我國農用地整治工程建設規范演變研究

張雪倩 田永中 許文軒 萬祖毅 劉旭東

摘要：土地整治工程建設規范是科學有序開展農用地整治工程的政策支撐和技術保障。在搜集整理我國土地整治相關政策文件、發展戰略和研究文獻的基礎上，按照城鄉發展的不同時期對土地的不同需求，將土地整治工程建設目標劃分為4個階段，并對1986年以來農用地整治相關的政策文件和建設規范進行分析。研究發現，當前我國農用地整治工程建設規范更新緩慢，滯后于土地整治轉型發展，對于農用地整治工程的具體實施缺乏導向性和針對性。為適應鄉村振興發展的需求，培育鄉村發展新動能，將農業產業特色和科技農業融入土地整治工程建設規范之中;激發鄉村人口內生動力，在建設規范編制和項目實施過程中，加強公眾參與力度;打造優質綠色生態良田，編制生態型土地整治工程建設規范;近郊及農耕文化底蘊深厚地區，以景觀和文化為導向，優化土地整治工程建設規范。

關鍵詞：農用地整治;土地平整工程;建設規范;鄉村振興

中圖分類號： F323.211 ?文獻標志碼： A ?文章編號：1002-1302（2020）10-0029-06

收稿日期：2020-02-01

基金項目：國家社會科學基金重點項目（編號：18AJY018）。

作者簡介：張雪倩（1993—），女，河北石家莊人，碩士研究生，主要從事土地整治、土地信息系統研究。E-mail：xueqianzhang0108@foxmail.com。

通信作者：田永中，博士，碩士生導師，主要從事土地整治、地理信息系統研究。E-mail：tyzlf@swu.edu.cn。

自1986年以來，我國就開始了現代土地整治的實踐，30多年間，國家和地方出臺了一系列土地整治政策文件，推動土地整治事業轉型升級[1]。黨的十九大報告指出，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，農用地整治已成為土地整治研究的重點內容?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》在推進農業現代化、加快改善生態環境和全力實施脫貧攻堅等方面做出重要指示，通過山水林田湖草生態保護與修復工程，加強國土綜合整治，對于國家生態文明建設和美麗中國建設具有重要意義。2018年9月中共中央國務院印發的《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》要求按照“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，“走中國特色社會主義鄉村振興道路”，才能實現農業強、農村美、農民富的鄉村全面振興[2]。黃河流域生態保護和高質量發展座談會強調“加強生態保護”，宜水則水、宜山則山、宜糧則糧、宜農則農，將土地整治引入生態修復與保護方向。在“十四五”國土綜合整治規劃編制工作逐漸啟動的背景下，以土地整治工程建設規范為研究對象，理清農用地整治建設目標，改善耕地質量、促進產業發展、保障生態文明建設，對指導未來一段時期土地整治規劃編制方向具有重要意義。

我國農用地整治的研究主要集中在土地整治模式和規劃設計研究[3-6]、潛力和績效評價研究[7-8]、景觀生態研究[9-11]、資金投入研究[12]、政策研究[13]等方面?！笆濉币詠?，以“土地整治+”理念為指引，將農用地整治與精準扶貧[14-15]、農業供給側結構性改革[16-18]、鄉村振興[19-21]等戰略相結合，我國逐步對土地整治工程建設規范提出了新要求，而科學的土地整治工程建設規范是有效開展農用地整治的必要前提和基礎。當前僅有少數學者對土地整治工程建設標準存在的問題及更新方向進行剖析[22-23]，缺乏對不同時期建設規范的思考與創新[24]。由于土地平整工程是土地整治中的關鍵一環，在水土保持、農作物生產力、農業機械化、項目投資、生態環境建設和景觀文化保護等方面起到重要作用，本研究擬以不同時期國家土地整治工程建設規范為研究對象，采用“多維目標比較研究”的思路，以土地平整工程為研究重點，在傳統數理統計分析的基礎上加入指標評價體系，提出未來農用地整治工程的關注重點，以期為國家及地方土地整治工程建設規范更新提供參考。1 土地整治工程建設目標的階段特征?????通過對土地整治相關文獻的查閱，龍花樓等根據鄉村轉型發展歷程，將我國土地整治大致劃分為數量潛力挖掘、數量與質量并重和關注生態功能，實現城鄉價值最大化3個演進階段[19-20]。本研究在前人研究的基礎上，以城鄉發展實際為背景，將我國農用地整治工程的目標劃分為以下4個階段（圖1）。

