農民工返鄉創業試點政策績效評估

關鍵詞：農民工;返鄉創業;試點;政策績效;麗水

中圖分類號：F323.6 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2020）01 — 0067 — 04

一、引言

返鄉創業農民工日漸成為鄉村振興和精準扶貧的重要力量。地處浙西南山區的麗水市近十年農民收入增幅蟬聯全省第一，在農村電商、來料加工、民宿旅游、生態農業等產業積累了一定的農村資源配置先發優勢和發展經驗。2016年以來，國家發改委等十部委兩次發文，結合新型城鎮化開展支持農民工等人員返鄉創業試點，麗水先后有慶元縣、云和縣、龍泉市、松陽縣、蓮都區、遂昌縣等6縣（市、區）入圍，成為全國獲批最多的設區市。經過近三年努力，試點的建設成效初顯。課題組通過現實調研數據，考量政府創業扶持政策績效，探究扶持政策、創業行為和建設成效之間的內在聯系及作用機理，旨在為進一步完善返鄉創業扶持生態系統提供借鑒。

二、文獻回顧與理論視角

農民工返鄉創業是多重因素綜合影響的過程。學者們從微觀（個人因素）、中觀（家庭因素、團隊因素）和宏觀（創業地經濟、社會、政策環境）三個層面，對返鄉農民工的創業動機、創業意愿、創業行為、創業績效、創業企業成長等方面進行考察分析〔1〕。在農民工返鄉創業整個過程，環境始終是影響最為深刻、最為廣泛的因素，其中政府政策是創業環境的主要構成。好的政策打造優質的創業服務，營造良好的創業氛圍，是吸引、拉動和扶持農民工返鄉創業的必要條件。

政策績效關乎創業績效。對現有政策進行績效評估有助于地方政府進一步完善和提升政策服務水平和能力，激活鄉村振興的內在發展動力，為精準扶貧打下堅實基礎。學術界對于創業政策績效評價的實證研究主要有兩種類型。一種是通過數據包絡分析（DEA）、局部均衡政策評估模型（PEM）等數據模型建構進行數理分析。如：許均平（2010）采用DEA方法評估了不同利益主體對農村信貸投入的反應;何樹全（2012）運用PEM對農業生產投入補貼與直接補貼兩類政策效應進行了比較研究;李丹丹（2017）構建DEA—BCC模型，對江西省 2003—2014 年政策績效進行評價〔3〕。另一種是基于民意調查進行定量或定性分析評價，如：朱紅根等（2011）運用顧客滿意度理論調查了返鄉農民工對創業扶持政策的滿意度〔4〕。文亮、劉煉春（2011）等以民意調查方式分析創業政策各維度對創業績效各維度的影響。胡俊波（2014）從“知曉度、利用度、難易度、滿意度、重要度”五個方面構建了政策各環節績效評估的框架〔5〕。侯俊華等（2016）運用統計性描述方法，研究了影響江西省農民工創業政策績效的因素〔6〕。

通過統計學定量研究、數理模型DEA、PEM以及實證定性研究來平測評政府績效，以往研究對政策的宣傳推廣、獲取利用、實際成效提供了可借鑒的結論。就麗水市創業試點縣（市、區）目前情況而言，農民工返鄉創業扶持政策的出臺時間較短，各縣政策目前仍處于調校期，缺乏系統、有效的官方統計數據支撐，無法采用 DEA、PEM 等方法進行精確的效應評估。因此，本課題依托問卷調查方式從政策客體直接獲取所需數據，參考胡俊波（2014）的政策“知曉度、利用度、難易度、滿意度、重要度”考察指標來構建理論框架，旨在更好地追蹤創業政策效果，對政策績效進行階段性的動態評估。

三、研究設計

考量政策績效需要進行事前評估、執行評估和事后評估。政策既已出臺，課題組將研究視角主要集中于后兩個環節。根據政策“宣傳—推廣—落實—客體反應”邏輯主線，從政策知曉度、利用度、難易度、滿意度、重要度等指標構建分析框架?？紤]到政策資源分散，為避免評估結果“碎片化”，遵循相同的邏輯體系，課題組建立了針對分散在各部門具體政策的子評估單元，調研過程同步進行。

