中德生活垃圾分類管理模式對比

陳梅依 張文玨 趙燕

摘要：隨著經濟的飛速發展與人口的普遍增長，居民生活垃圾總量呈直線增長態勢上升。黨的十九大明確提出，將生態文明建設和生態環境保護提升到前所未有的戰略高度，為2019年垃圾分類的進一步推行提供了必要性與重要性。眾所周知，德國以其完善的管理體系一直走在垃圾分類領域的前列。1972年，德國通過了首部《廢物避免產生和廢物管理法》，而后的47年里，其垃圾分類成就之巨為人稱道。本文以兩國垃圾分類“排頭兵”——慕尼黑和上海市為例，系統對比中德兩國垃圾分類法律法規、管理及評估體系，得出兩國的差異及各自的優劣情況，總結經驗，以期借鑒。

關鍵詞：垃圾分類;慕尼黑;上海;管理體系;評估模式

中圖分類號：X799.3文獻標識碼：A 文章編號：1003-2177（2020）07-0108-05

近年來我國生活垃圾產量增長顯著，管理重心從末端處理向源頭分類轉移的需求日益迫切。2016年，習總書記指出普遍推行垃圾分類關系人民生活環境改善，2017年政府工作報告首次將垃圾分類上升到國家戰略高度。在垃圾分類回收系統設計方面，國外形成了各具特色的分類管理體系，如日本的源頭精細化垃圾分類回收體系，德國以“綠點”系統回收利用+嚴控填埋場垃圾有機質含量為典型特征的回收利用體系。我國先后經歷了可回收與不可回收兩分類方法到如今的四分類方法的變革，近年有學者對其經濟效益進行了估算，但鮮見針對中德垃圾分類體系的系統評估和核算，分類方法的適用性也缺少充分論證。

為此，筆者進行了實地調研，獲取中德兩國（以上海和慕尼黑為目標城市）的生活垃圾分類方法，分類效果及分類實際狀況的相關數據，對比分析兩國城市生活垃圾分類的管理模式。在進行我國調研的版塊時，重點著眼于《上海市生活垃圾管理條例》頒布后采用的評估體系。我們意欲通過此次研究，找出中德生活垃圾分類方法、分類體系建立方面的差異，發現德國生活垃圾分類系統建立與評估的有效方法，以期為我國進一步完善垃圾分類體系提供借鑒。

1德國慕尼黑市生活垃圾分類現狀

德國，面積35.7萬平方公里，人口約8293萬。1976年到1985年的10年里，人均廢物年產量從330公斤增長到450公斤，1985年達到峰值。對此，德國將城市生活垃圾管理提高到戰略高度對待，有針對性地實行了垃圾減量化、資源化、無害化措施。近20年，德國國內生產總值提高了約75%，但居民每年生活垃圾總量一直控制在5000萬噸左右，人均生活垃圾量只增加0.6%，并沒有隨經濟增長而激增。慕尼黑是德國第三大城市，德國主要的經濟、文化、科技和交通中心之一。讓慕尼黑成為第一個實現再循環利用率達到65%的百萬人口的德國城市，是市政府近幾年的施政目標之一。

1.1法律法規框架體系

早在1972年，當時的聯邦德國政府制定了《廢棄物管理法》，要求關閉垃圾堆放廠，建立垃圾中心處理站，進行焚燒和填埋。但彼時僅針對垃圾的清運，尚未涉及垃圾減量與分類。至20世紀末期，這部法律在實施過程中浮現出一系列“治標不治本”的問題，1986年頒布四次修訂后的新廢棄物管理法，正式開啟垃圾減量、分類回收的篇章。

為了進一步完善生活垃圾管理體系，德國此后又頒布多項法例，如1991年6月《廢棄物分類包裝條例》，要求盡可能避免包裝廢棄物的產生，若為不可避免的一次性包裝類廢棄物，必須能夠二次利用，開始從源頭控制使垃圾減量。在一系列實踐后，1996年德國提出了新的《循環經濟與廢棄物管理法》，廢棄物管理被上升至發展循環經濟的思想高度[1]。2000年，政府再頒《可再生資源法》，表明從事再生資源利用的企業可以獲得政府的經濟資助，鼓勵催生更多再生資源利用企業。2019年1月1日，德國新包裝法開始生效，要求所有制造商/首批包裝經銷商，包括包裝商品、跨境電商商品包裝都必須在政府指定的平臺注冊成功后，才能在德國市場上銷售。不遵守新包裝法規定的公司將面臨最高5萬歐元的罰款[2]?？梢哉f，完善的法律法規框架是德國成為世界垃圾分類管理模范的基石。

1.2 管理體系

德國政府構建了非常完整的生活垃圾分類收集、運輸、處置體系。根據法律規定居民與企業的生活垃圾都應委托專業部門收集、清運、處置，該專業部門在德國稱為法律授權的垃圾公共清運單位，是德國垃圾分類高效運轉的最關鍵一環。清運部門各縣市自行組織，企業形式不一，如美因茨市城市清潔公司為完全國有企業。而在慕尼黑，承擔起這一職責的垃圾清運部門為慕尼黑廢物管理公司（Abfallwirtschaftsbetrieb München，以下簡稱AWM），屬于國有控股的混合企業模式[3]。

