“排污費改環境稅”轉換下的效益探析及實施建議

謝玉潔

摘要：長期以來，我國都把“可持續發展”作為國家的發展戰略之一，在環境保護問題上，國家在開展大規模宣傳教育的同時，也在宏觀經濟政策方面采取了一系列措施，特別是2018年1月1日正式實施的《中華人民共和國環境保護稅法》，實現了“費改稅”的重大突破，更深層次體現了國家對于綠色發展、環境保護的重視程度，但由于環境保護稅在我國是第一次開征，此前沒有實際數據作為參考，無法準確判斷其實施的有效性，因此文章主要針對稅費轉換所帶來的效益問題進行進一步的探析。

關鍵詞：環境保護;費稅轉換;效益;實施建議

一、引言

環境問題是人類在工業化發展過程中不可避免的一大問題，環境系統各個方面的微小變化都將會引起人類的生存、發展空間和發展方向等方面的巨大波動。黨的十九大報告中提出，要建設美麗中國，推進綠色發展;要壯大節能環保產業、清潔生產產業、清潔能源產業;要推進資源全面節約和循環利用。2016年12月25日，十二屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過了我國第一部專門體現“綠色稅制”的單行稅法——《環境保護稅法》，并于2018年1月1日起正式施行。同時《環境保護稅法》第二十七條規定：自本法施行之日起，依照本法規定征收環境保護稅，不再征收排污費。

《環境保護稅法》（以下簡稱“環保稅”）是由原來的排污費制度為基礎制定的，在“費改稅”的這一轉換中，不僅體現著國家對于環境問題的重視程度，更是落實綠色發展理念的重大舉措，而在環境稅的實際施行過程中，其與排污費相比，需耗費的經濟成本、預期得到的社會收益都將是評判環境稅實施效果的重要指標。因此，“費改稅”的效益問題變得尤為重要。

二、《環境保護稅法》概述

（一）《環境保護稅法》出臺背景

截至目前，我國出臺了一系列有關環境保護的法律，例如《環境保護法》、《環境噪聲污染防治法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《海洋環境保護法》、《固體廢物污染環境防治法》等，相關法律的適用范圍幾乎涉及到了目前或預期會引起環境污染的各方面，但是環境污染問題并沒有得到明顯改善。由此可見，僅通過法律手段難以控制和解決目前的環境污染問題。

在2007年5月國務院發布的《節能減排綜合性工作方案》一文中，我國首次提出開征環境稅;后由財政部、國務院稅務總局和環境保護部三部委組建專家小組，共同研究有關開征環境稅的相關事宜;2014年草案上報國務院;2015年、2016年向社會公開征集意見;最終，在2016年12月人大審議通過《環境保護稅法》，并于2018年1月1日起施行。

（二）《環境保護稅法》發展現狀

據不完全統計，截至2015年，我國排污費年收入約178億元，征收企業覆蓋全國73%的工業企業。假設于2015年實施環境稅，根據各省工業排污量以及出臺的環境稅稅額分省測算，全國環境稅合計約600億元，與實施排污費制度相比，提升了237%。由此來看，環境稅的實施，不僅能夠有效抑制環境污染物的排放，將外部成本內部化以降低污染程度，同時能夠大幅度提升國家、地方稅務收入，增加環境改善資本投入，為建設綠水青山的友好環境奠定基礎，實現可持續發展。

三、“費改稅”轉換及其效益分析

（一）“費改稅”轉換征稅對象的調整

“費改稅”的這一重大轉換主要遵循的原則為“稅收平移”，從該方面來看，環保稅的征稅對象仍與原排污費繳納對象類似，主要針對大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲四類征收。

環保稅納稅人為中華人民共和國領域和中華人民共和國管轄的其他海域直接向環境排放應稅污染物的企事業單位和其他生產經營者。其中，環保稅規定向依法設立的城鄉污水集中處理、生活垃圾集中處理場所排放應稅污染物的不繳納相應污染物的環保稅。此外，與排污費相比，環保稅還增加了對生活垃圾集中處理場所超標排放部分的征收。由此可見，環保稅與排污費相比，擴大了征稅對象的范圍，針對不同征稅對象給出了更加具體的實施方案，加強了對污染物排放的管控力度。這一舉措會將企業更多外部成本內部化，對于企業來說，雖短期內降低了利潤空間，但長期來看，有利于激勵企業實施綠色生產、加大綠色創新研發投入比，為企業在新時代背景下長久生存奠定基礎。

（二）“費改稅”轉換稅率的制定

對于大氣污染物、水污染物的相同物質同等當量來說，環保稅規定的稅率大多為排污費的2～20倍左右;對于固體廢物相關稅費基本保持不變;而對于噪聲超標部分來說，環保稅將原來排污費中每分貝為一檔改為三分貝為一檔，且稅額基本遵循原標準的最低費用。從整體來看，環保稅雖相較排污費而言在稅額方面有較大提升，但提升力度并不大，且其中還伴隨著少量稅額降低的情況，因此，“外部成本內部化”這一費改稅的基本目的極可能難以達到預想效果。對此，分以下三種情況探討。

1. 當企業由于排放污染物而產生的收益大于其所應交稅費時，即外部成本未完全內部化，無疑會造成“生產的外部不經濟”?！吧a的外部不經濟”是指生產者采取的行動使他人付出了代價而又未給他人相應的補償。如圖1所示。

在完全競爭條件下，D=MR為某廠商的需求曲線和邊際收益曲線，MC為該廠商的邊際成本曲線。從圖中來看，社會的邊際成本曲線為MC+ME，明顯高于私人邊際成本曲線MC，由此可能帶來的問題是：私人企業為追求利潤最大化會將產量定在MC曲線與D曲線的相交處X*，但實際產量應定為MC+ME曲線與D曲線的相交處X**，由此就會由于外部不經濟造成產量過剩，影響供需市場平衡，同時會污染環境，最終導致生態問題。

