突發公共事件應急管理國外經驗、啟示及借鑒

關鍵詞 新冠肺炎疫情 突發公共事件 應急管理 依法防控

作者簡介：李宏偉，河南省社會科學院法學研究所副所長，副研究員。

中圖分類號：D630.8 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.03.056

2020年初，發生在武漢的新冠肺炎疫情正逐步向全國蔓延，以習近平同志為核心的黨中央高度重視疫情防控工作。習近平總書記多次作出一系列重要指示，親自部署，為做好疫情防控工作指明了方向。2月5日，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第三次會議上強調，疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，要求始終把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位。①評價一屆政府或執政黨的管理水平和治理國家的能力，不但要看在社會經濟常態下的管理和服務的表現，更重要的是要看在非正常情況下應對和處置突發公共事件的能力和水平。如何增強憂患意識，居安思危，提高對風險社會中突發事件的突發性、緊急性、不確定性、廣泛性和基于新時期風險社會中突發事件形式多元化、規模擴大化、形態群體化、目標國際化等發展趨勢就顯得十分重要。筆者對國外在突發公共事件應急管理方面一些比較先進的經驗和做法進行了整理，以資我國在這次疫情防控阻擊戰過程中借鑒。

一、國外突發公共事件應急管理的經驗

（一）關于突發公共事件的分類

1.美國

在美國，1976年頒布實施的《全國緊急狀態法》將突發事件分為四類：一是自然災害，如地震、洪水、巨風、龍卷風、超高溫或者超低溫;二是技術發展型災害，如大面積火災、化學毒物泄漏、惡性傳染性疾病、爆炸、對信息網絡的攻擊;三是社會秩序型災害，如戰爭、投毒、恐怖活動、社會動蕩、大型集會騷亂;四是大規模毀滅性武器，如生化武器、細菌武器、核武器。

2.英國

英國國內民防法將突發事件分為三類：一是人民福利類突發事件，包括人類疾病、對財產造成損害、對財產、食物、水源、能源、燃料的供應造成損害、對通訊系統、交通設施或者衛生設施造成破壞等方面的事件或者情況;二是環境類突發事件，包括對土壤、水源或空氣造成污染、洪水、對動植物生命造成破壞或毀滅等方面的事件或者情況;三是安全類突發事件，包括戰爭、武裝沖突以及恐怖事件籌。

3.加拿大

加拿大緊急狀態法將突發事件分為四類：一是公共福利類突發事件，主要是由已經發生或者即將發生的火災、洪水、予旱、風暴、地震及其他自然因素、人類和動植物疾病、事故或者污染等所引起事件;二是公共秩序類突發事件，是指嚴重威脅社會安全和利益的事件;三是國際突發事件，是指由恐嚇、威脅行為或者重大武力、暴力的使用或即將使用而引起的，涉及加拿大和一個以上其他國家的事件;四是戰爭類突發事件，是指由已經發生或即將發生的戰爭或武裝沖突所引起的，涉及加拿大或其任何盟國的事件。

4.法國和俄羅斯

法國緊急狀態法將突發事件分為公共秩序類和社會災難類。俄羅斯聯邦緊急狀態法將突發事件分為兩類：一是暴亂類突發事件，包括武裝暴動、大規模騷亂、恐怖行動等;二是自然原因或技術原因造成的突發事件，包括人畜流行病、災難、自然災害及其他災害引起的事件。

（二）關于應急機構的設置

1.美國

美國聯邦政府在“9.11”事件發生后，成立了一個集安全、國土、外交、情報、反恐、運輸等多40多個部門職能和權限的聯邦應急機構——國土安全部，并且還把原來聯邦與州、地方政府的協調職責同時一并進行了接納。國土安全部集決策、財政、指揮、行動權力于一身，并且在各州設立了分支機構，包括在較大城市設立的獨立的綜合性應急機構，例如休斯敦市應急中心，就是由市公共安全局、市建設服務局、消防局、警察局、應急指揮中心和911調遣中心共，同組成的一個城市應急聯絡和指揮機構;就是在居民社區也設立并開展有居民小組、居民會議等應急管理的教育、培訓、組織工作。

