績效管理下鄉村干部行為模式研究

摘 要：行為模式表現了人們的行動特點和行為邏輯，而績效管理常常影響組織內個人工作的行為模式。綜述了我國政府績效管理研究，總結了赤峰市松山區鄉村兩級組織績效管理實踐，探討了績效管理下鄉村干部工作行為模式分類和特征，提出了夯實日常管理基礎、強化績效導向學習、注重績效結果應用等促進積極行為模式選擇的對策。

關鍵詞：績效管理;行為模式;鄉村干部

文章編號：1004-7026（2020）06-0040-04? ? ? ? ?中國圖書分類號：D262.3 ? ? ? ? 文獻標志碼：A

績效管理的目的是持續提升個人、部門和組織的績效。黨的十九大提出，建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理[1]。中共中央、國務院提出全面實施預算績效管理。黨的十八提出，創新行政管理方式，提高政府公信力和執行力，推進政府績效管理[2]。這些對政府績效管理實踐和研究都具有重要的指導作用。

1? 我國政府績效管理特色

1.1? 引進與創新并舉

我國政府績效管理既是一個引進、吸收再創新的過程，又是一個實踐、總結再提高的過程。

通過財政部門主導的支出績效評價實踐，我國于2003年拉開了建設現代財政制度的序幕。廣東省率先構建由人大主導、政府部門協同、第三方實施的財政績效評價新模式[3]。山東省青島西海岸新區通過“七個注重”，構筑預算績效管理新機制[4]。

何新榮（2017）[5]提出在從主體、客體、條件、責任承擔、配套保障等方面構建績效審計問責制度。隨著政府績效管理實踐發展，于童（2019）[6]將我國政府績效管理劃分為目標責任制、服務承諾制、績效評估和綜合管理4個階段。

政府績效管理常被作為分析和改進工作的工具。王建等（2020）[7]將目標管理法、360°評價法用于機關管理人員績效考核。

李天勇（2019）[8]構建了以“民眾”“經濟發展與環境保護”“工作流程”“學習與成長”4個一級指標為核心的平衡計分卡模型，以提高政府績效評估的有效性和完整性。

陳娜等（2020）[9]分析了在因素法分配的財政資金績效評價中存在不同來源資金設定績效目標和評價脫節、對項目和資金評價脫節、忽視對因素法的評價等問題，提出績效目標上下銜接、整體評價、評價分配方法、鼓勵公眾參與等解決辦法。其中，通過績效評價促使分配方法改進，是對現有運行機制的挑戰。

1.2? 突出服務于民

我國政府績效管理是為中國特色社會主義建設服務、為人民謀福祉的，因此一些學者將人本理念、幸福指數、依法行政納入政府績效管理之中。

為人民服務是政府績效管理的根本目的。周思璇（2019）[10]提出，從提高以人為本理念重視程度、體現民眾根本利益、促進人的全面發展、鼓勵群眾參與政府績效管理4個維度，將以人為本理念滲透到在政府績效管理中。

李四能（2016）[11]提出，應當把民生改善、社會進步、生態效益等指標和實績作為政績考評的重要內容，構建有導向作用、分類分區有差別化的考評指標體系，促使考評重心從“以生產為中心”轉向“以國民福祉為中心”。

人民滿意是政府績效管理的主要目標。張麗瓊（2018）[12]提出，以公共政策幸福指數小Q模型為基礎，從客觀福利狀況、主觀幸福指數和績效評價維度3方面出發，構建基于公眾幸福指數構建政府績效滿意度評價指標體系。

依法行政是政府績效的重要保障。孫洪敏（2015）[13]提出，將依法行政納入政府績效管理，重點包括依法全面履行政府職能、健全依法決策機制、深化行政執法體制改革、堅持嚴格規范公正文明執法、強化對行政權力的制約和監督、全面推進政務公開6方面。

1.3? 具有中國特色

我國政府績效管理中，黨政督考融合、項目治國等做法具有中國特色，體現了中國特色社會主義制度的優越性。

政府績效管理體現中國共產黨的領導。劉朋朋和贠杰（2018）[14]發現，地方政府利用“黨政督考一體化”或“政府督考一體化”的督考融合范式，解決“重年終考核、輕平時督查”“重視領導部署、忽視公眾意見”，以及督查與績效評估工作兩條線脫節、多部門推動下工作合力缺失落實無力等問題。

