生態保護補償標準的結構優化與制度完善

黃錫生　陳寶山

摘 要：我國生態保護補償標準體系在形成過程中，受到了多元化補償方式的外部結構與“成本為主”的內部結構制約，使得補償標準體系雖然具有明確補償水平、推進生態保護補償實施的顯正功能和配置生態保護補償責、權、利的潛正功能，卻也不可避免地帶有固化補償標準、侵犯個人權益的潛負功能。在明確生態保護補償標準結構約束與功能選擇之間因果聯系的基礎上，以習近平生態文明思想為依托和指南，以限制其負功能為目的，優化其結構、完善其制度。建立多元補償標準間的結構性銜接制度，優化其外部結構;完善生態系統服務價值的結構性補償制度，破解其內部結構局限，使之結構銜接、制度完備，在發揮其正功能的同時限制和消解其負功能。

關鍵詞：生態保護補償;標準;結構-功能分析

中圖分類號：F062.2 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2020）03-0043-10

作者簡介：黃錫生，重慶大學法學院教授、博導，西部環境資源法制建設研究中心主任;陳寶山，重慶大學法學院博士研究生，西部環境資源法制建設研究中心研究人員（重慶 400044）

一、問題的提出

生態保護補償標準界定了受益者對受償者進行支付的依據和水平，不同的補償標準類型對應著不同的補償限度①。生態保護補償標準是生態保護補償的核心元素，直接影響補償的效果②，是生態保護補償機制順利展開的基礎賴力、黃賢金、劉偉良：《生態補償理論、方法研究進展》，《生態學報》2008年第6期。。廣義的生態補償是指對損害（或保護）資源環境的行為進行收費（或補償），將損害（或保護）行為的外部性內部化，從而保護資源環境的經濟政策毛顯強、鐘瑜、張勝：《生態補償的理論探討》，《中國人口·資源與環境》2002年第4期。，包括生態保護補償和生態損害補償;而狹義上的生態補償僅指生態保護補償，即對保護生態環境的成本或損失進行補償的經濟政策。近年來，生態保護補償試點和實踐領域進一步拓寬，基本涵蓋了自然生態空間的重點領域和重要區域。在國家出臺的開展和完善生態保護補償機制的指導意見中，也確立了生態保護補償的標準和原則。對于生態保護補償標準偏低的縈繞在心的規范和實踐難題，實務界和學術界雖把提高補償標準視為主要進路，但也展開了不同角度和程度的研究探索。實務界認為，經濟發展水平制約下的資金、技術限制是標準偏低的現實原因徐紹史：《國務院關于生態補償機制建設工作情況的報告》，中國人大網2013年4月23日. http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2013-04/26/content_1793568.htm.， 國務院辦公廳：《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見》，中國人大網2016年5月31日. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-05/13/content_5073049.htm.;而學術界除了基于經濟限制的分析進路之外，更多地從補償標準的技術核算周晨等：《南水北調中線工程水源區生態補償標準研究——以生態系統服務價值為視角》，《資源科學》2015年第4期。韋惠蘭、周夏偉：《沙區沙化土地封禁保護補償標準的估算——最小數據方法在甘肅省民勤縣的運用》，《自然資源學報》2018年第4期。、認知和意愿施翠仙等：《基于CVM意愿調查的洱海流域上游農業生態補償研究》，《農業環境科學學報》2014年第4期。、生態價值韓洪云、喻永紅：《退耕還林生態補償研究——成本基礎、接受意愿抑或生態價值標準》，《農業經濟問題》2014年第4期。等標準確定方法和標準類型李國平、李瀟、蕭代基：《生態補償的理論標準與測算方法探討》，《經濟學家》2013年第2期。等進行單獨或綜合地韓洪云、喻永紅：《退耕還林生態補償研究——成本基礎、接受意愿抑或生態價值標準》，《農業經濟問題》2014年第4期。史玉成：《生態補償的法理基礎與概念辨析》，《甘肅政法學院學報》2016年第4期。王清軍：《生態補償支付條件：類型確定及激勵、效益判斷》，《中國地質大學學報（社會科學版）》2018年第3期。研究?，F行對于補償標準進行的專門研究，或者是對生態補償標準類型和方法的概括性研究，比較抽象，如標準類型的研究;或者集中于具體性的標準核算研究，流于具體領域、具體標準，如流域程濱、田仁生、董戰峰：《我國流域生態補償標準實踐：模式與評價》，《生態經濟》2012年第4期。、自然保護區補償標準研究郭輝軍、施本植、華朝朗：《自然保護區生態補償的標準與機制研究——以云南省為例》，《云南社會科學》2013年第4期。等。也有學者認為，標準雖然偏低，但受償主體提供的生態服務不足;但是，受償主體提供生態服務不足的原因正是因為補償標準偏低導致的補償不足，制約了他們提供生態服務的動力和效果胡振通、柳荻、靳樂山：《草原生態補償：生態績效、收入影響和政策滿意度》，《中國人口·資源與環境》2016年第1期。。概言之，現行研究既有生態保護補償標準的微觀研究，也有宏觀研究，但是缺乏對于生態保護補償標準結構與體系的研究，即中觀研究。因此，本文嘗試將具體的生態保護補償標準置于生態保護補償標準體系，將生態保護補償標準體系置于生態保護補償體系乃至生態保護制度體系，探討中國生態保護補償標準結構與體系的內在邏輯與標準偏低的結構致因。

