3歲以下嬰幼兒照護服務政策沿革

摘要：我國于 2016 年正式啟動“全面二孩”政策，社會有著旺盛的托育需求，但是缺少普惠性托育機構支持，因此國務院于2019年出臺了專門針對0-3歲嬰幼兒照護服務的政策，本文回溯了我國托育政策的黃金期、萎縮期與重建期，為希望能夠為我國當前的政策提供參考。

關鍵詞：托育政策;0-3歲嬰幼兒照護;早期教育;二孩政策

1 政策背景

我國于 2016 年1月1日正式實施啟動“全面二孩”政策，據統計2017年新生兒為1758 萬，2018年出生人口為1523 萬，2019年新出生嬰幼兒1465萬，可以據此推算我國0-3歲嬰幼兒保有量為4746萬。在二孩時代下，社會各界發出了對全面開始“公共托育”的期待。我國3歲以下托育服務短缺非常嚴重，龐大的托育需求與普惠性托育點供給稀少形成了鮮明的對比，整個行業專業人才缺口巨大，亟需要國家出臺相應的政策加以規范，因此在2019年5月《國務院辦公廳關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》出臺。本文通過回顧托育政策的歷史沿革，希望能夠為我國當前的政策提供參考。

2 政策沿革

我國托育政策的發展可以大致分為三個階段：1956～1988年以國家為供給主體的黃金期，1988～2010年市場化改革的萎縮期，2010～2019年多種模式發展的重建期。

2.1 1956～1988年以國家為供給主體的黃金期

1956年，內務部、教育部、衛生部三部門發布了《關于托兒所、幼兒園幾個問題的聯合通知》，將學前教育分為托兒所與幼兒園兩學段，前者劃歸衛生部領導，幼兒園是歸屬教育部管理，這時起我國幼兒服務成了全國統一管理體系。至此之后，這一時期的文件政策在明確相關部門主體職責的同時，也帶有明顯的體制性福利，許多托兒所的相關政策是與單位職工福利捆綁在一起的，例如1962年《關于企業職工福利補助費開支辦法的規定》等。

同時這一時期也就托育機構的衛生保健制度、建筑設計規范、人員師資等都進行了非常明確的規定。1980年11月，《城市托兒所工作條例》發布，81年6月，《三歲前小兒教養大綱》出臺，提出了托兒所教養工作的具體任務;1987年9月，有關托兒所建筑設計《托兒所、幼兒園建筑設計規范》發布，94年12月對托兒所的保健設備和保健人員的做出要求《托兒所、幼兒園衛生保健管理辦法》出臺?？梢钥闯鲞@一時期單位制的托幼機構發展非常迅速，進入了0-3歲嬰幼兒服務的黃金期。

2.2 1988～2010年市場化改革的萎縮期

1988 發布的《國務院辦公廳轉發國家教委等部門關于加強幼兒教育工作意見的通知》中明確提出“幼兒教育事業不可能也不應該由國家包起來”、“幼兒教育不屬義務教育”，將托育服務與福利做了切割。1995 年《關于企業辦幼兒園的若干意見》的出臺更是明確表示要積極穩妥地推進幼兒教育走向社會化。

這一時期政策的轉向是隨著單位制的逐步解體，國家-單位-個人的福利輸送模式的弱化而一起進行的，但因為我國并沒有成熟的多元主體存在，導致國家放手之后，市場因為托育服務投入大而回報低，不愿意承辦這項事業，3歲以下兒童托育服務漸漸消失不見。

于2001出臺的兩份文件《中國兒童發展綱要（2001-2010）》，《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》中均提到要大力發展公辦與民辦相結合的多種形式的嬰幼兒早期教養服務。2003年，教育部等部門發布的《關于幼兒教育改革與發展的指導意見》明確提出要根據城鄉不同特點，逐步建立起以社區為基礎，以示范性幼兒園為中心相結合的教育服務網絡，為0-6歲嬰幼兒家庭提供早期托育服務知識科普與其他福利。但是主管部門歸屬不明，財政投入機制不健全，規范與評估制度空白，政策、經費和人員等各方面制約了托育服務的發展，使得這些政策并沒有起到很好的效果，改變當前現狀。

2.3 2010～2019年多種模式發展的重建期

2010 年《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》明確提出“發展學前教育，必須堅持公益性和普惠性，努力構建覆蓋城鄉、布局合理的學前教育公共服務體系”，首次以文件的形式承認了學前教育的公共服務屬性。2016年“全面二孩政策”正式落地，國家衛生計生委公開了 7 份對于托育服務建議的回復，邊緣化的 3 歲以下兒童托育服務開始進入了政府的公共決策視野。2016年1月5日，國務院印發了《關于實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務管理的決定》明確要求引導和鼓勵舉辦普惠性托兒所服務機構，增強社區容納嬰幼兒照料服務。

2019年5月9日，《國務院辦公廳關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》正式發布，明確了由衛計委牽頭的管理體制，健全了財政投入體制與機制，同時教保隊伍建設，規范與督導評估制度都有了明確參考，是到目前為止專門針對0-3歲嬰幼兒照護體系建設最為全面有效的一份文件。

3 政策未來發展

在政策的回顧中我們需要認識到需要理清基層責任，服務與監管分置的重要性，當前的政策要求基層在服務保障嬰幼兒照護上有更大作為。但是我們注意到一個問題，大力推動管理下沉到社區，尤其是網格管理下，是否對已經過載的社區基層造成負擔過重，相關的衛健委部門，衛生監督等機構、與相關組織是否應該承擔更多的監管職責。指導意見明確了衛健委是嬰幼兒照護機構的牽頭部門與重要的監督管理部門，但是登記卻不在衛健委，可能會造成相應的信息推送不及時，幾部門推諉的事情的發生，導致衛健委工作無法展開，造成相關人員的負擔。

托幼服務不應該完全發揮市場作用，我國這么多年的市場化改革并未促進托幼事業的發展，應當將0-3歲托育服務與教育醫療一樣納入公共服務領域，公益性公共性多過市場性，國家配置應當在其中起到決定性作用，這樣才能夠真正起到本政策的作用。政府應對于0-3歲服務機構提供場地、減免租金等政策措施，大力發展普惠性托兒機構點設置，同時引導社會力量開辦參與到嬰幼兒照護服務體系之中。

參考文獻：

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作者簡介：劉露（1996—），女，山西呂梁人，社會工作專業2019級碩士研究生，研究方向：兒童社會工作。

（作者單位：南京農業大學人文與社會發展學院）