項目治國和項目制具有中國特色。張學博（2017）[15]認為，我國持續推行項目治國，在縣、鄉、村產生了有效激勵，極大提高了政府績效。趙早早和何達基（2019）[16]認為，要繼續完善項目預算管理，重視部門預算績效管理制度建設。

1.4? 有待提高完善

我國政府績效管理中存在的問題，需要進一步從頂層制度設計上予以解決。

張學博提出，項目制所導致的條條尋租和基層政府債務等問題，須予以重視并解決。趙早早和何達基認為，績效預算領導可以改變績效預算的目的、策略、改革力度和結果，績效預算推行失敗的致命問題是項目和部門層面的能力不足。

秦曉蕾（2017）[17]研究發現，在鄉鎮政府績效考核應對模式中，強控制、高壓力下的嚴格執行和共謀執行模式存在暗箱操作、侵害群眾利益行為。作為一種管理手段，政府績效管理需要不斷自我更新，在改革中加以完善。

2? 赤峰市松山區鄉村兩級組織績效管理實踐

2.1? 鄉村兩級組織構成

赤峰市松山區鄉鎮機關包括黨委、人大、政府、紀委（監委），其中副科級以上領導干部屬于領導班子成員。下設部門分為黨群、行政、事業3類，部門負責人為環節干部。從級別上，分為科級、副科級領導干部、股級干部和普通工作人員。從類別上，分為黨群公務員、公務員、事業人員和工勤人員。

各行政村設立黨支部、村委會和監委會。村干部分為半脫產和誤工補工兩種。半脫產干部一般為3～5人，包括黨支部書記、村委會主任、會計、計生主任、治保主任等。未擔任上述職務的三委班子成員和村民組長屬于誤工補工人員。

2.2? 鄉村績效考核體系

各鄉鎮、村兩級績效管理，以目標責任制和服務承諾制為基礎，通過德能勤績廉、檢查評比、全員參與和自我管理等模式，基本上實現了黨政督考融合。

績效考核包括鄉村兩級組織年度目標考核、組織生活會、民主評議黨員、黨員干部廉潔從政考核、專項工作和項目績效考核、項目預算績效目標考核，行政及事業單位工作人員年度考核、站所辦年度績效考核等內容。

鄉鎮領導班子年度目標考核結果是松山區委、區政府確定各鄉鎮績效排名的主要依據，影響領導干部職務升遷或調動，影響后備干部提拔使用，影響單位評優、評獎數量，影響下一年度項目申請。因此，各鄉鎮都對鄉鎮領導班子年度目標考核極為重視?？冃Э己私Y果在一定程度上能夠起到查缺補漏、彌補不足和改進提高的作用。

鄉鎮機關工作人員和村半脫產人員也是績效考核的主要對象。機關工作人員年度目標考核結果與年度評優、評獎和績效工資掛鉤，村班子考核與村半脫產干部工資掛鉤。因此，鄉鎮機關工作人員和村半脫產干部對年度目標考核均較為重視，形成了較為固定的模式。

在村班子考核中，考慮面積、人口、經濟和社會發展狀態等因素，在村與村之間適當平衡，達到相對公平。在考核結果尤其是獎勵性績效上，要體現出“干好干壞不一樣”。由于考核方案年際之間相對穩定，村干部工資不會出現大起大落，促進了村工作開展。

日常督察或檢查對促進工作開展的作用同樣重要，能夠起到鼓勵先進、督促后進的作用，有一定糾偏糾錯的作用。應將上級黨組織開展的巡察、政府及部門組織的專項巡查、審計部門經濟責任審計等列入日常檢查。

對鄉級組織的督察，一般由上級黨委辦執行。鄉鎮黨委、政府以自查方式落實整改，并按時間節點上報進展報告。對鄉級組織的檢查，一般由縣級領導帶隊或業務部門完成。鄉級組織自檢一般由黨委或政府主要領導帶隊完成。對村級組織的督察，一般由負責一個村以上包片領導完成。對村級組織的檢查，一般由鄉鎮黨委或政府主要領導帶隊完成。

2.3? 鄉村績效管理總體評價

各鄉鎮、村兩級組織黨政融合督察考核一體的績效管理體系，促進了黨和國家路線、方針、政策的落實，確保了黨建、經濟、社會各項工作的開展，維護了社會穩定。

各鄉鎮通過“村財鄉管”“四議兩公開”“五三二一”等工作，基本實現了村級財務支出績效管理[18-20]。各村會計、報賬員和以前從事過財務工作的村黨支部書記、村委會主任，能夠將財務知識納入績效管理中，推動了村務公開，保證了班子團結，維護了農村社會穩定。

