PPP項目重新招標的若干問題及思考

陳仙

摘 要：2014年來，PPP模式野蠻生長，數量飆升，政府借PPP模式變相舉債等問題日益嚴重，為遏制隱性債務增量，財政部掀起集中清理的大風暴，不合規、不合法的項目集中清退，也致使很多項目實施過半面臨重新整改，遇到較多問題。本文基于兩年多的實踐操作積累，為相關項目提供些許借鑒和思考。

關鍵詞：PPP 模式;合同條款;重新招標

1 前言

自黨的十八屆三中全會全面深化改革目標確定后，國內市場經濟隨著改革的大潮奔流前進，在國際舞臺上始終保持著高速增長。但在2008年國際金融危機爆發之際，中國經濟受到較大沖擊，外向型經濟的發展嚴重受挫，經濟增長率加速下滑，面臨硬著陸危局。為抵御國際經濟不利影響，我國政府以擴內需靈活應變，通過加快民生工程、基礎設施等促進經濟增長。通過四萬億一攬子投資計劃，以交通基礎設施、鐵路、公路為主的重大基礎設施建設，極大帶動了社會發展和經濟穩定增長，同時也助力地方政府樹立通過基建拉動經濟的信心。

而PPP以其風險分擔、利益共享的創新管理理念，逐漸成為政府轉變職能、公共服務提質增效的重要工具。但在PPP改革進程中，由于政府和投資人的角色及觀念認識不到位等主觀因素， PPP相關法律法規政策之間不匹配等客觀因素，各地方政府在大規模推介項目出現了較多違背PPP項目實施核心要義和宗旨的行為，如通過PPP之名變相融資、兩評方案流于形式、風險分擔不合理等諸多風險隱患問題。給地方埋下較大隱性負債。中央及各部門通過一系列政策指引明確操作規范、監管標準、績效標準等搭建PPP的健康改革平臺。

2017年11月10日，財政部辦公廳印發財辦金〔2017〕92號文，通過分類施策、嚴格新項目入庫標準、集中清理在庫項目規范PPP項目庫。截至2018年4月23日，各地累計清理退庫項目1，695個，涉及投資額1.8萬億元;上報整改項目2，005個、涉及投資額3.1萬億元。清理退庫項目和整改項目若已進入施工階段，整改措施和合同談判難度較大，且無較多案例參考。本文結合筆者工作實踐，分享一下整改項目遇到重新招標應該注意的問題。

2 實踐案例

以某收費公路項目重新招標為例，該項目于2016年實施機構以“PPP+EPC”模式，通過公開招標選擇合法社會投資人，由政府出資代表和社會投資人共同組建項目公司，負責項目的投資、融資、建設、運營及移交。

招標時，一方面政府和投資人對PPP項目的理解不到位，另一方面當時的政策法規還不完善，招標文件和投資協議中“項目交工驗收后8年，社會資本方可以一次性將所持項目公司股權轉讓給政府授權方”條款沒有違反當時各項政策制度，雙方達成共識后完成招標，簽約進場施工。

2017年財政部〔2017〕92號文，針對構成違法違規舉債擔保的項目應予以清退，“包括由政府或政府指定機構回購社會資本投資本金或兜底本金損失的;政府向社會資本承諾固定收益回報的;政府及其部門為項目債務提供任何形式擔保的;存在其他違法違規舉債擔保行為的?！倍囗椺槍PP項目的規范及清理的政策文件發布，本項目已不符合現行政策，融資受阻，資金鏈斷裂，項目被迫停工，政府和投資人協商決定進行項目整頓并重新招標完善手續。

2.1簽訂終止合同

投資人與政府簽訂了投資協議，并在開工后投入大量資金用于前期及施工，目前因為政策原因項目無法推進，政府需要重新招標完善項目條件及手續，首先需與原投資人解除合同。在終止合同中應明確項目終止的原因，明確項目終止的前提及原則，有利于在債權債務清理中作為依據。另外，建議在終止合同中明確項目結算依據、合同金額、工程范圍等事宜，便于辦理項目結算及債權債務認定。

2.2完成資產評估

該項目一次招標后進行了施工，與政府協商解除協議并進行二次招標，一次招標形成的固定資產理應屬于二次招標前的存量資產，根據國辦發〔2015〕42號文，“存量公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目過程中，應依法進行資產評估，合理確定價值，防止公共資產流失和賤賣”。因此重新招標前應完成清產核資、審計（評估）等必要工作，落實好資產處理、后續建設運營等安排。

