權編)用益物權編中界定了采礦權、探礦權的性質，但礦產資源專門法律法規尚沒有依據該用益物權性質形成完備的產權保障制度，有礙于礦產資源的合理配置，阻礙礦產資源產權市場交易活力迸發。具體來說，現有的礦產資源產權制度立法在立法觀念、制度銜接、法律責任等方面都存在問題。

一是立法觀念落后，主要是立法觀念行政化。一方面體現在制度監管上，產權管理與行政管理重疊甚至矛盾，過多強調行政管理。產權本身管理也很混亂，礦產資源國家所有權的實際權利行使主體法律并沒有明確規定，以致出現多頭管理或管理空白的亂象。另一方面是權利屬性上，礦業權的權利實現方式單一、流轉受到嚴格限制，沒有賦予應有的物權效力。礦業權市場門檻尚未統一，非礦山企業無法參與礦山生產經營活動。

二是制度銜接不當。法律制度銜接不當首先體現在探礦權、采礦權與土地使用權的銜接問題。在礦產資源開發利用過程中，礦業活動能夠順利開展需要礦業權和土地使用權的統一。但兩項權利的取得分屬不同的部門管理，取得程序不同，無法保證同時順利取得，這就造成了礦業權與土地使用權的分離。其次是取水權與采礦權的銜接問題。采礦權在取得之后，發現采礦權的行使會污染當地原有的礦泉水質時，二者權利如何平衡。再次是礦業權制度與自然保護區制度的銜接，在某地被劃歸為自然保護區后，該地區已經設置的礦業權應如何退出，補償標準是什么，法律都沒有明確規定。

三是法律責任制度體系不完善?！兜V產資源法》第六章法律責任較為全面的規定了礦產資源從勘查、開采到流轉、經營等過程中的一系列民事、刑事、行政責任，并經兩次修法，但仍存在一些問題。在民事責任方面，礦業權的用益物權屬性已在《民法典》中明確規定，礦業權人受到損害，有權追究民事責任。然而，現行《礦產資源法》僅對“無證開采”和“越界開采”規定“責令賠償損失”，“責令”一詞體現了賠償損失是一種特殊的行政裁決，這就體現了民事責任在《礦產資源法》權利救濟中的實際缺位。在行政責任方面，現行礦產資源立法更多的強調行政相對人即礦產企業的行為規制，而對于礦產資源管理人的責任承擔僅是《礦產資源法》“給予行政處分”。在刑事責任方面，刑事責任適用范圍過小，不能形成有效威懾力。當前法律對非法勘查與非法轉讓礦業權的行為都僅設置行政處罰，并不能有效打擊礦山違法行為。

三、完善礦產資源產權制度的立法建議

(一)修正礦產資源產權制度立法理念

立法理念體現著立法的核心價值，決定著立法原則的生成和變更?！吨笇б庖姟分赋?，健全自然資源資產產權制度需要遵循保護優先、集約利用；市場配置、政府監管等原則。具體到礦產資源產權制度的完善，即是在立法理念上要改變過去著重于礦產資源開發利用的過度行政制約，從礦業權的用益物權性質出發，建設富有私權屬性的礦產資源產權制度。例如，建立礦產資源分級、分類管理制度，落實各級礦產資源所有權行使主體，保障行政管理與產權制度的正常履行。明確產權界定、流轉和保護關系，保障礦業權主體的合法權利。要合理放開礦產資源交易市場，允許有資質的非礦山企業進入交易市場，增加礦產資源交易活力，促使交易活動向著高效、綠色的方向發展。另外，貫徹保護優先立法理念，增加礦山環境保護條款，設立礦山地質環境危險性評估制度和地質環境治理恢復保證金制度。

(二)建立礦業權與其他制度的銜接機制

首先是土地使用制度與礦業權制度的銜接。針對國有土地，國家可以在公開出讓國有土地上的礦業權時，直接設定將土地使用權連同礦產使用權一并轉讓。針對集體土地，可以直接土地征用進行勘查；或土地承包經營權人以承包經營權入股的形式入股，共同開發。其次，對于取水權與采礦權的權利平衡問題，應在國家許可有礦泉水資源的區域設立探礦權之前，進行環境影響評估，采取預防原則，避免沖突發生。對于已經設立礦業權的區域，且礦業權的行使威脅到當地水質的，國家或集體應合理安排礦業權退出，給予礦產企業適當補償，保護優先。再次，已經設立礦業權的區域又被劃為自然保護地的，國家應明確對礦山企業的補償標準，依照市場評估機制，進行合理補償。對于配合自然保護地修復，幫助土地復墾的企業，國家應給予其適當次數的礦業權再次取得的優先選擇權。

(三)健全礦產資源產權制度法律責任體系

法律責任體系是一個法律體系中的重要組成部分，健全礦產資源產權制度法律責任體系，對于礦產資源產權制度的完善具有重要意義。因此，首先應該構建獨立的礦產資源損害民事責任制度，豐富礦產資源損害民事責任形式。礦產資源損害民事責任更多的是侵權責任，必須將礦產資源侵權責任獨立出來，單獨規定，給予充分的權利救濟。豐富民事責任形式，除了《礦產資源法》中已經存在的“賠償損失”，還應規定消除危險，排除妨礙等民事責任形式。其次，健全礦產資源損害行政責任制度，在《礦產資源法》修法中，完善礦業權的私權救濟措施和手段。針對開采礦產資源對環境造成的污染和破壞，對所在地村集體和村民造成土地流失等現象，在產權的合理劃分下，建立礦產資源開發生態補償法律制度體系。再次，健全礦產資源損害的刑事責任制度，《礦產資源法》與《刑法》中關乎礦產資源犯罪的罪名應適時修改，及時增補，保持一致。另外，對于非法勘查與非法轉讓礦業權的行為，需要遵循“罪刑相適應”的原則，設置加重情節給予刑事處罰的方式，提高法律威懾力。

注釋：

① 參見1994年3月26日國務院令第152號發布《礦產資源法實施細則》第二條.