目前松山區鄉村績效管理中存在的問題主要包括以下內容：因歷史原因導致的負債率過高;個別項目或專項工作有浪費現象;績效管理效果容易受到“新官不理舊賬”或黨政領導不團結行為的影響;黨政機關工作人員“評優”存在“輪流坐莊”現象，績效工資激勵性不足;部分工作人員績效意識不強，自我管理能力不足。

2.4? 鄉村干部工作的行為模式分類

上級黨委、政府通過量化考核、績效排名與擇優提拔控制下一層黨委、政府。這種政治錦標賽式的激勵范式對鄉級基層組織適用，而對村級組織并不完全適用。兩級組織側重點不同，因此績效管理考核結果運用效果亦不同。

鄉級或村級組織主要采取黨組織領導下的分工負責制。在鄉村兩級組織之間，采用副科級以上領導干部包片、環節干部和普通機關工作人員包村協作制。鄉級組織包片包村責任制是促進村級組織提高績效水平的重要措施。

鄉村級組織成員常將工作分為中心工作和業務工作兩類。領導干部分管的工作屬于業務工作，部門工作人員按職能設置的工作屬于業務工作和“分內之事”。中心工作是鄉鎮黨和政府組織實施，以部門之力難以完成，需要鄉村干部共同配合完成的關系全局性的工作。鄉鎮干部包片包村和村干部包村民小組責任制下分配的工作亦可分為中心工作和業務工作兩種類型。

中心工作體現的是協作，業務工作體現的是分工。上述兩種工作績效對不同人員影響不同，因此鄉鎮干部對中心工作或業務工作存在積極或消極的行為模式。常見模式有積極行為模式、業務工作積極行為模式和消極行為模式。

2.5? 不同行為模式人員特點

副科級以上領導干部、后備干部和希望通過工作業績取得提職升遷機會的環節干部或普通工作人員，對待工作符合積極行為模式。他們自我管理能力強，對待工作認真，積極主動完成工作，一般能夠在時間節點前完成工作。

環節干部和業務人員，特別是事業單位擬晉升職稱人員，對業務工作比中心工作積極，屬于業務工作積極行為模式。

部分工作人員，沒有提職升遷和職稱評定壓力，往往對工作拖拖拉拉、得過且過，屬于消極行為模式。個別人員因謀求調離、準備考試、即將退休或退居二線，采取消極行為模式。

3? 促進績效導向積極行為模式的建議

3.1? 頂層設計

2018年9月我國全面實施預算績效管理以來，《中共中央? 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》成為指導基層績效管理中“管錢”“管事”的重要文件[21]，對提高鄉村兩級績效管理水平有指導作用。中共中央辦公廳發布《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》，從用人導向、考核評價、容錯糾錯等方面提出激勵干部擔當作為、干事創業，是“管人”的制度設計[22]。相關部門從“管人”“管事”“管錢”方面制定詳細實施辦法并出臺配套辦公軟件，有助于進一步規范基層實踐。

3.2? 基層對策

鄉村組織通過預算績效管理，提高鄉村干部選擇積極行為模式比例，降低消極行為模式比例，能夠在保證人員和預算支出不變的情況下，大幅度提高組織績效產出，為此提出如下建議。

（1）增強績效管理觀念，夯實日常管理基礎?！捌渖碚?，不令而行;其身不正，雖令不從”。領導應帶頭講績效，多檢查，促進“我要有績效”觀念和氛圍的形成。做好日?？冃n案歸檔工作，防止歸檔材料“用完就扔”，并以此使“人情分”縮水。

（2）強化績效導向學習，提升績效產出能力?！肮び破涫?，必先利其器”。結合黨組織開展的主題教育活動，提高鄉村干部服務意識、績效意識。結合業務培訓或學習，提高業務水平、財務知識和工作能力。

（3）注重績效結果應用，提高獎勵績效標準。要充分利用績效考核結果，發揮評優人員標桿導向作用，促使懶散人員轉變行為模式，使鄉村干部“在其位謀其政、有為者有位、有位者有為”。提高獎勵績效標準，發揮績效工資激勵機制，防止機關評優評獎“輪流坐莊”現象出現。

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作者簡介：潘玉春（1976—），女，蒙古族，內蒙古赤峰人，?？?，農經師。