在AMW提供的手冊中可獲知，垃圾總共被分為以下13類：剩余垃圾、紙類、有機垃圾、大件垃圾、包裝垃圾、廢玻璃、舊衣服、工業垃圾、活動垃圾、庭院垃圾、電子垃圾、疑難垃圾以及動物肢體。但其中某些垃圾種類顯然并不屬于日常垃圾，因此在私人住宅區，AMW采用德國最常見的“三桶制”，即僅設置剩余垃圾、紙類和生物垃圾桶，而在如筆者所在的學生宿舍片區，則普遍實行“二桶”，將生物垃圾桶也與剩余垃圾桶合并。從某種意義上來說，剩余垃圾可以約等于國內概念中的“不可回收垃圾”，只有這部分垃圾會直接進行銷毀處理。

此外，“垃圾日歷”也成為德國垃圾管理模式的標志之一。須知垃圾車并非每日一清，因為垃圾車和人力資源都是有限的，為了達到效率最大化，垃圾車會輪流到不同的街區進行垃圾清運工作。在垃圾日歷中寫明了全年垃圾車來到本街區的具體日期，以及不同日期處理的不同垃圾桶。

垃圾清運部門會對每戶家庭進行垃圾清運收費，對于學生來說這筆費用包含在每月房租之中。收費標準全德國不一。如圖1所示，在慕尼黑，繳費僅針對剩余垃圾這一類，按照剩余垃圾桶的容量、清運頻率進行收費。如筆者所在的宿舍區中的“高樓區”，樓下放著五只紙類垃圾箱和五只剩余垃圾箱，尺寸皆為770L（126×80×137，單位cm），每七天清空一次，收費1338.48歐元/年。而如果選擇14天一清的服務，則年費為706.68歐元。

自七月起，亂扔垃圾將面臨五十到兩百元不等的罰款，且若拒不進行垃圾分類，居民的行為記錄將會被收集到上海市公共信用信息平臺，可能影響個人征信，造成嚴重后果。而為了保證居民形成定時定點扔垃圾的習慣，上海推行的另一項行動就是“撤桶”，設立定時定點集中投放點和24小時開放垃圾房，并派專門的志愿者輪流執勤。

在社區層面，社區居委會、業委會和物業公司三個單位緊密配合，定期召開綜治會議，研究各類問題的處置及其解決方案。其中，居委會負責參與垃圾分類工作方案，組織宣傳動員、組織社區志愿者等;物業公司負責落實容器配置，組織保潔員專業培訓，落實分類后垃圾的分類暫存等;業委會負責垃圾分類投放，共同維護垃圾分類環境，做好垃圾分類投放、駁運監督等。在上海大大小小的社區里，一夜間垃圾桶幾乎絕跡?，F在，大約500戶才分得一個垃圾投放點，且必須在規定時間內前往才能倒垃圾。

那么，垃圾清運的工作由誰承擔呢？答案是有償服務的企事業單位。然而，這筆錢似乎并沒有真正落在居民的頭上，而依然是由身為中間服務部門的物業公司墊付，作為暗含在物業費中的一部分。因此，實際上業主對于自身分類付出的努力對于減免垃圾清運費用產生的作用，可以說是全無知覺的，兩者間產生不了任何直接的影響聯系?？梢哉f，需要達到本市逐步建立計量收費、分類計價的生活垃圾處理收費制度，仍道阻且長。

2.3 評估模式

在走訪中，筆者首先從各區街道城市網格化綜合管理中心處獲得并整理出了一份較為完善的垃圾分類效果評估標準，即“一居一表”打分表。此份表格由“有無設備設施、有無宣傳告知、有無物流去向、有無長效管理、有無分類實效、存在問題描述及整改情況”七個大項組成，并對各項的評分標準作出了詳細的規定。在獲得打分表后，筆者走訪了楊浦區、寶山區、虹口區、徐匯區等上海多個行政區內小區居委，并對其工作人員進行了采訪。調研結果表明，大部分街道在執行評估的過程中，均會定時以特定的方式（如街道垃圾分類微信群等）公布各區垃圾分類效果打分表以及對其在垃圾分類過程中所存在問題的反饋。在街道會議中，各區居委工作人員也會集中學習《生活垃圾分類達標居住區、單位標準細則》，以期對垃圾分類效果的打分細則有更為細致的了解。此外，各街道小區也會通過設立樓組長及居委會互查等方式，強化小區內對打分表的執行。而這也與《管理條例》第七章第四十一條“居民委員會、村民委員會應當配合鄉鎮人民政府和街道辦事處做好生活垃圾源頭減量和分類投放的組織、動員、宣傳、指導工作。倡導居民委員會和村民委員會將生活垃圾分類要求納入居民公約和村規民約”相呼應。