2. 當企業由于排放污染物而產生的收益與成本恰好相等時，由于此時企業無利可圖，所以企業會有兩種動機，第一、增加排放漏稅污染物，以求在成本不變的情況下獲得更大收益。此種情況一般發生在環保設施、環保技術等改良所需時間較長，無法迅速帶來短期效益時。而在現實生活中，此種情況較為普遍，因此對征稅監管者提出了更高的要求。第二、更改工藝路線、采用環保設備以求降低成本。無疑，該種情況已達到環保稅開征的基本目的，雖會降低企業短期利潤，但有助于企業長久發展，更有助于建設生態文明城市，實現可持續發展。

3. 當企業由于排放污染物而產生的收益小于成本時，企業的動機與上述兩者相等時相同，對此不再贅述。兩者的區別在于，當收益小于成本時，企業改良生產設備、創建綠色工藝路線的動機更為明顯。

（三）“費改稅”轉換稅收優惠的制定

稅收優惠關系著對征稅對象的調整，影響著稅收的有效性，設置合理、易于接受的稅收優惠制度能夠改善個人、企業對“綠色改良”的看法，增強改良動力，由此可見，稅收優惠在整個稅收體系中起著至關重要的作用，在環保稅中也不例外。

環保稅與排污費相比，增加了稅收優惠項，包含免稅、減半征收等。例如：農業生產（不包括規?；B殖）、機動車、鐵路機車、非道路移動機械、船舶和航空器等排放的應稅污染物都屬于免稅項，這些免稅規定雖為日常生產生活降低了成本壓力，但屬于“一刀切”模式，免稅項目即永久免稅，缺乏根據產生原因劃分的分段式優惠標準，由此會造成該類污染源存在天然保護網，綠色改良動力不足，進一步“綠色生態”目標無法在日常生活中得以實現。

（四）“費改稅”轉換對監管者的要求

排污費的征收是由環保部門發出排污核定通知書確定月或季排污費，之后向排污者送達繳納通知單并由銀行代收代繳;而環保稅主要由納稅人如實辦理納稅申報手續，繼而由稅務部門征收。由于“費改稅”的這一重大轉換，將相關費用由被動繳納的排污費轉變為主動申報的環保稅，這對于相關監管者提出了更高的要求。

由于環保稅征稅對象的特殊性與專業性，使其與其他稅種存在較大差異，在征收過程中，需要依據專業設備所測量的應稅污染物排放量及一些數學公式計算得到，在此過程中，雖可與環保部門協作完成，但主要工作仍應以稅務部門為主。對此，稅務部門人員須掌握有關環境污染物種類、名稱、當量值的計算等，否則，將會是實際征收過程中的一大難題。

四、完善我國環境保護稅的建議

環保稅自征收已有一年有余，實際實施過程中，仍會出現有關征收力度、征收方式等方面的爭論，由此，本文提出以下建議。

（一）稅率制定與企業成本相適應

由上文稅率制定效益分析可以看出，稅率的制定須與企業的實際成本相適應，即稅費成本需大于等于企業排放相應污染物帶來的收益，這樣有助于推動企業進行環保設備、綠色工藝路線改良，促進社會綠色發展，建設生態文明社會。

（二）調整稅收優惠適用范圍

稅收優惠的制定需充分考慮環境與稅收的利益平衡，使稅收能夠發揮有關環境保護的正向促進作用。一是有關機動車、鐵路機車等流動污染源排放的應稅污染物，不能僅因其流動性難以精準測量而免稅，應設定免稅、減稅、征稅等征收檔次，對工具使用用途進行細致劃分，從而達到支持環保工具，減少非環保工具使用量的目的。二是向依法設立的城鄉污水集中處理、生活垃圾集中處理場所排放相應應稅污染物，不超過國家和地方規定的排放標準的，也應征收環保稅，但可適當減稅。從理論上看，無論向哪里排放污染物，均會造成環境污染等問題，所以應受到同等公平對待，由此才可推動企業對污染物排放前的預處理。

（三）搭建信息共享平臺

環保稅的實施，無疑是對環保部門、稅務部門工作的一大挑戰，兩部門由于工作內容、工作方式、專業背景的不同，會產生較多不協調的情況，同時可能由于信息不對稱的存在，導致稅收遺漏、錯誤。為解決這一問題，兩部門間可搭建信息共享平臺，促進環保涉稅相關活動的信息交流，擴大兩部門之間信息交互覆蓋面，同時，完善納稅申報系統及污染物排放監測系統，將二者緊密相連，達到標準一體化，監管一體化的目的，防止偷稅漏稅情況的發生。

（四）鼓勵相關技術研究及人才培養

第一、由于流動污染物的特殊性，造成污染物排放量計數困難、稅收標準模糊等問題，因此，鼓勵專業人士進行相關測量技術的研究有助于規范稅收標準，營造公平環境，推動稅收體系的健康發展及企業環保項目的開展。第二、由于改良技術不夠完善，導致企業技術改良周期長、效率低、成本遠高于相關稅費，對此，企業沒有足夠動力進行相關技術改良，逐漸將環保稅作為固定成本，最終導致環保稅的形式化，無法達到綠色生態的最終目的。因此，鼓勵高校、研究所進行綠色改良技術的研究是很有必要的。第三、高校開設有關環境、經濟的交叉學科，培養復合型人才，專注于構建環境友好、經濟穩定增長的社會。

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【作者單位：中國石油大學（華東）經濟管理學院】