那么，與具體的生態保護補償標準相比，中國的生態保護補償標準體系有何特征？簡言之，就在于其結構屬性—生態保護補償標準的結構和體系。主要形成于以下兩個過程：

第一，“縱橫結合”生態保護補償體系的形成。1999年四川、陜西、甘肅3省開始試點退耕還林以來，中國先后啟動退牧還草、天然林保護、沙地封禁等生態保護補償重點工程，初步形成了生態保護補償體系。2007年，原國家環境保護總局發布《關于開展生態補償試點工作的指導意見》（以下簡稱《試點意見》），要求加快中國重點領域生態補償試點，包括自然保護區、重要生態功能區、礦產資源開發、流域水環境保護補償。2009 年，中國建立了重點生態功能區補償機制。2010年，中國啟動了濕地保護補償。2011年，以新安江流域為起點開啟了地方政府之間進行生態保護補償的試點，呈現出“地方政府—地方政府”的橫向補償結構。與之相較，此前的生態保護補償呈現出“中央政府—地方政府—具體生態保護主體”的縱向補償結構，形成了縱向的生態保護補償體系。新安江流域生態保護補償試點啟動之后，橫向生態保護補償如雨后春筍般迅速展開，產生了以流域生態保護補償為主的橫向生態保護補償體系。至此，中國形成了“縱向+橫向”即“縱橫結合”的生態保護補償體系。

第二，多元補償方式下復合生態補償標準體系的生成?！锻烁€林條例》（2002）、《草原法》（2002）、《中央財政森林生態效益補償基金管理辦法》（2007）、《國家重點生態功能區轉移支付辦法》（2011）分別規定了中央對地方政府、地方政府對具體生態保護主體的補償標準，確立和形成了“中央政府—地方政府—生態保護主體”的以資金為主的縱向補償方式體系。實施一段時間之后，《中央財政林業補助資金管理辦法》（2014）、《林業改革發展資金管理辦法》（2016）、《新一輪草原生態保護補助獎勵政策實施指導意見（2016-2020年）》調整了森林、沙地封禁、濕地、草原保護補償的標準，但仍舊呈現為傳統的行政資金補償方式。雖然仍舊是資金補償方式，但是，新安江流域生態保護補償示范效應的形成，鋪開了市場化的生態補償方式和標準結構;而廣東大亞灣海洋生態補償方式的創新—扶持失海社區發展，對失海漁民給予創業扶持和生活補貼—則促進了多元化的補償方式及其標準結構的形成。而《關于加快建立流域上下游橫向生態保護補償機制的指導意見》（2016）《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》（2018）則對市場化、多元化生態保護補償方式和標準結構進行了頂層規定。進而，形成了多元補償方式下復合生態補償標準體系，即在傳統行政資金補償標準之外，增加了市場化以及其他多元補償方式的標準。

生態保護補償方式決定了補償標準的內容與作用方式的不同。如果說補償標準作用的發揮取決于補償標準核算依據的選擇和核算方法的科學性，那么補償標準體系作用的發揮則不僅取決于前述因素，而更取決于補償標準體系的內外部結構的協同程度，即不同領域生態保護補償標準的協同程度、不同補償類型和補償標準之間的協同程度、以及生態保護補償標準與生態保護補償目標之間的協同程度。