在對居民的隨機采訪中，筆者也發現，各小區與街道頒布了一系列措施，以激勵居民依據打分表細則進行垃圾分類，如引導居民辦理綠色賬戶積分卡、定期舉辦積分換購大米、油及肥皂等日用品及食品活動、與第三方機構（如上?；轁缮鐓^事務服務中心等）定期合作舉辦垃圾分類志愿者培訓活動、張貼光榮排行榜等。通過此舉，居民也能切身參與到垃圾分類效果評估的過程中。而這一點，也正符合《管理條例》第七章第四十二條“鼓勵通過積分兌換等多種方式，促進單位和個人形成生活垃圾分類投放的良好行為習慣。鼓勵志愿服務組織和志愿者開展生活垃圾分類投放的宣傳、示范等活動。市、區人民政府及其相關部門，鄉鎮人民政府、街道辦事處可以通過購買服務方式，支持各類社會組織參與生活垃圾管理活動”的要求。

在對上海各區生活垃圾分類效果評估情況的調查中，筆者發現，各市容部門、城市網格化綜合管理中心以及在垃圾分類實效綜合評測中獲得“優”及“良”等級街道各小區居委均對《上海市生活垃圾管理條例》有著較為深刻的理解，并能以此為基礎，制定并有效執行用于評估垃圾分類效果的打分表等制度。然而，此類制度與措施并未能在全市得到推廣。部分走訪小區并未獲得垃圾分類效果打分表，而部分獲得打分表的小區則不重視街道對小區垃圾分類情況的評分以及問題的反饋。此外，在部分街道內，還存在物業公司不能很好承擔小區垃圾分類管理責任的問題。而在全市范圍內，大部分小區的居民對生活垃圾分類效果評估體系不甚了解，甚至完全不知道垃圾分類效果打分表的存在。以上提及的所有問題均表明，目前垃圾分類情況打分表這種評估方式在全市各區的落實并不完善，且約束效力還有較大局限。綜上所述，此生活垃圾分類狀況評估體系仍有待完善。

3思考與建議

對比兩地的生活垃圾分類模式，不難發現，德國方面經過多年的發展，已經構建了非常完整的生活垃圾分類體系，法律授權的垃圾公共清運單位，對每戶家庭進行垃圾清運收費，強制實施的一次性飲料瓶押金制，激勵居民主動回收空瓶?！熬G點”系統的提出，推進了包裝物的回收再利用與殘余處理。在這一系列的措施背后，有完備的機構運作：清運單位各縣市自行組織，企業形式不一，靈活適應各地特點。德國所有超市配備空瓶自動回收機，為居民回收飲料瓶提供了極大的便利?！熬G點”機構接手包裝物垃圾的處理，居民不必為此付費。政府頒布措施，由專業機構收集、運輸和處置，措施與相應機構匹配，使得德國生活垃圾分類事業能夠高效運轉。上海的生活垃圾分類事業起步較晚，形成因地制宜的生活垃圾分類制度還需要實踐。

生活垃圾分類與每個人息息相關，如何讓垃圾分類工作的民眾能夠積極參與這項事業？在德國的生活垃圾分類產業鏈中，居民需要為自己制造的生活垃圾付費，為了減少這項支出，居民不得不主動按照標準將生活垃圾分類。這種為自己的生活垃圾買單的制度，迫使居民去參與類似空瓶回收的政策，去配合“綠點”機構回收包裝物垃圾。并且這種制度不是一味地用小的獎勵激勵民眾參與這項事業，而是長期的完備的責任，不會讓民眾因為一時熱情投身其中，熱情消退后就不再參與。上海方面每周反饋的打分表，在一定程度上督促居委會等組織及時發現工作中存在的問題，并且做出改進，但也存在一些弊端，表格是對各個小區整體垃圾分類效果的評價，沒有強制的約束力，以小區為單位，評分高低與社區居委會年終總評掛鉤，但是與居民并無直接的利害關系。對于一些不愿配合工作的居民，工作人員除了反復勸導沒有其他辦法約束。懲治措施無法有效地落實到個人，給居委會工作增加了難度。

德國生活垃圾分類事業中“誰生產垃圾，誰為垃圾處理付賬單”的理念，將垃圾分類效果好壞的評估結果與個人利益直接綁定，并且通過各個機構的運轉，經過長時間的宣傳與推廣，被居民接受并且自發去執行相關措施。如何讓垃圾分類效果評分表能夠真正落實、垃圾分類成為常態化、居民能夠積極主動投身參與生活垃圾分類？德國分類責任到個人的理念有值得我們借鑒的地方。

生活垃圾分類，需要多方面的協作努力，垃圾分類常態化絕非一朝一夕可以成型，除了通過宣傳以增強居民環保意識，相應的評估體系建立與制度落實也十分重要，通過實時的評估反饋，不僅能掌握生活垃圾分類的實效，同時也能進一步督促整改，推動垃圾分類事業發展。

參考文獻

[1]王燕.德國城市生活垃圾管理現狀及啟示[J].節能與環保，2009（4）：23-26.

[2]羅仁才，姚曉軍.德國包裝廢棄物循環利用研究[J].中國資源綜合利用，2006（2）：39-40.

[3]劉贊，王軍，岳思羽.德國的固體廢物管理及啟示[C].青島市學術年會，2006：191-194.

（責編：陳靜姝）