問卷題目設計借鑒了顧客滿意度調查方法收集數據，對大部分評估指標采用5分等級測評創業者對相關問題的認知和態度。如：“您聽說過有關農民工返鄉創業政策嗎？1不知道，2聽說但不了解，3有一些了解，4知道大部分，5很熟悉。賦值越高，說明政策宣傳效果越好。政策利用度則采用二分類變量，掌握受訪者是否利用過扶持政策。

四、數據統計與結果分析

在相關部門的大力協助下，課題組從2019年6月-9月走訪了麗水市六個試點，以隨機問卷發放和滾雪球的方式收集信息。調查對象為曾在試點縣（市、區）外務工，現返回戶籍所在地，擁有農村戶籍的人員;創業行為包括從事個體經營、專業合作組織、創辦小微企業以及受訪者認為應屬于創業的其他形式。

本次調研共發放問卷200份，回收問卷161份，在剔除回答不完整的問卷后，得到有效問卷145份，問卷回收率和有效率分別為80.5%和72.5%。

從參與調查人員的性別分布來看，男性占比79.3%，女性占比20.7%，創業者以男性為主;從年齡結構分布看，40歲以上占比30.3%，40-30歲占比50.3%，30歲以下占比19.4%，受訪者以40-30歲中青年為主;從受教育程度分布看，初中及以下文化程度占比31.0%，高中及中專文化程度占比56.6%，大專及以上文化程度占比12.4%，受訪創業者受教育程度以高中及中專為主。創業產業以服務業為主，占比85.5%，其中民宿、網店和來料加工是重點返鄉創業產業。

（一）政策知曉度評估結果

2016年以來，麗水市已陸續出臺若干返鄉創業扶持政策（如表2所示），各試點縣（市、區）也出臺了相應的工作要點、責任分工和實施細則，政策層面的扶持體系已初步建構。

從調研結果來看，受訪者對扶持政策有一定的了解，政策的總體知曉度達到了3.91，可見全市各級政府相關政策的宣傳力度較好，也有進一步提升的空間。問卷涉及的幾類細分政策知曉度最高的是關于金融、財稅方面的扶持政策，得分均值都在4.1以上，說明受訪創業農民工對涉及創業資金扶持方面的政策有相當的了解，這也是創業階段的關鍵要素;知曉度較低的是基礎設施政策，說明此類政策宣傳不足。

（二）政策利用度評估結果

145名創業者中，有86位表示利用過返鄉創業政策，占總人數的59.3%，59位創業者表示沒有利用過返鄉創業政策，占比40.7%。政策總體利用度接近60%，說明政策推廣環節合格也仍有提升空間。排名前三位的具體政策分別是金融政策、財稅政策和創業培訓政策，利用度都達到了一半以上。從“知曉—利用”的邏輯角度，政策利用度評估結果與政策知曉度評估的結果相匹配。

（三）政策難易度評估結果

這里的難易度指的是政策落實的難易度，意在評估受訪創業者在利用政策過程中對政策流程和落實情況的感知與感受。從統計結果看，總體政策的難易度得分3.51分，說明盡管政策宣傳和推廣比較到位，但創業者要真正利用好扶持政策仍面臨一定困難，政策的最終落地存在不足。幾類細分政策中，創業培訓政策是難易度最低的，也是目前各試點落實力度最大的;而金融、財稅、產業以及公共服務政策的難易度得分均超過了3.8，接近4分的賦值，難易度偏高，落地仍有困難;基礎設施政策由于資金、土地、規劃等多方面綜合因素的制約，是覆蓋面最低也是落地力度較落后的扶持政策。

（四）政策滿意度評估結果

政策滿意度評估的數據來自86位曾經利用過相關扶持政策的受訪創業者的個體感受。從調查結果看，享受過扶持政策的返鄉創業者對政策的整體滿意度還是比較高的，得分達到了4.47，與政策的知曉度、利用度和難易度相比，有了比較明顯的提升。滿意度最高的具體政策是創業培訓、公共服務和產業政策。評估結果說明雖然目前各試點在政策宣傳、推廣和落實過程中存在不足，但只要創業者能夠真正利用了政策并收獲了政策紅利，就會表現出較高的滿意度。