那么，中國生態保護補償標準體系的這種內外部結構存在何種問題？又如何導致了生態保護補償標準過低的問題？這需要進行具體分析。

二、方法引入：結構-功能分析

結構-功能分析是功能分析和結構分析的結合，通過二者關系的詮釋對社會現象進行解釋。功能分析是對客觀結果的結構及其決定因素進行解析[波蘭]彼得·什托姆普卡：《默頓學術思想評傳》，林聚任譯，北京大學出版社2009年版，第138、144頁。，而結構分析則致力于解構客觀結果與制度結構之間的因果關聯[美]羅伯特·K.默頓：《社會理論和社會結構》，唐少杰、齊心等譯，譯林出版社2008年版，第155頁。 彼得·什托姆普卡：《默頓學術思想評傳》，林聚任譯，北京大學出版社2009年版，第144頁。，為制度完善提供指引。結構是功能分析的起點和對象，結構分析是功能分析的自然派生、補充和添加[波蘭]彼得·什托姆普卡：《默頓學術思想評傳》，林聚任譯，北京大學出版社2009年版，第138頁。，二者相互關聯，共同型構對社會結果的解釋。結構-功能分析的對象被限定為模式化、持續循環的“標準化”事項，體現為社會的結構性要素[美]羅伯特·K.默頓：《社會理論和社會結構》，唐少杰、齊心等譯，譯林出版社2008年版，第110頁。Robert.K Merton.Sociological Ambivalence and Other Essays.New York： Free Press，1976，p.21.。生態保護補償標準體系作為生態保護補償的制度性構成要素，呈模式化的、持續循環的“標準化”樣態，是生態保護補償制度的結構性事項，屬于結構—功能分析的對象預設。同時，運用結構—功能分析對生態保護補償標準制度體系運行結果的反思將觸及制度構造深層的問題。解析其現實功能結果與標準結構之間的因果關系，可為其合理完善奠定基礎，從而提升研究的科學性、合理性。相反，現有研究對標準偏低的探討囿于補償低于保護成本、機會成本，對生態系統服務價值的事實探討和技術核算，忽視了對“標準偏低”的原因進行結構性的解讀。因而，對生態補償標準進行“結構—功能分析”是可行、有益且必要的。

（一）生態保護補償標準體系的功能呈現

“功能”概念是功能分析的基礎。根本而言，作為生態保護補償的構成部分，生態保護補償標準旨在維護生態保護主體的權益譚秋成：《關于生態補償標準和機制》，《中國人口·資源與環境》2009年第6期。。但功能不等于目標，而是可見的客觀后果[美]羅伯特·K.默頓：《社會理論和社會結構》，唐少杰、齊心等譯，譯林出版社2008年版，第96頁。，包括預期性和非預期性的客觀后果。預期性的客觀結果即為顯功能，而非預期性的后果即為潛功能——包括有助于實現功能目標的潛正功能，以及阻礙甚至有損功能目標實現的潛負功能[美]羅伯特·K.默頓：《社會理論和社會結構》，唐少杰、齊心等譯，譯林出版社2008年版，第130-131頁。。潛負功能的負效應對生態保護補償標準的規范和實踐困境提供了分析指向。

首先，生態保護補償標準體系的顯功能在于，明確了補償水平，提供了可供操作的計算依據，有力推進了生態保護補償機制的實施。中國生態保護補償機制已施行多年，有效地遏制了中國生態環境持續惡化的趨勢，扭轉了中國生態破壞的頹勢。例如，森林方面，中國森林覆蓋率由1981年的12.7%提升至 2015年的21.66%;流域方面，自2012年開始第一輪新安江流域生態保護補償試點以來，新安江上游水質連年達到補償標準，并帶動下游水質提升，成為全國水質最好的河流之一王立武、楊丁淼：《新安江成為水質最好河流之一》，安徽省人民政府網2018年8月6日。http：//www.ah.gov.cn/Tmp/News_huanbao.shtml？d_ID=83156.。但是，其順利施行顯然離不開有效的生態保護補償標準體系。明確的補償標準極大地促進了初期生態保護補償機制的推廣和順利運行;而沒有明確的補償標準，生態保護補償機制將因缺乏操作依據而難以開展。例如，多元化補償方式中的對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區等補償方式由于缺乏標準化的補償依據，以致缺乏便捷公平的評價標準，嚴重限制了這些補償方式的應用。