1.1 以擴充耕地數量為主要目標的階段

20世紀80年代后，在工業化驅動下，我國城鄉關系呈現出鮮明的分割局面，鄉村工業化發展迅速，鄉鎮企業異軍突起，為適應快速城鎮化進程，城鄉建設用地迅速擴張，部分地區以置換城市建設用地指標為目的進行土地整治。2000—2005年，我國耕地由12 826.67萬hm2減少到12 206.67萬hm2，大面積耕地被城鎮化進程中的鋼筋水泥吞噬。耕地面積因人口和經濟增長、政策調整、農業結構調整等因素而過度非農化，糧食安全問題凸顯[19]。21世紀初的城鄉二元結構階段，年均增加耕地整理面積約5.5萬hm2，這一階段的土地整治工程以調整空間變量為主，通過調整人地關系、集中細碎地塊、開發復墾耕地，挖掘耕地數量潛力，提升土地利用率，實現耕地總量的動態平衡，為工業化、城鎮化發展提供用地空間，為農民增收、農業增產提供保障。

1.2 以提高耕地綜合生產力為主要目標的階段

2005年，黨的十六屆五中全會上提出扎實推進社會主義新農村建設的方略，通過統籌城鄉經濟社會發展，以期形成工業與農業協調發展、城市與農村良性互動的新局面。2008年，中共十七屆三中全會上提出對基本農田實行永久性保護，隨后將“高標準”納入基本農田建設。由于耕地面積受限，這一階段的土地整治工程主要在擴充耕地數量的基礎上，采用工程措施，提高田面平整度、改良土壤質量、加大農機使用率、改善交通條件、興建農田水利設施，從而提高耕地質量，改善農業生產條件，實現糧食高產穩產，為社會主義新農村建設奠定堅實的物質基礎。

1.3 以關注生態環境為主要目標的階段

隨著城鄉一體化腳步的加快，農用地污染、水土流失、荒漠化、土壤結構破壞等諸多問題日漸顯現，擴充耕地數量和提高耕地質量作為糧食增產的傳統調控模式，已無法解決農業生態環境惡化和農產品供給結構矛盾，國家提出美麗鄉村建設、農業供給側結構性改革和藏糧于地戰略，在不犧牲糧食和農業、生態和環境的前提下，將土地整治與精準扶貧有機結合，著眼農民、匡扶農業、建設農村。這一階段的土地整治工程運用GIS、遙感動態監測等技術[25]，倡導“綠色化”土地整治，城鄉發展應與生態環境相協調，通過管控治理耕地污染、改善農田生境、建設生態良田，從而加快農業現代化進程，實現土地的可持續利用。

1.4 多目標綜合建設新階段

新時期農用地整治目標不能僅定位在耕地保護、糧食安全、生態治理等方面，這種整治目標較為單一，忽視產業、人口、生態、文化等多要素協同發展的土地整治已無法滿足鄉村綜合發展需要。2017年，黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，隨后《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》全面實施，提倡以綠色發展引領農業產業發展，傳承農耕文化，創新特色產業，提升農業生態服務價值和景觀價值。這一階段的農用地整治工程模式（圖2）要求在國土空間規劃的指導下，形成區域目標、縣域目標、村域目標、項目目標的空間層級目標體系[26]，完善相關政策法規，結合區域經濟發展實際，培育鄉村發展新動能，優化用地結構和布局，補齊農村發展短板，規范工程技術標準，創新耕作技術，保護和修復田園農耕風光，培養新型職業農民隊伍，豐富鄉村文化業態，推動城鄉融合發展，以土地要素改革實現鄉村的全面振興。

綜上，不同社會經濟發展階段對于土地利用格局的要求有所不同，我國城鄉關系呈現出“分割-統籌-協調-一體化-融合”的發展局面，土地整治工程的目標也由最初的擴充耕地數量、提高耕地生產力，過渡到數量、質量、生態、設施、產業、人才、文化、技術等多目標綜合整治階段。新時期的農用地整治運用先進技術，科學設計相關工程，合理配置并建設鄉村各類產業用地，實現農用地空間重構，以土地平整工程為基礎，提高耕作田塊基礎條件，改善土壤質量;通過灌溉與排水工程建設，逐步完善農業基礎設施，確保農田旱澇保收;結合田間道路工程、生態整治工程及其他工程，在保障糧食和生態安全的基礎上，重塑鄉村景觀，創新農業產業發展，提升農業現代化水平，實現質量興農、綠色興農，使農業成為有奔頭的產業。