2.俄羅斯

俄羅斯在國家層面設立了緊急情況部作為國家處理和應對突發危機的綜合執行機構。受總統直接領導，并在俄羅斯全國設立了六個分支機構。在各行政部門也都有與緊急情況部對口的處級單位。此外，俄聯邦政府及其有關部門、89個聯邦主體、各市還設立了預防和消除突發事件委員會。聯邦政府預防和消除突發事件委員會由緊急情況部部長任主任，成員包括有關部門的副部長。各聯邦主體政府預防和消除突發事件委員會則由政府主要領導或者第一副職任主任，成員包括內務、衛生、橋梁隧道、檢察院等部門的負責人。這類委員會為非常設機構，一般每月召開一次會議討論重大問題，一般事務則交由緊急情況部處理。俄緊急情況部作為政府應對突發事件的日常管理機構，負責教育培訓、收集分析信息、制定應急計劃（預案）等突發事件的預防工作;發生突發事件后，負責統一指揮、協調有關方面的應急工作，向災民提供各種幫助;負責消除災害造成的影響，安置災民，恢復秩序。

3.意大利

意大利在總理府設置民事保護總局，直接向總理負責并報告工作，并在全國各重要城市和地區設立了分支機構。在政府職能部門同樣設立了與民事保護總局對口的處級和局級單位負責與總局對接聯絡。意民事保護總局的職責與俄緊急情況部的職責大體相同。

（三）關于應急預案的制定

1.日本

日本中央防災會議制定的防災基本計劃包括防災的中長期計劃、防災重點、防災的標準及其考核辦法等。同時要求防災基本計劃必須附包括設施及設備的配備、從業人員狀況、物資供求、運輸及其通訊方案等。日本行政機關、公共機關的首長以及其他根據法令規定對實施災害預防負有責任的人員，必須根據法令或者防災計劃的規定實施災害預防，包括完善防災組織，組織防災訓練，做好防災物資和材料的儲備、配備與檢查以及防災設施、設備的配備與檢查，改善在災害發生時會成為實施災害應急對策障礙的狀況等。

2.德國

德國建立了自上而下的應急預案體系。包括從聯邦到各州、各行政機構都編制了應對突發事件的應急預案。在國家層面，2002年12月制定了《民事保護新戰略》法案，法案明確由聯邦和各州共同承擔應對突發事件的責任。各州因地制宜，制定了各自的突發事件應急預案，同時，可以針對具體突發事件制定專項的應急方案。這樣，在德國，全國上下對各種突發危機制定了應對預案，全國形成覆蓋面廣、數量大的整體應急預案體系，僅柏林市就制定了1300多個各類應急預案。

（四）關于預防與應急準備

1.美國

在美國政府應急系統運作的四大戰略步驟（減輕、準備、反應、恢復）中，作為預警環節的減輕、準備工作便占了很大比重。美國政府和專家認為，應急系統的基礎是即時反應和準備，應急系統準備是一個連續不斷的過程，充足的準備可以降低發生緊急情況時的“未知因素”。美國的突發事件預警措施主要包括以下內容：信息分享，細節性的演習，隨著客觀條件的變化而隨時修改應急計劃，在各個合作單位之間制訂互助計劃，準備和維持應急計劃所需的人力、物力，對公眾進行應急知識教育、使應急反應系統的工作人員和社會公眾對現實的和將來的災難有充分了解，綜合制訂并協調應急計劃。

2.澳大利亞

澳大利亞政府高度重視大型公共活動的預警和應急處理。在悉尼奧運會期間，該國基于風險管理原則建立了安全機制，針對不同的風險采取相應的安全措施，并根據風險的變化靈活應對。為了預防突發事件的發生，政府對進入某些公共區域實行了必要的限制和控制。奧運會的組織者在每個會場制定了相應的應急計劃，由警察部隊確保這些計劃的具體實施。各級警察機構在舉辦奧運會之前定期進行聯合演練，根據演練中發現的問題，對反恐機制進行了改進，使警察機構能夠針對突發事件采取有效的應對措施。奧運會組織要求部署在各個會場的警察部隊充分理解自己的職責所在，并在第一時間對突發事件采取應對措施。