（1）辦理項目計量結算。投資人與政府方協商確定項目終止時間節點，可以以停工日期為準。以此為截止日期清理項目實施內容，核準工程量，完善計量手續，辦理項目結算，并由政府方確認。

（2）清理項目公司存量債權債務。項目公司編制存量債權債務情況報告，說明項目公司已發生的債權債務，已投入項目公司資金，涉及外部貸款的說明資金成本、展期、還款期限等。

（3）編制財務審計報告。委托財務審計咨詢機構進場，對工程中各項費用、合同訂立及執行、施工過程中的財務實施、工程項目成本等進行核算、審計。從政府層面考慮，防止了國有資產流失;從投資人角度考慮，為后期合法合規索賠程序打下基礎。

2.3重啟招標程序

（1）編制兩評一案報告。由于一次招標核心條款發生改變，應重新編制兩評一案。一是修改交易結構，使項目招標、核心邊界條件、風險防控機制、社會資本退出方案等符合現行國家PPP政策法規，滿足PPP項目核心及宗旨;二是植入項目存量債權債務及其處理方案，清晰二次招標的前提及內容，保障后續合同談判基礎，有利于項目二次招標順利推進。

（2）編制招標文件。重新編制招標文件，不僅應引入兩評一案核心條款，還應清晰介紹項目存量債權債務及處理方案供潛在投標人知悉。并在相關網站公開發布招標公告。

3 重新招標需要重視的問題

3.1合同價格的結算標準

該收費公路項目在一次招標時，交易結構為建成8年后政府回購項目，投資人承擔的運營風險可控，因此雙方同意合同價格以預算價格結算。二次招標考慮存量資產清算時，前期已完成工程項目按照合同約定以預算價格計量結算，但二次招標的交易結構修改為符合現行PPP政策制度，以全生命周期招標項目后，重點要考察投資人的項目運營能力，并通過績效考核對投資人進行約束，政府仍堅持后續項目的合同價格以預算為準，響應二次招標的潛在投標人則需要對項目進行必要的勘察，詳細核算建設成本、融資成本、運營成本等，評估是否滿足投資收益，另外還需考慮額外的移交管理成本，主要是存量項目的移交、新舊項目公司的移交手續等。

3.2退出方案的合理性

該收費公路項目資金鏈斷裂停工后，投資人與政府進行了長達兩年多的談判仍尚未完全厘清各方權責利及債務債權關系，主要原因在于一次招標時的退出方案僅給出可退出條款，并未詳細說明退出條件、退出程序，合同雙方事后爭議不斷且問題日益復雜，雙方各自爭取利益，難以達成共識。給談判造成很大困難。在二次招標時，潛在投資人還應關注退出方案的合理性，以及風險防控機制的公平合理性，對于可行性不強、不公平合法的退出方案應在合同談判時進行摸底落實，在投資協議、PPP合同或者正式的會談紀要列明，維護自己的合法權益。

3.3款項支付順序

該項目是資金問題停工，前期已產生工程款項欠款，停工期間融資財務費用、現場設備、現場維護人員等持續發生費用，政府在二次招標時若未能結清前期費用，在二次招標時，需明確后期項目公司到位資金的支付順序。項目公司到位資金包括投資人資本金、融資資金、車購稅到位資金等，資金支付內容包括存量項目工程建設費用、新建項目工程建設費用、前期融資財務費用等。二次招標時，潛在投資人需重視支付順序，避免前期資金投入考慮不足導致項目無法啟動。

4 結束語

PPP近兩年已通過各規章制度趨于規范，前期不規范或違規項目大多已進行清理，后期項目如何退出或如何繼續推進是投資人及政府亟待思考的內容，本文通過實踐總結出來的核心關鍵點，具有該項目的先天特性，也具備整改、清退項目的共性，或許可供參考。眾所周知，基建項目涉及資金較大，社會影響力突出，需要社會投資人和政府做好充分地準備工作，共同協商有效可行合理的合同條款，才能避免不必要的爭端、矛盾及較大損失?；üこ淌敲裆椖?，在此也建議合同雙方避免僥幸心理或其他鉆空子想法，在政府轉變職能放手市場之際，社會投資人應以長遠的市場眼光，以專業性開拓市場性，以合法合規的市場行為獲得合理的勞動收益;政府與社會投資人建立健康、互信的合作關系，才更能激發市場活力，產生持久的社會經濟效益。

參考文獻：

[1] 馬銘婉.PPP合同提前終止條款探析[J].黨政干部學刊.2018，（12）：28-31.

[2] 劉斌，陳峰.合同解除的探討[J].科技經濟導刊.2018，（20）：43-46.