農村集體經營性建設用地入市主體的地區差異性分析

高藝菡 段文技

摘要：在收集整理北京大興等19個入市試點地區618宗交易案例的基礎上，將集體經營性建設用地的入市主體分為基層村民自治組織、農村集體經濟組織、營利法人公司和政府及其職能部門4種類型，并從組織結構、決策運行、市場準入資格等方面對各類入市主體的優勢和不足進行對比分析。通過進一步研究試點地區的社會經濟發展水平、資源稟賦、人地關系等，揭示入市主體類型與地區基底條件的對應規律。經濟社會水平發達的地區，集體經濟組織架構完整，組織功能健全，入市交易量大，土地增值收益多，入市主體更加規范;經濟社會水平欠發達的地區，集體經濟組織尚未建立，同時入市交易量小，土地增值收益少，集體成員對于集體資產股份化改革的積極性不高，因此入市主體的組織程度和市場化水平較低。

關鍵詞：集體經營性建設用地;入市主體;資質;地區差異;對比分析

中圖分類號： F301.3 ?文獻標志碼： A ?文章編號：1002-1302（2020）10-0022-07

收稿日期：2019-10-30

基金項目：中國國土勘測規劃院外協項目（編號：29018047）。

作者簡介：高藝菡（1996—），女，山東臨沂人，碩士研究生，主要從事土地資源管理研究。E-mail：gaoyihan@yeah.net。

通信作者：段文技，碩士，副教授，碩士生導師，主要從事土地經濟與公共政策研究。E-mail：duanwenji@cau.edu.cn。

2019年8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過《中華人民共和國土地管理法》修正案，自2020年1月1日起施行。此次土地管理法修訂聚焦農村土地制度改革，集體經營性建設用地入市是其中一大亮點。刪除了原第43條關于“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的規定，允許集體經營性建設用地在符合規劃、依法登記，并經本集體經濟組織2/3以上成員或村民代表同意的條件下，通過出讓、出租等方式交由集體經濟組織以外的單位或者個人直接使用。此項重大的制度突破，結束了長期以來集體建設用地不能與國有建設用地同權同價同等入市的二元體制，為推進城鄉一體化發展掃清了制度障礙。在此之前，2015年起國家開始陸續在北京大興等33個縣（市、區）部署開展集體經營性建設用地入市改革試點工作。至2018年12月，33個試點地區已入市地塊1萬余宗，面積達 6 000 hm2 以上，總價款約257億元，收取調節金28.6億元，辦理集體經營性建設用地抵押貸款228宗，共38.6億元。經過幾年的探索，改革試點為集體經營性建設用地入市改革積累了豐富的實踐經驗。盡管如此，與較為成熟的國有建設用地市場相比，集體經營性建設用地入市還有很多細節問題有待進一步明確，如哪些地塊可以入市，誰是入市主體，入市流程如何設計，入市收益如何分配，入市之后的再轉讓或者抵押等行為如何規范等。

眾多學者從集體經營性建設用地入市的法律制度[1-2]、價格機制[3-4]、收益分配[5-6]等方面開展了大量研究。但是，關于入市主體的研究并不多見。入市主體是啟動集體經營性建設用地入市的決策者，是市場交易的參與者，也是入市收益的分配者，對于集體經營性建設用地入市工作的順利開展至關重要。筆者通過收集整理各試點地區入市交易案例，總結入市主體的類型和特征，在此基礎上探討入市主體類型與地區經濟、人口、區位等社會經濟條件之間的對應規律，并針對各種入市主體面臨的問題提出相應的建議，以此助力即將在全國推行的集體經營性建設用地入市。

1 集體經營性建設用地入市主體的差異性

通過查找33個試點地區在政府官網及公共資源交易平臺上公開的交易信息，共收集整理了29個試點地區的交易案例4683宗，剔除未標注入市主體或標注不明確的案例，最終整理出19個試點地區的交易案例618宗。

1.1 入市主體類型多樣，以集體經濟組織為主

總體上看，可以將這600余宗入市交易案例的主體歸納為4種類型：（1）入市主體為村委會、村民小組等基層村民自治組織;（2）入市主體為經濟聯合社、股份經濟合作社等集體經濟組織;（3）入市主體為資產管理公司、土地股份聯營公司等有營利法人資格的公司;（4）入市主體為鎮政府、國土資源局等政府及其職能部門。從數量（圖1）上看，在618宗交易案例中，入市主體為集體經濟組織的宗數最多，為375宗，占61%;其次是村民自治組織，為191宗，占31%;營利法人公司為43宗，占7%;入市主體為政府及其職能部門的交易宗數最少，僅為9宗，占1%左右。