其次，生態保護補償標準體系的第一個潛功能是對生態保護補償責、權、利關系的配置，即潛正功能?！对圏c意見》明確要求責、權、利相統一，而生態保護補償標準體系就是主體間責、權、利關系的載體之一。生態保護補償標準體系通過各個具體的標準，將所涉主體的支付條件、支付義務、支付標準明確下來王清軍：《生態補償支付條件：類型確定及激勵、效益判斷》，《中國地質大學學報（社會科學版）》2018年第3期。，實現責、權、利的配置。例如，《林業改革發展資金管理辦法》第9條規定，國有單位、集體和個人根據管護合同履行情況領取管護補助。換言之，管護義務履行情況不同，可領取的補助不同，從而明確了補償標準的權利義務配置效力。同樣，草原生態保護補償的標準包括禁牧補助標準和草畜平衡獎勵標準，同樣是對草原權屬主體責、權、利的配置。生態保護主體實施生態保護行為或履行相應義務，有權獲得相應標準的補償;而受益主體則有義務按標準直接或間接地支付補償。

最后，生態保護補償標準體系的第二個潛功能是對生態保護補償標準的固化和對個人權益的侵犯，這同時也是負功能，即潛負功能。生態保護補償標準通常具有一定的生命周期，在生命期內相對固化;同時，補償標準體系的逐漸健全也滋生路徑依賴，造成標準的固化。聯系第一個潛功能，補償標準在形成的同時也配置卻也固化了各方主體的權利義務。當前補償標準遠遠低于保護成本和生態價值，在固化標準的同時也固化了對個人權益的侵犯。尤其在“試點先行，制度滯后”的背景約束之下，標準的固化往往會加劇對生態保護主體個人權益的“適法性”侵犯。在行政補償中，生態保護主體不具有與補償主體—政府進行討價還價的能力，只能以政府規定的標準為標準，承受超過合理程度的犧牲。例如，《國務院關于生態補償機制建設工作情況的報告》指出，隨著牛羊肉價格的上漲，草原生態保護補償早已不足以彌補草原保護的成本。森林生態效益補償標準等更是如此。生態保護補償的本質即是對這種犧牲的補償。但是，固化的補償標準逐漸超越了對保護主體權益的“適法性”侵犯，不再足以彌補其損失。

如圖1所示，生態保護補償標準明確了補償水平，提供了可供衡量的標準，具有促進生態保護補償責、權、利配置和推進生態保護補償機制實施的正功能，但也具有侵犯個人權益的潛負功能。

（二）生態保護補償標準體系的結構約束

結構約束是結構分析的核心概念，揭示了結構與功能之間的關系，即結構對功能（結果）選擇及其變異范圍的制約Robert.K Merton.，Social Theory and Social Structure，NewYork： Free Press，1968，pp.106-107. 。結構約束從功能分析走向結構分析，也是結構——功能分析的聯結點。在“結構-功能”分析方法中，結構既包括宏觀的整體制度，也包括中觀的制度和治理結構，還包括微觀的行動結構。筆者整理了我國七大重點領域的生態保護補償內容和方式我國目前形成了包括礦產資源補償在內的八大重點領域生態補償機制，但由于礦產資源補償屬于生態損害補償的范疇，故而并未納入考量。，并在此基礎上析出了補償標準的內外部結構，祥見表1。生態保護補償標準體系是否承受結構約束，是探索破解其負功能的必要前提。

1.“多元補償方式”與補償標準外部結構約束

如表1所示，管護補助、造林補助、經濟補償、對口協作、產業轉移等補償方式構成了補償標準的外部形態，其組成的結構構成了補償標準的外部結構。雖然具體形式不同，但森林、濕地、草原、沙地生態保護補償均采取資金補償的方式。其補償標準即資金數額的標準，屬于資金標準。但隨著流域等橫向生態保護補償的推進，在傳統的資金補償之外，增加了新的補償內容和方式，如對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區等。這些補償內容和方式顯然不能繼續沿用資金數額作為衡量標準，因而需要新的補償標準。但整體而言，這些新的補償內容和方式均通過發展能力的轉移來進行補償。即以轉移多少發展能力作為補償標準，從而與傳統資金補償標準共同型構了“資金+發展”的生態保護補償標準結構。究其原因，補償內容的組成和補償方式的選擇限制了生態保護補償標準的選擇和適用，形成了補償標準的外部結構（選擇的）約束。不同的補償方式采取不同的補償標準，而多元的補償方式選擇了多元的補償標準，形成了生態保護標準的外部結構約束。換言之，“多元補償方式”的選擇即成為生態保護補償標準的外部結構約束。