2 土地整治工程指導性文件與建設規范分析

土地整治領域的研究往往圍繞土地整治相關政策展開[26-27]。土地整治工程建設規范是科學有序開展農用地整治工作的技術保障，為了分析我國土地整治工程政策規范的時效性和指導意義，本研究梳理了1986—2019年國家層面頒布實施且與農用地整治工程建設規范高度關聯的法律與政策規范（表1）。

對照新時期國土綜合整治、農業供給側結構性改革、生態文明建設、精準扶貧和鄉村振興戰略的基本要求，以土地整治工程的基礎——土地平整工程為重點，并結合其他工程，依據指標選取的綜合性原則、代表性原則和可操作性原則，在充分研究土地整治工程評價文獻的基礎上，采用特爾菲法，征求土地整治領域相關專家意見，最終選取耕作田塊修筑、耕作層地力保持、耕地生態治理、農業產業振興和農耕景觀與文化建設5個指標，采取0、1、2 3種分值對表1中的土地整治工程技術規范的時效性和指導程度作出評估（表2），通過累計評分法模型對土地整治工程的目標與內容進行評價。

該政策規范的時效性和指導性共分為4個評價等級：9～10分表明該政策規范與當前國家實施的鄉村振興、農業供給側結構性改革、可持續發展、生態文明建設、精準扶貧等戰略緊密結合，對于土地平整工程的實施具有針對性;7～8分表明該政策規范目標與現階段國家實施的鄉村振興、農業供給側結構性改革、可持續發展、生態文明建設、精準扶貧等戰略中部分戰略相吻合，能較好地指導當前土地平整工程建設;5～6分表明該政策規范對于土地平整工程的開展有一定指導意義，但存在整治方向落后于時代背景、工程建設目標缺乏綜合性或針對性等問題;0～4分表明該政策規范滯后于國家發展趨勢，對于土地平整工程的開展缺乏綜合性指導，亟待更新與調整。

評價結果（表3）顯示，土地整治工程國家級政策規范隨著社會經濟的發展不斷改進，現行土地整治指導性政策總體上符合國家發展趨勢。對照我國土地整治戰略轉型的目標，我國現行工程建設規范存在一定的滯后性，土地整治工程片面追求“提質增量”和“生態治理”，對實現城鄉融合發展和鄉村全面振興的關注較少，缺乏對農業產業振興、農耕景觀文化保護的深入思考。農業機械化、規?；?、現代化、智慧化是對當前農業產業的時代要求;強化農耕景觀建設，開展特色農業土地整理是對傳統村落、農耕遺跡等鄉村傳統文化的傳承。

3 結論與討論

土地整治是實現鄉村全面振興的重要手段，土地平整工程是提升土地整治效益的核心與前提?？v觀土地整治工程建設規范的發展趨勢，國土綜合整治階段確定土地整治工程建設的綜合目標（圖3），及時調整土地整治工程建設規范，指導農用地整治工程精準實施，以期提升土地整治工程建設目標的時效性與綜合性，助力鄉村全面振興。

基于以上我國土地整治工程建設規范的歷史演變分析，結合鄉村振興戰略的實施，未來土地整治工程建設規范更新應從以下4個方面著力：（1）以培育鄉村發展新動能為目標更新建設規范。農業產業發展是提升農業發展質量和挖掘農業競爭力的重要途徑，在耕地資源效益有保障的前提下，將農業產業特色與科學技術、智慧農業相結合，提高農業機械化、智能化，降低農業生產成本，有效提高耕地凈收益。（2）以激發鄉村人口內生動力為目標更新建設規范。土地整治的開展并非“自上而下”，農民是鄉村振興的主體，應加強公眾參與度，扶志與增智相結合，轉變農民思想觀念，同時，以農民耕作習慣為基礎，根本需求為導向，開展農用地綜合整治工程，建設一支學知識、懂技能、勇創新的新型職業農民隊伍和鄉村振興人才。（3）以打造優質綠色生態良田為目標更新建設規范。農用地整治工程應以保護農田生境為基礎，關注耕地生態功能，開展土地修復技術和生態治理研究，推行生態循環農業。丘陵山地區更應加強水土保持、鹽堿地與沙地治理、污染土壤的生態修復，發展生態農業和綠色農業，與農業生態產業相結合，顯化生態價值，推動農用地整治向生態化轉型。（4）以彰顯景觀與文化價值為目標更新建設規范。在城鄉融合發展階段，鄉村旅游、田園農業、農事體驗和農業科

普宣傳等活動日益增多，農用地整治工程應保留傳統農業遺跡，保護生物多樣性，合理規劃自然景觀和田園風光，傳承優秀農耕文化，培育挖掘鄉土文化傳承人，豐富鄉村景觀與文化業態。

參考文獻：

[1]國土資源部土地整治中心. 土地整治藍皮書：中國土地整治發展研究報告No.5[M]. 北京：社會科學文獻出版社，2018.