1.2 試點地區根據各自情況，確定不同的入市主體

試點地區在改革實踐探索中，根據各自的實際情況，確定了不同的集體經營性建設用地入市主體類型。分地區看，天津薊州區、河北定州市、山西澤州縣、吉林九臺市、廣西北流市、海南文昌市、青海湟源縣、寧夏平羅縣等8個縣（市、區）的入市主體是基層村民自治組織;上海松江區、浙江德清市、浙江義烏市、廣東南海區、重慶大足縣、陜西高陵縣等6個縣（市、區）的入市主體是集體經濟組織;北京大興區、四川郫都區2個區的入市主體為營利法人公司;而湖北宜城市、湖南瀏陽市、甘肅隴西縣等3個縣（市）出現2種以上的入市主體類型，其中宜城市、瀏陽市兼有鎮政府、村委會、股份經濟合作社3種類型的入市主體，隴西縣兼有國土資源局和集體經濟組織2種類型的入市主體（圖2）。

1.3 不同類型入市主體的成交面積、價格差異較大

雖然在地塊交易宗數上，集體經濟組織型入市主體最多，但從總體交易面積（圖3）來看，村民自治組織型入市主體的地塊交易面積最大，為 557.16 hm2;其次是集體經濟組織型入市主體，交易面積為328.64 hm2;再次是營利法人公司型入市主體，交易面積為96.52 hm2;政府及其職能部門型入市主體的交易面積最小，僅為6.22 hm2。

3 入市主體類型與地區社會經濟基底的對應規律

試點地區的實踐探索結果顯示，入市主體類型與各地社會經濟發展水平、資源稟賦、人地關系等基底條件密切相關。分析19個試點地區的社會經濟與入市主體的所屬地區、類型之間的對應規律，具體考察指標包括地區行政面積、常住人口、地區生產總值、城鎮化率、農村居民人均可支配收入等，進而分析入市主體隨社會經濟基底條件的差異而變化的規律（表2）。

3.1 人口因素

人口密度和城鎮化水平對入市主體的完善程度具有正向引導作用，一方面人口向城市的流動會造成農村土地資源的閑置，增加農村集體的入市意愿;另一方面城市地區人口的集聚會造成人均建設用地資源的緊張，提高企業的用地需求。而入市交易需求的提高則會推動入市主體向組織程度更高、決策更為高效的類型轉化。

從人口因素來看，人口密度、城鎮化水平高的地區傾向于選擇集體經濟組織型和營利法人公司型入市主體;人口密度小、城鎮化水平低的地區更傾向于選擇村民自治組織型和混合型入市主體。其中，集體經濟組織型和營利法人公司型入市主體所屬地區的人口密度大多超過10人/hm2，而村民自治組織型和混合型入市主體所屬的地區人口密度均未達到 10人/hm2。從城鎮化率的中位數來看，入市主體為集體經濟組織型、營利法人公司型的地區分別為67.35%、71.76%，高于村民自治組織型地區的45.85%、混合型主體地區的48.68%（圖5）。

3.2 經濟因素

土地的價值越高，意味著農民集體通過農地入市可獲得的增值收益越高。因此單位土地的產出水平，即土地的經濟密度，與入市主體的完善程度呈正相關關系。土地的經濟密度越高，入市產生的土地增值收益越高，集體資產股份制改革的迫切性越強，基層組織的建設水平越高，搭建適宜型入市主體的組織基礎越深厚。

從土地的經濟產出水平來看，地均生產總值高的地區普遍采用集體經濟組織型主體和營利法人公司型主體入市，而地均生產總值低的地區均采用村民自治組織型主體和混合型主體入市。其中，在地均生產總值超過50萬元/hm2的7個地區中，5個采用集體經濟組織型主體入市，2個采用營利法人公司型主體入市;而地均生產總值在50萬元/hm2以下的12個地區中，8個采用村民自治組織型主體入市，3個采用混合型主體入市，1個采用集體經濟組織型主體入市（圖6）。

3.3 區位因素

集體建設用地的區位條件越好，對國有建設用地的替代程度越高[10]，因此土地的區位條件和入市主體的完善程度通常呈正相關關系。區位條件越好的集體建設用地入市規模越大，建設用地市場上的國有建設用地和集體建設用地的競爭越激烈，土地市場的調節機制和入市主體的收益調節機制越完善。