（五）政策價值度評估結果

課題組以86位曾經利用過創業扶持政策的受訪者的企業效益作為評判標準，衡量政策價值度，同時也讓創業者對扶持政策在創業過程中對企業的幫助程度作一主觀判斷。數據統計結果反映，扶持政策在返鄉農民工創業過程中起到了非常重要的作用，得分達到了4.9，細分政策的價值度均達到了4.2分以上，說明創業者非常重視并希望獲得扶持政策的支撐。同時在采訪過程中發現，獲得政策紅利支持的創業群體在經營收益方面普遍好于其他創業者，這也印證了政策環境對于返鄉群體創業的關鍵影響。

（六）政策重要度評估結果

政策重要度評估以全體145名受訪者為樣本量，考察扶持政策在創業者心目中的重要度排名情況?？傮w政策得分4.71分，說明無論是否利用和享受過政策的返鄉農民工，都認為政策扶持對于創業的重要程度非同一般。同政策價值度一樣，政策重要度都達到了4分以上的賦值，評估結果與以往的研究結論一致，政策在創業過程中充當了非常重要的角色。其中，基礎設施政策的價值度得分與之前的知曉度、利用度和滿意度形成了鮮明的對比，說明試點地區在基礎設施建設方面仍遠遠落后于創業群體的現實需求。

五、結論與建議

綜合數據統計和結果分析，從政策“宣傳—推廣—落實—客體反應”各個環節來看，麗水市各試點地區在扶持政策的出臺、宣傳、推廣環節比較到位，但在政策落實落地環節仍存在較大不足;受訪者對政策紅利、政策影響方面形成共識，說明現有扶持政策的確在創業過程中起到了舉足輕重的作用，同時也反映出創業群體的政策需求仍然迫切，政策供給和創業需求仍有落差。

（一）問題及困難

一是政策難以充分應用。原因一方面在于政策宣傳推廣力度不夠，在創業群體中的知曉度不高，各類政策缺乏相應的分類匯總，部分政策在執行的過程中懸在空中無法落地又沒有及時調整，導致政策難以落地見效。另一方面在于返鄉農民工創業群體自身的知識水平局限，對政策存在認識盲區，對程序不熟悉且缺少有效指導的情況下，很難真正利用現有政策支撐創業發展。

二是創業融資門檻較高。受金融體制、企業規模、信用條件等因素制約，金融機構扶持農民工創業的貸款品種少、限制多，農民工創業融資仍然困難。調研發現，近一半的創業農民工缺少可抵押物進行融資，七成以上的創業農民工存在私人拆借資金行為，導致返鄉創業群體抵御風險能力較弱。

三是基礎設施仍然滯后。麗水新農村建設取得了非常顯著的進步，但與發達地區相比，農村基礎設施建設仍然落后，農村交通設施、網絡硬件、物流體系、冷鏈系統仍是制約農村電商、鄉村旅游、來料加工等創業活動的主要因素。

四是創業后發動力不足。返鄉農民工雖在教育程度和職業技能相對有所提高，在思維觀念、社會認同、人力資本、心理狀態、價值取向等更加先進，但學歷、經歷、家庭等因素仍制約其創業的綜合素質。返鄉創業缺乏財務管理、市場運營等創業知識，創新創業能力較弱，返鄉創業行業較為集中，產品同質化嚴重，創業發展前景并不明朗。

（二）對策與建議

一是優化創業政策體系。一方面，明確創業指導部門。建議由勞動人事部門作為農民工返鄉創業指導部門，開通政策咨詢熱線，打通政策服務通道。同時，由勞動人事部門牽頭相關部門組建返鄉創業領導小組辦公室，加強政策設計的調研，逐步優化扶持政策體系，科學設置扶持門檻，提高政策出臺的效度。另一方面，完善各類扶持政策。整合梳理現有扶持政策，并跟蹤動態調整相關政策，注重政策的落地見效。不斷完善金融稅收政策，提高財政補貼支持力度，為其減輕創業貸款負擔。允許各試點出臺符合需求的地方性優惠政策，重點扶持返鄉農民工企業的技術提升和品牌打造。不斷完善農民培訓常態化政策，加快培養一批有職業素養的農村實用人才。