[2]劉彥隨. 新時代鄉村振興地理學研究[J]. 地理研究，2019，38（3）：461-466.

[3]鹿心社. 論中國土地整理的總體方略[J]. 農業工程學報，2002，18（1）：1-5.

[4]嚴金明，夏方舟，李 強. 中國土地綜合整治戰略頂層設計[J]. 農業工程學報，2012，28（14）：1-9.

[5]張貴軍，趙 麗，張蓬濤，等. 基于農用地分等的耕地資源安全評價及整治分區[J]. 農業工程學報，2017，33（16）：248-255.

[6]曲衍波，朱偉亞，鄖文聚，等. 基于壓力-狀態-響應模型的土地整治空間格局及障礙診斷[J]. 農業工程學報，2017，33（3）：241-249.

[7]張正峰，陳百明. 土地整理潛力分析[J]. 自然資源學報，2002，17（6）：664-669.

[8]金曉斌，黃 瑋，易理強，等. 土地整理項目績效評價初探[J]. 中國土地科學，2008，22（6）：57-62.

[9]鄖文聚，宇振榮. 土地整治加強生態景觀建設理論、方法和技術應用對策[J]. 中國土地科學，2011，25（6）：4-9.

[10]王 軍，鐘莉娜. 土地整治工作中生態建設問題及發展建議[J]. 農業工程學報，2017，33（5）：308-314.

[11]韓 博，金曉斌，沈春竹，等. 基于景觀生態評價與最小阻力模型的江南水鄉土地整治規劃[J]. 農業工程學報，2019，35（3）：235-245.

[12]金曉斌，丁 寧，張志宏，等. 中國土地整治資金在省際間分配及土地整治效果[J]. 農業工程學報，2012，28（16）：1-9.

[13]國土資源部土地整治中心. 中國土地整治相關法律法規文件匯編[M]. 北京：中國大地出版社，2014.

[14]賀勝年，史志樂，王 升. 多維貧困視角下土地整治的減貧成效評價[J]. 農村經濟，2019（4）：47-55.

[15]臧玉珠，劉彥隨，楊園園，等. 中國精準扶貧土地整治的典型模式[J]. 地理研究，2019，38（4）：856-868.

[16]項曉敏，金曉斌，王溫鑫，等. 供給側結構性改革視角下的土地整治制度創新初探[J]. 中國土地科學，2017，31（4）：12-21.

[17]林 瓊. 供給側結構性改革視角下的土地整治體制機制改革研究[D]. 杭州：浙江大學，2018.

[18]胡銀根，董文靜，余依云，等. 土地整治供給側結構性改革與鄉村重構——潛江“華山模式”實證研究[J]. 地理科學進展，2018，37（5）：731-738.

[19]龍花樓，張英男，屠爽爽. 論土地整治與鄉村振興[J]. 地理學報，2018，73（10）：1837-1849.

[20]萬 婷，張 淼. 基于鄉村振興戰略的土地整治綜述及發展趨勢研究[J]. 中國農業資源與區劃，2018，39（5）：1-6.

[21]劉新衛. 土地整治為鄉村振興注入新活力[J]. 資源導刊，2017（12）：20-21.

[22]孫彥偉，龍 騰，顧守柏. 國土綜合整治背景下上海土地整治工程建設標準編制解析[J]. 農業工程學報，2018，34（11）：261-267.

[23]孫彥偉，龍 騰. 土地整治工程體系構建與完善——以上海市為例[J]. 中國土地，2017（12）：51-53.

[24]王 軍，鐘莉娜. 中國土地整治文獻分析與研究進展[J]. 中國土地科學，2016，30（4）：88-97.

[25]張 超，劉佳佳，陳英義，等. 土地整治區田塊空間形態變化遙感監測與評價[J]. 農業機械學報，2017，48（1）：104-111.

[26]楊慶媛. 土地整理目標的區域配置研究[J]. 中國土地科學，2003，17（1）：40-45.

[27]肖 武，李素萃，梁蘇妍，等. 生態景觀型土地整治的研究進展與展望[J]. 江蘇農業科學，2017，45（18）：31-35.