從區位條件來看，較優越的地區更傾向于采用集體經濟組織型或營利公司法人型入市主體，而較差的地區更傾向于村民自治組織型、混合型入市主體。其中，在位于大城市輻射地帶的9個地區中，8個以集體經濟組織或營利法人公司作為主體入市，1個以村民自治組織為主體入市;在位于傳統農耕區和偏遠山區的10個地區中，7個以村民自治組織為主體入市，3個采用混合型主體入市（表3）。

3.4 社會因素

農村居民人均可支配收入對入市意愿一般呈負向影響[11]，因為農民可支配收入越低，對于入市可能產生的增值收益期望就越高，農民越支持入市。然而這種影響并不適用于入市主體，因為只有農民的可支配收入較高時，農民集體才會有更多的資金和精力投入到對基層組織的建設管理上，入市主體的組織制度和決策機制才能得到保障[12]。

從農村居民人均可支配收入的平均水平來看，集體經濟組織型、營利法人公司型入市主體所在地區的農民收入水平整體高于村民自治組織型、混合型入市主體所在地區。其中，集體經濟組織型、營利法人公司型入市主體所在地區分別以25 741、22 699元/人的農民人均可支配收入平均水平領先于村民自治組織型、混合型入市主體所在地區的 15 363、17 910元/人（圖7）。

總的來看，人口、經濟、區位、社會等方面的因素通過作用于集體產權形態來決定入市主體的類型，具體表現為經濟社會水平發達的地區，集體經濟組織架構完整，組織功能健全，入市交易量大，土地增值收益多，集體成員對于集體資產管理與經營的要求高，從而進一步促進了入市主體的規范和升級;經濟社會水平欠發達的地區，集體經濟組織尚未建立，或者與村民委員會“兩套班子，一套人馬”，同時入市交易量小，土地增值收益少，集體成員對于集體資產股份化改革的積極性不高，因此入市主體的組織程度和市場化水平較低。

4 啟示與建議

地區社會經濟基底條件決定了集體經營性建設用地入市主體的類型。我國幅員遼闊，地區間社會經濟發展不平衡，在一定時期內集體土地入市主體必然會多種類型并存。在國家政策層面，不必拘泥于哪一種類型，應該允許地方因地制宜地選擇合適的入市主體類型。針對不同類型主體可能存在的問題，制定差別化的完善政策。

4.1 加快集體經濟組織立法，健全集體經濟組織建設

《中華人民共和國民法總則》將農村集體經濟組織認定為特別法人，這從基本法律制度上解決了

農村集體經濟組織法律地位的問題，但如何將其特別法人的法律地位予以具體化，制定具有較強的可操作性和引導功能的法律規制，則需要通過專門的立法來解決。特別是在組織登記制度、成員確認和管理制度、組織機構設置和運行制度、資產財務管理制度等方面，需要進一步的明確和規范。根據十三屆全國人大常委會的立法規劃，農村集體經濟組織立法屬于需要繼續研究論證的立法項目。今后應該加強對于農村集體經濟組織的調查與研究，全面總結地方實踐經驗，制定出臺關于農村集體經濟組織的法律法規，以明確集體經營性建設用地入市主體的資格、權利和責任、行為規范等。

4.2 完善基層民主建設，推進集體產權制度改革

以村民委員會和村民小組為入市主體時，應嚴格落實“四議兩公開”和“村賬鄉管”2個關鍵環節，完善村民委員會民主監督機制，增強村民對村民委員會權利的監督。在集體經營性建設用地入市的決策、交易、收益分配和執行等各個環節，切實保證村民的知情權、決策權和監督權。與此同時，要推進集體產權制度改革，建立起歸屬清晰、權責分明的集體資產管理制度。條件成熟的地區，逐漸剝離村民委員會在集體資產經營管理方面的功能。

4.3 制定稅收等優惠政策，培育營利法人公司型入市主體

營利法人公司型入市主體是按照現代企業制度組建和運行的市場主體，其市場交易的履行能力最強，認可度也最高，但是運行成本也是最高的，需要有較高的集體土地收益才能維持。因此，在全面推行集體經營性建設用地入市的初期階段，可以從工商注冊登記、企業所得稅減免、政策幫扶等方面制定優惠政策，為營利法人公司型入市主體持續發展營造良好的環境。

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