2.“以成本為主”的內部結構約束

如表1所示，森林、沙地生態保護補償主要依據保護成本和機會成本形成補償標準。而草原生態保護補償、重點生態功能區補償、流域生態保護補償以及海洋生態保護補償中還包含了績效等因素。因而，形成了以成本構成為主，以績效、支付能力等構成為輔，即“以成本為主”的內部結構約束。其結構約束表現為成本標準結構的約束和績效與支付能力標準因素的沖擊兩個方面。一方面，不論是先行的森林、沙地、草原等生態保護補償的標準，還是后發的濕地、重點生態功能區、海洋生態保護補償的標準，均以成本為主要構成因素。即便是多元化的補償方式，也仍以保護成本為標準的主要構成，而以生態效益為適當補充鄭云辰等：《流域多元化生態補償分析框架：補償主體視角》，《中國人口·資源與環境》2019年第7期。。先形成的成本補償標準對后發補償的標準形成了結構約束。另一方面，后發的生態保護補償標準構造中除了成本之外，還包括績效、支付能力等因素，對傳統的成本標準結構形成了沖擊，構筑了補償標準“成本+績效+支付能力”的內部結構。例如，后發的縱向海洋生態保護補償，其標準構成即包括了保護成本、機會成本和績效，即體現了成本結構的約束和績效結構的沖擊。

三、因果檢視：結構障礙制約標準升級

生態保護補償標準體系的外部和內部結構約束，形成了正功能-負功能、顯功能-潛功能的功能選擇結果。既有助于生態保護的正功能，也有阻礙生態保護的負功能。歸根結底，在于生態保護補償標準結構中諸構成要素的相互依存限制了功能選擇的實際可能性Robert.K Merton.，Sociological Ambivalence and Other Essays，New York： Free Press，1976，p.169.。即其結構中隱藏著生態保護補償標準功能障礙的根源。因此，必須探尋破解其體系結構中存在的問題，消解其潛負功能。以標準結構與體系之間的邏輯銜接與自洽性為基礎，中國現行生態保護補償標準的結構問題突出表現在以下兩個方面。

（一）外部結構障礙：多元補償標準間結構性銜接的缺失

多元的補償方式帶來多元的補償標準。這些多元的補償方式之間的協同要求補償標準之間的協同鄭云辰等：《流域多元化生態補償分析框架：補償主體視角》，《中國人口·資源與環境》2019年第7期。。補償標準之間形成合力才有助于整體生態保護補償標準的提高，即形成補償標準外部結構的協同效應。在中國“縱橫結合”的多元補償體系之下，多元補償標準間的結構性銜接對于提升補償標準、充分保護和實現生態保護主體的合法權益至關重要。然而，當前中國生態保護補償標準偏低，生態保護主體權益保護不足，與生態保護補償標準之間結構性銜接的缺失不無關系。

一方面，流域生態保護補償資金與傳統領域資金補償標準之間缺乏銜接，未成合力，制約標準的外部提升。例如，森林、草原、濕地等傳統生態保護補償領域與流域生態保護補償領域是存在交叉的，但其補償標準間卻缺乏合理銜接，尤其是缺乏后者對前者的合理補強。森林、濕地、草原等領域生態保護補償均是某一領域單獨的補償;而流域生態保護補償是打包補償，是綜合性補償，包含了流域內森林、草原、濕地等領域保護的補償，但卻沒有對森林、草原、濕地等生態補償項目及補償標準進行支持。例如，新安江流域生態環境補償資金主要用于新安江流域水環境保護和水污染治理，包括流域生態保護規劃編制、環保能力建設、上游地區涵養水源、環境污染綜合整治等11個類別安徽省財政廳、生態環保廳：《安徽省新安江流域生態環境補償資金管理（暫行）辦法》。（2016-1-4） ＼[2019-06-05＼]. http：//www.ahshx.gov.cn/OpennessContent/show/420646.html。對于生態保護補償僅籠統規定了“上游地區涵養水源”這一項，也沒有規定對于傳統森林等生態補償項目即標準有無支持、如何支持。

另一方面，資金補償、對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區等多元補償方式的補償標準之間缺乏銜接，應用受限，制約了標準的外部提升。目前，對口協作和產業轉移在南水北調津冀之間開展，共建園區在福建實踐。這些新的方式難以用統一的標準予以衡量，標準間合力的制度成本較大。而且資金補償與其他補償方式之間應當是并存的，而非是選擇性的陳玥辛：《產業轉移和生態補償一個都不能少》.長江商報，2019.6.5，http：//www.changjiangtimes.com/2015/02/497255.html.。因而，資金補償與其他補償方式之間就需要有標準間的協同，通過不同的標準共同達致一個標準目標，即生態保護主體權益的補償和實現。然而，補償標準之間銜接性結構的缺失成為標準協同與合力的障礙。