3.奧地利

奧地利政府也高度重視災害預防與應急準備工作，除在國內建立健全相關制度外，還加強與歐盟、北約、聯合國的聯系與合作，積極參與制訂《歐盟災害處置程序工作綱要》，并與周邊所有國家簽訂了災情處置協助和人道主義協助的雙邊協作條例。在突發事件預警方面，專門設立了聯邦預警警報中心，該中心主要負責收集情報信息，辨別出危險信號，尋找危險信息源，做出正確判斷，經批準后通報外交部和新聞局，會同專家研究制定相應的應對措施，協助聯邦政府和州政府將損失降低到最小限度。該中心安排官員和專家24小時全天候值勤，并配備了先進的設備設施，全方位接收和處理各種信息。聯邦預警警報中心與新聞局等有關單位聯網，即時了解世界上所有災情事件，與歐盟防輻射中心、奧地利放射預警系統聯網，即時對放射性事件信息進行處理。該中心還裝置了電傳電視和警報系統，8000個警報能覆蓋到全國各地的小鎮。

二、啟示與借鑒

（一）不斷完善預警機制

中國有句古話，叫做“防患于未然”“未雨綢繆”。這是人類長期在生存和發展中經驗的總結。對于突發事件情報的收集、預測、分析、判斷顯得尤為重要。西方發達國家非常重視預警體系方面的建設。他們經過多年的實踐探索，構建起了較為完善的突發事件預警機制。而且根據各類突發事件性質、特征的不同建立專項監測預警體系。根據專業性要求，配備監測儀器、專家人員、工程技術人員、設備及其技術手段等，對可能將要發生的或者已經發生的突發事件進行評估預測分析。

在這方面，美國走在了各國的前列。尤其是在“9.11”事件發生后，美國把突發事件作為反恐內容來對待，在平時就設有負責預報和監測公共衛生突發事件的“公共衛生突發事件監測網絡”，保證及時了解全國各地的公共衛生突發事件發生發展情況，并建立了“伙伴關系網”以應對突發事件爆發和蔓延。英國的公共衛生監測防范網非常的發達。尤其是英國政府在應對瘋牛病、口蹄疫等突發衛生事件中積累了豐富的實戰經驗，形成了自己獨特的應對突發事件的機制和網絡。該機制主要包括中央和地方兩大部分組成。中央一級主要負責信息分析判斷、制定政策、協調指揮等;地方分支機構是整個突發事件監測網的基本單元，主要負責突發事件的早發現、早報告、及時跟蹤和后續善后安撫等。法國早在1998年就成立了國家衛生監測研究所，并在全國建立37個國家傳染病防治中心負責監測和報告工作，后來又擴大到多個類別的突發公共事件等領域。

（二）處理機構專門化

設立專門的突發事件應急處理機構進行綜合指揮、協調、決策是國際上通用的慣例和經驗，加強專門機構建設已經成為國際社會應對各種突發公共事件的主要動作。有的國家建立了中央指揮中樞機構（系統），比如，美國國家安全委員會、以色列國家安全委員會、俄國聯邦安全會議、韓國的國家安全保障會議等;有的是建立了常設性危機管理的綜合協調部門，比如，美國于1979年成立的聯邦緊急救援總署（FEMA）分布于美國各地，俄羅斯于1990年成立了突發事件國家委員會，1994年改為突發事件部。