二是加快形成試點合力。一方面要提高對試點建設意義的認識。各地、各部門對試點建設的重視程度直接影響試點建設的成效和試點紅利的釋放?？蓪⑥r民工返鄉創業納入政府經濟社會發展的重要內容和職能部門績效考核指標體系，形成市縣共推合力。另一方面，優化創業服務打造優良環境。依托“最多跑一次”改革向農村深化的節點，梳理返鄉創業事項，實現農事村辦、簡化流程、集中審批，相關指導部門可定期在便民服務中心傳遞配送村民辦證所需材料，讓創業者少跑腿甚至不跑腿。同時，探索仍可進一步優化、事關農民工切身利益的優惠政策，如子女入學、社會保障、用工用地等，吸引更多的返鄉農民工投身創業熱潮。

三是加強基礎設施建設。一方面，加快破解鄉村交通短板。整合規劃、交通等部門力量，確保打通農村的“最后一公里”。目前麗水市所有建制村已全部通客車，繼續堅持農村客運的基本公共服務定位，出臺農村客運發展政府補助和服務質量考核獎勵政策，健全和完善地方財政補貼長效機制，讓農村客運班線開得通、留得住、走得久。另一方面，加大電力、信息等基礎設施建設力度。加快構建信息網絡支撐體系，力爭通過幾年努力，基本實現縣域公共服務場所和區域WIFI的廣泛覆蓋和免費開放。同時，深入推進“寬帶中國”工程，加快光纖到戶、寬帶提速、4G網絡農村全覆蓋。

四是加大創業指導力度。一方面，加強返鄉創業引導，積極搭建返鄉農民工創業孵化平臺，根據返鄉農民工從業特點和自身技能，提供有針對性的創業指導。積極推動返鄉創業與萬眾創新對接，帶動和支持返鄉創業人員依托本土龍頭企業相關產業鏈、科研院所相關科技成果進行創業創新。依托科技特派員、農村指導員制度，為農民工返鄉創業提供科技服務。另一方面，加大農民創業培訓力度。建立以本土企業家、電商輔導員、返鄉創業帶頭人為主的創業培訓導師庫，定期入村開展創業培訓服務;深化校企合作，支持返鄉創業培訓實習基地、創業實訓基地建設;鼓勵發展勢頭好的民宿企業、電商企業為返鄉創業人員提供創業見習、實習和實訓服務;做好跟蹤服務，為參加培訓的農民工群體建立檔案，保持聯系并作動態跟蹤指導，及時幫助解決不同層次的創業者在創業實踐中遇到的難題，增強返鄉農民工的創業信心。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕闕立峻.創業機會、政策獲得亦或鄉土情懷：新生代農民工返鄉創業意愿及影響因素——基于浙江麗水的調查〔J〕.麗水學院學報，2018，（01）：09-17.

〔2〕汪昕宇，陳雄鷹，鄒建剛，等.我國農民工返鄉創業影響因素研究的回顧與展望〔J〕.北京聯合大學學報：人文社會科學版，2018，（03）：86-99.

〔3〕李丹丹，侯俊華.基于 DEA 模型的江西省農民工創業政策績效評價的實證研究〔J〕.東華理工大學學報：社會科學版，2017，（01）：13-16.

〔4〕朱紅根，翁貞林，陳昭玖.政策支持對農民工返鄉創業影響的實證分析——基于江西調查數據〔J〕.江西農 業大學學報：社會科學版，2011，（01）：19-27.

〔5〕胡俊波.農民工返鄉創業扶持政策績效評估體系：構建與應用〔J〕.社會科學研究，2014，（05）：79-85.

〔6〕侯俊華，丁志成.農民工創業政策績效的實證研究——基于江西調查數據〔J〕.調研世界，2016，（10）：19-22.

〔7〕麗水市發改委.農民工返鄉創業情況調查與分析〔DB/OL〕，http：//fgw.lishui.gov.cn/mhyj/ gmjj/jjfx/201805/t20180530_3210676.html.

〔責任編輯：張 港〕