（二）內部結構殘缺：生態系統服務價值嵌入的不足

除了外部結構對補償標準提升的助力欠缺之外，生態保護補償標準內部結構的不足才是主要的障礙。大體分來，生態保護補償標準可以分為成本標準和價值標準史玉成：《生態補償制度建設與立法供給——以生態利益保護與衡平為視角》，《法學評論》2013年第4期。。價值標準即以生態系統服務價值作為補償的標準。通常，生態保護主體保護生態環境產生或增加的生態系統服務的價值，即生態系統服務價值，遠高于保護成本。但正如表1所示，當前生態保護補償標準的構成中基本以成本為主要結構，績效、支付能力是次要結構。

一方面，以成本為主要構成的生態保護補償標準極大地欠缺了生態系統服務的價值構成，制約了補償標準的升級。從一開始，生態保護補償標準就是對成本的適當補償。成本標準的路徑依賴成為成本結構約束的主要原因。因為，起步階段的生態保護補償制度面臨著資金嚴重不足，技術和方法落后的制約，限制的補償的可選標準。而且，即便是成本標準，也不意味著是完全成本補償，更多的是基于成本的適當補償胡振通、柳荻、靳樂山：《草原生態補償：生態績效、收入影響和政策滿意度》，《中國人口·資源與環境》2016年第1期。。因為，盡管支付能力是次要結構，但以支付能力為標準確定因素之一也表明了補償標準對生態系統服務價值、以及保護成本和機會成本的打折。例如，草原生態保護補償標準便是遠遠低于保護成本和機會成本的徐紹史：《國務院關于生態補償機制建設工作情況的報告》，中國人大網2013年4月23日. http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2013-04/26/content_1793568.htm. 。如表1所示，森林、濕地、沙地封禁補償標準基本由成本構成;僅重點生態功能區、流域、海洋生態保護補償標準的構成中涉及了環境績效。例如，《關于加快建立流域上下游橫向生態保護補償機制的指導意見》規定根據流域生態環境現狀、保護治理成本投入、水質改善的收益、下游支付能力、下泄水量保障等因素，綜合確定補償標準。此外，草原生態保護補償中涉及對工作突出、成效顯著的省區給予資金獎勵，但這些資金獎勵由地方政府統籌用于草原生態保護建設和草牧業發展，而非獎勵作出貢獻的草原生態保護主體，即提高其補償標準。

另一方面，即便包含了“績效”結構，補償標準中生態系統服務價值構成仍舊不足，限制了“績效”結構對標準的提升。如表2所示，草原、森林、重點生態功能區（準用《中央對地方專項轉移支付績效目標管理暫行辦法》）生態保護補償標準構成中的“績效”包含了系列內容。但其構成中生態系統服務的績效是相當有限的，基本上都未獨立評價。以《林業改革發展資金預算績效管理暫行辦法》為例，僅在政策實施效果評價中的生態效益、經濟和社會效益中存在，可見其結構分量之不足。它們的績效采用的基本是資金使用績效，而非生態系統服務或其價值績效。當然，新近的《財政部關于建立健全長江經濟帶生態補償與保護長效機制的指導意見》要求根據生態保護成效的考核結果進行增加或扣減轉移支付，即似乎以生態保護成效為補償標準。事實上并非如此，生態保護成效只是激勵約束指標而已，并非是完全根據其成效來衡量補償標準?！渡鷳B文明體制改革總體方案》《建立國家公園體制總體方案》等文件也要求將生態保護成效與資金分配相掛鉤。然而，綜合考量生態類型、環境績效、財力狀況、貧困狀況等因素的標準結構，其指標中生態系統服務及其價值的比重雖不明確，但至少是不充分的。

四、結構優化與制度完善

負功能有助于預見社會變遷的方向[美]羅伯特·K.默頓：《社會理論和社會結構》，唐少杰、齊心等譯，譯林出版社2008年版，第133-134頁。，而結構障礙則為矯正社會失衡提供了較為具體的行動目標。相反，任何消除現存社會結構，卻不能提供適當替換結構來實現該被消除結構的功能的嘗試是注定要失敗的[美]羅伯特·K.默頓：《社會理論和社會結構》，唐少杰、齊心等譯，譯林出版社2008年版，第165頁。。因而，對生態保護補償標準結構進行適當的調整并制度化是必要且重要的。作為新時代生態文件建設的導引，習近平生態文明思想為生態保護補償標準結構的優化提供了依托和指南。第一，以山水林田湖草生命共同體理論為指引。十九大報告指出，山水林田湖草是生命共同體，要統籌兼顧、整體施策、多措并舉，全方位、全地域、全過程開展生態文明建設。這就要求生態保護補償標準要統籌兼顧，外部結構上形成整體的、協同的、銜接的多元標準體系。第二，以“兩山理論”為指導。習近平指出，綠水青山就是金山銀山，要貫徹創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念。一方面，綠水青山就是金山銀山理念要求堅持保護生態環境，生態保護補償要堅持實現和促進實現生態系統服務價值，而生態保護補償標準就是其途徑。因此，生態保護補償標準的結構優化和制度完善要為生態系統服務價值的實現創造基礎和條件。本文主要從多元補償標準間的結構性銜接以及生態系統服務價值嵌入的市場路徑兩個方面提出完善建議。