美國在1979年以前并沒正式突發事件處理編制，如遇重大突發事件，比如重大災害多靠軍方協助，缺乏全國性救災統籌計劃，從中央到地方經常各自行動，互不協調，整體效能不易發揮，部分組織功能重疊，甚至有相互沖突的情形發生。1976年民主黨的卡特競選總統時，提出多項聯邦政府機構改組或合并主張，當選后正式向國會提議成立“聯邦突發事件管理總署”，專門處理災害預防、整備、應變及善后復原，1979年FEMA正式成立，總部設在華盛頓特區，全國設有10個地區分區，屬于政府機構序列，其署長向總統負責并報告工作。FEMA編制人員共有2600名全職人員，工作在華盛頓總部、各地區分部。FEMA的職責是保證維護公民的生命財產安全，減少損失，保護重要基礎設施等。FEMA處理范圍很廣，包括了斯坦福特法案中所定義的所有突發事件，并下設了以下8個機構。在俄羅斯，總統在中樞指揮系統發揮著決定性的作用。一切手段及其反恐力量均在總統的領導下，聯邦的權力執行機關依據俄聯邦法律及其他法規在自己的職權范圍內參與反恐等應急行動。在日本，內閣首相為最高指揮官，內閣官房來負責總體協調、各個部門予以配合的組織體系。在這一體系中，根據事件種類的不同，啟動的事件管理部門也不盡相同。加拿大自1948年成立聯邦民防組織，到1966年，其工作范圍已延伸到平時的應急救災。

（三）應急處理法制化

法治，是人類社會發展進步的重要指標。法律，是治國理政最大、最重要的規矩。治理一個國家，管理一個社會，關鍵是要立規矩、講規矩、守規矩。為提高危機應急行動的速度，保證應急行動的效果，世界各國尤其是發達國家都十分重視應急法制化建設。

美國是一個法制比較健全發達的國家。經過多年實踐探索，美國已經形成了較為完善的應急法律體系。1950年，美國就制定了第一個突發事件應對法《災害救助和緊急援助法》。1976年，美國國會通過第二部應對突發公共事件的法律《全國緊急狀態法》。2001年9月18日，為紀念“9.11”事件，頒布實施《2001年緊急補充撥款法》和《使用軍事力量授權法》，緊接著制定了《空中運輸安全和體系動員法》《航空運輸安全法》《提高邊境安全和完善入境簽證法》《公共衛生安全和生物恐怖威脅防止和應急法》《恐怖主義風險保險法》等。2002年11月頒布實施《國土安全法》，設立國土安全部，重新組建突發事件應對的應急反恐系統。日本的法律制度的先進性是有目共睹的。它也是世界上較早制定災害應急管理法律法規的國家。1880年，日本就制定頒布了《備荒儲備法》，通過立法確保在災害饑荒來臨的時候有足夠的糧食和物資供給。英國是世界上判例法比較發達的國家，是英美法系的典型代表。關于應急管理方面的法律就多達30部。英國第一部統一的緊急狀態法是2004年1月英國下議院通過實施的《國內緊急狀態法案》。緊接著，英國制定了一批有關應急管理的法律規范，使得英國的應急法律規范能夠相互協調、自成體系。法國早在1830年憲法中就規定了緊急狀態制度，不但對政府的行政緊急權力作了明確的界定，而且還詳細規定了在緊急狀態下政府與民眾的關系問題。

（四）重視應急文化建設

文化是一個民族的靈魂。西方發達國家歷來都非常重視應急法律文化建設。例如，美國這個國家就非常重視通過專業培訓機構對應急從業人員進行正規的培訓，通過加強社會輿論的宣傳強化民眾的應急意識。美國在全國各州、市、郡都設有培訓中心或者培訓基地，這些專業培訓機構同時是對外開放的，可以為社會服務，對企業、社會組織和個人提供商業性的應急培訓。但是，美國強制性要求應急從業人員必須每年都得參加應相關培訓，提高突發事件的應對能力。德國政府的主要從三個層次入手來加強應急文化建設。一是針對不同崗位的工作人員進行專業系統的培訓;二是對社會組織的應急志愿團體和個人開展應急培訓;三是對公民個人進行應急知識培訓。日本是一個島嶼國家，向來日本的自然災害就比別的國家多，所以，日本歷來就非常重視應急防御教育和宣傳培訓工作。目前，在日本全國，已經形成了良好的突發事件應對和災后安撫以及重建的應急文化氛圍。

注釋：

①習近平總書記在中央全面依法治國委員會第三次會議上強調：全面提高依法防控依法治理能力，為疫情防控提供有力法治保障[N].光明日報，2020年2月6日.

參考文獻：

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