（一）建立多元補償標準間的結構性銜接制度

結構間的融通和銜接是充分發揮標準協同效用，實現生命共同體整體性保護的基礎。中國當前打包式的橫向生態保護補償需要與傳統的分領域補償和資金補償相銜接，實現生態保護補償標準之間的協同。在成熟的縱橫生態保護補償體系中，生態保護補償標準偏低的問題將得到極大緩解，甚至解決。然而，其關鍵就在于多元補償標準之間的結構性銜接。

首先，建立流域資金補償標準與其他資金補償方式與標準之間的銜接制度，切實發揮前者對后者的補充和補強作用。由于資金補償仍將是主流補償方式，資金補償標準也將是生態保護補償標準的主要構成。流域生態保護補償因其綜合性而涵蓋了森林、濕地等其他領域的補償。因而，流域生態保護補償資金可對森林等補償資金形成補充，從而提升后者的補償標準。具體而言，應當根據流域生態保護補償所涉及的地域范圍內與森林、濕地等補償所涉及的地域范圍的關聯，建立流域生態補償資金對森林等補償資金的銜接規則;并根據森林等生態保護對流域生態保護目標的貢獻確定資金分流標準;再將二者補償資金結合以產生新的補償標準，實現補償標準之間的銜接和協同。

其次，明確對口協作、產業轉移、人才培訓、共建園區等補償方式的衡量標準。雖然這些方式很難有標準化的衡量方式，但它們都可以折算成生態服務貢獻、污染減排貢獻或資金額度。對口協作、人才培訓等能否將協作措施、人才培訓費用等換算成補償資金，從而確立其補償標準呢？顯然不能，如同目前對生態保護主體提供生態服務有限的批評一樣，這些其他方式也可能會產生支出了資金、進行了協作等卻沒有取得良好效果的負面可能。相反，應當根據進行對口協作、產業轉移、人才培訓等目的來確立其標準。例如，進行生態保護方式升級的人才培訓，應該切實起到生態保護方式升級的效果;產業轉移等也要起到提高產業升級的效果。

最后，明確多元生態保護補償標準之間的協同目標。多元補償標準不能再局限于傳統的行政補償標準，由政府定價;而應當回歸市場，由市場對生態保護行為進行定價劉曉莉：《我國市場化生態補償機制的立法問題研究》，《吉林大學社會科學學報》2019年第1期。。通常，資金補償標準往往是大于生態保護成本而低于生態服務價值的，即不充分的補償。因而，多元補償方式的協同就不應仍局限于成本補償標準，而應當協同逼近生態服務價值標準，實現生態保護權益的充分保護。同時，不論是資金補償標準，還是其他補償標準，各類補償標準都只是相對局部的標準，都要以生態保護補償標準之間的整體性銜接為指向。從而保證在資金有限的情況下，既不重復補償，也不導致補償標準因制度局限而受制。

（二）完善生態系統服務價值的結構性補償制度

以成本為主的內部結構導致了過低的生態保護補償標準。增加補償標準中生態系統服務價值的嵌入是實現“綠水青山就是金山銀山的必然要求”。多元補償標準的結構性銜接可以實現多元補償方式結合，而增加對生態系統服務價值的結構性補償則是提升補償標準的應然進路。如果說前者是權宜之計的話，那么后者則是劍指核心、必不可少的。筆者認為，當前補償標準中生態系統服務價值嵌入的不足很大程度上正是因為其價值由行政補償負擔的不能，以及社會負擔的不足;而完善市場化的生態保護補償制度可以更大程度上實現對生態系統服務價值的結構性補償。生態保護市場化是指通過構建反映市場供求、體現自然價值和代際補償的機制實現生態環境的保護。此前中國著力于對生態保護成本的補償，對生態系統服務價值考量不足。通過多元補償標準的結合，可以實現生態系統服務價值的部分或者全部。對于價值全部受到補償的，無須再通過其他途徑補充補償;而對于僅得到部分補償的，則需要通過市場途徑來實現剩余的價值;如果能夠通過市場實現全部價值的，則不必再行行政補償。換言之，市場補償是行政補償的補充和代替。具體而言，需要明確生態系統服務入市的條件以及途徑。

首先，明確生態保護主體對其所提供的生態系統服務的權利。市場的核心機制是交易，而交易的本質是權利的轉移。生態保護補償的市場化即通過市場化的運作方式實現生態保護補償。生態保護市場中的交易標的是生態保護主體所提供的生態系統服務，而市場中所交易的對象必然是交易主體的權利，因而就必須明確生態保護主體對其所提供的生態系統服務的權利?！督⑹袌龌?、多元化生態保護補償機制行動計劃》也要求合理界定和配置生態環境權利。一方面，應當明確生態保護主體對其所提供的生態系統服務享有權利。即便某些生態系統服務可能不具有排他性和競爭性，但享有權利本身并不代表可以用于交易，而只是交易的前提而已。另一方面，還應當明確生態保護補償的受償主體在受償之后的剩余權利。在市場機制之下，一定生態保護補償標準下的補償金額只能購買部分生態系統服務。如前所述，當前生態保護補償標準的內部結構以成本為主，對于生態系統服務的價值嵌入不足。在市場機制下，應當將成本生態保護補償標準效力之外的生態系統服務視為是生態保護主體的剩余權利，允許他們入市交易，以最大限度地激活生態保護活力。

其次，完善生態系統服務供給和消耗的抵消制度。入市交易中最重要的就是完善生態系統服務供給和消耗的抵消制度。一方面，增加抵消服務類型?！督⑹袌龌?、多元化生態保護補償機制行動計劃》要求健全污染物減排補償、水資源節約補償、碳排放權抵消補償制度，但筆者認為，除了要增加污染物減排與排放、水資源節約與使用的抵消制度之外，還可以借鑒碳匯抵消制度，增加污染物吸收和消解抵消、水源涵養增質增量抵消、能源林與用能權抵消制度;未來還可以增加更多細化、類型化的生態服務抵消制度。另一方面，完善生態系統服務供消中和制度。自碳中和實踐取得良好的生態、經濟和社會效益以來，日益受到各種大型活動的青睞。筆者認為，可以在前述抵消制度完善的基礎上，將碳中和制度擴展為更為廣泛的生態系統服務中和制度。讓生態系統服務消費主體采取供消中和的方式在內部實現生態系統服務提供和消耗的抵消，維持、提升其生態形象和品牌形象。進而吸引更多社會主體參與生態系統服務的提供，真正實現多元的生態保護補償。

五、結語

結構優化及其制度完善打破了此前囿于提高補償標準的唯一進路，成為破解補償標準偏低、奠定補償范圍擴張基礎的可行進路。在明確生態保護補償標準結構約束與功能選擇之間因果聯系的基礎上，建立多元補償標準間的結構性銜接制度，優化其外部結構;增加對生態系統服務價值的結構性補償，破解其內部結構局限，使之邏輯自洽、結構銜接、制度完善，在發揮其正功能的同時限制和消解其負功能。邏輯上銜接與自洽的補償標準結構和制度將促進補償標準間的互補和協同，實現生態保護補償責、權、利的公平配置。進而充分保護生態保護主體的權益，推動市場化、多元化生態保護補償機制的實施和效用發揮，達致“綠水青山就是金山銀山”的生態文明建設目標。

（責任編輯：曉 亮）

Abstract： Chinas eco-compensation standard system was constrained by the multiple compensation methods external structure and cost-based internal structure in its formation. Although this makes the compensation standard system have positive function to clear compensation level， promote the implementation of eco-compensation， and a potential positive function to allocate the responsibility for eco-compensation， it also inevitably has a potential negative function to solidify the compensation standard and infringe on personal rights. On the basis of clarifying the causal relationship between structural constraints and functional choices of eco-compensation standards， based on Xi Jinpings Thoughts of Ecological Civilization， with the aim of limiting its negative functions， optimize its structure and improve its institution. Establish a structural connection system between multiple compensation standards to optimize its external structure; improve the structural compensation institution of ecosystem service value to break down its internal structural limitations， so that its structure is connected and the institution is complete， and its negative function is limited and eliminated while exerting its positive function.

Keywords： Payment for Ecosystem Service; Standard; Structure-function Analysis; Structural Constraints