貧困治理與縣級財政統籌

米保加

扶貧資源的碎片化導致當前貧困治理效果低微，甚至沒有達到效果，與國家復興的目標相違背。之所以出現碎片化資源配置模式的主要原因是由于技術治國的條條主義影響。從本質上來說，扶貧就是重新進行財政分配，優化資源配置的一個過程，而財政再分配的核心機制就是轉移支付專項化，同時這也是造成扶貧資源碎片化的主要原因。在當前背景下要保證貧困證明的有效性，保健扶貧能夠順利進行，需要從縣級層面出發，實現碎片化資源統籌規劃。

縣作為基本的財政單位、治理單位，在治理資源上有絕對的優勢，因此在整理的過程當中，需要實現部門資源的整合，資金資源的優化配置，同時還能夠迎合社會需求，與社會需求無限對接。在完善縣級財政統籌的同時，要保證縣級權力在一定的約束下，防止縣級權力過于膨脹，偏離扶貧工作的方向。在發展的過程當中，除了優化資源配置之外，還要優化監督考核，形成自上而下的，社會需求表達機制，更好的完成縣級貧困治理。

1縣級財政統籌治理問題的提出

縣是基本的財政單位與治理單位，在信息上具有足夠的優勢，因此部門資源整合與社會需求都能夠在縣級單位有效對接，完善縣級財政統籌，需要從長遠發展的角度進行。2020年作為扶貧攻堅戰役的最后年限，政府積極投入大量的資源，希望能夠早日打贏扶貧攻堅戰。但是從實際效果來看，扶貧治理的效果甚微，甚至可以說是無效。出現這種現象的原因是財政在撥出扶貧資源之后，進入縣級管理時，往往由多個部門進行管理，在多個部門的管理下形成片化管理的格局。扶貧資源一般都是通過專項資金渠道到相關部門，再或者是通過扶貧單位直接帶到扶貧村鎮，因此扶貧資源進入貧困地區的渠道是多種多樣的，但是并沒有通過縣政府，而且縣政府很難對碎片化的扶貧資源進行統籌管理。其中碎片化資源體現在以孤立的村莊為主，人們以村莊為單位進行扶貧資源輸入、扶貧治理，這種單一而且僵化的模式，導致村莊很難進行脫貧，即使脫貧也是表面上的脫貧。因為沒有完善的資金渠道，經濟發展不起來，脫貧更加困難。而如何保證脫貧有效進行，是我們在文章當中研究的重點[1]。

統籌能力是貧困治理的重要途徑，通過對扶貧工作進行深入研究，發現人們對脫貧的標準，是以收入是否超過特定的水平為界限，也就是說收入沒有達到這個水平，就是貧困。但是人們并沒有意識到收入能力的提升，可上可下而且不確定，存在諸多變動性因素。但是貧困人口的能力沒有提升，即使貧困人口在脫貧之后，在市場風險與經濟大環境的沖擊下，還會再次貧困。從總體上來說，就是有能力的脫貧，才是真正的脫貧，而個體脫貧是由多個原因組成的。

2縣級扶貧現狀

2.1 扶貧產業不具有規模性

在扶貧的過程當中，產業不具有規模，沒有形成產業鏈，就無法建立起長期的扶貧機制。扶貧資源分散在不同的水平結構當中，同時這些資源最后進入到貧困戶手中，資源規律存在不能發揮效益，農村地區資源利用開發難度大，資源之間缺乏合作與整合導致在小小的一座村莊內，遍布各種產業，且產業之間沒有形成規模效益，產業的生存非常艱難。并且扶貧工作完成之后，產業交給村民，村民首先不會經營，其次不具備能力，導致貧困村的脫貧缺乏活力，也不能達到脫貧的目標。

2.2 扶貧資源分布不均

扶貧資源分布不均，體現在資源配置不均勻，比如一部分資源浪費現象嚴重，另一部分資源又嚴重不足。貧困村的資金來源于幫扶單位的籌資，因此資源的多少完全取決于幫扶單位的能力。對于扶貧能力強的單位，能夠帶領村莊，在短短的一段時間內脫貧致富，但是扶貧能力弱的單位，能力有限、資源有限，資源不能均衡配置，在小小的區域內，再次形成貧富差距明顯的貧困分化，很難達到精準扶貧效果。

2.3 扶貧資源與社會需求不能對接

扶貧資源是否能夠真正的發揮作用，關鍵在于這些資源能否滿足社會的需求，如果這些資源與社會的需求不能對接，那么就可以直接判斷這種扶貧方式的錯誤，因為南轅北轍扶貧效果根本等于零。黨建扶貧資源項目的碎片化，很容易造成扶貧項目的兩極分化，一類偏好，另一類毫無變動[2]。而對于沒有任何改變的村莊，是因為只能得到較少的扶貧資源，資金不能配套使用，而且現在資源很容易被村莊當中的精英層面所控制，導致這些嚴重的兩極分化。甚至對于一些得了大量資源的貧困村莊，資源的利用也不能和村莊的需求對接，因為村莊要脫離貧困，需要的不僅僅是資金，還要配套政策的支持以及產業的帶動等等。

2.4 扶貧資源的監督難度大

扶貧資源的碎片化決定了扶貧資源的利用只有扶貧單位知道，其中扶貧資源的數量、結構、去向以及來源等，并不被人所知。雖然在早期要求扶貧單位及時上報，但是不是每個部門都能夠上報。由于部門之間缺乏有效的溝通協調機制，資金管理和使用存在很多問題，沒有嚴格的程序作為限制，扶貧資金管理混亂，管理非常不便。而這些分散在不同部門、管理村莊的扶貧單位扶貧資源，政府沒有資格，甚至沒有統籌能力，扶貧難度越來越大。

3貧困治理與縣級財政統籌對策

3.1建立起自上而下的需求表達機制

經過對扶貧發展的深入探索，筆者意識到要縣級統籌發展扶貧資源配置作用，提高扶貧的精準性，應該自上而下地建立起社會需求表達機制。從本質上來說，縣級水平資源的統籌不僅僅是統籌分散的扶貧資源，更是統籌分散的社會需求。具體來說，就是要在縣鄉鎮體制當中建立起一種透明的社會需求表達機制，讓農民，也就是貧困收益群體參與到扶貧資源使用決策當中，讓農民表達自己的需求，決定資源如何使用，才能夠讓扶貧資源發揮出價值。

3.2 制定改革扶貧考核方式

現有的考核方式雖然規定了大量標準，但是標準都是以資金投入為準，導致各個單位會花大量的時間尋找資源。這種方式的優點是能夠經歷大量資金的積累，但是缺乏扶貧資源碎片化的統籌。為了避免因為統籌扶貧資源而造成資金投入熱情的降低，考核的方式應該將統籌與資金投入放在同樣的水平線上，在新的扶貧工作當中強調部門之間的綜合效果[3]。也就是說一個部門的扶貧成績和全縣的扶貧工作呈正相關，用這個方式從對面的角度促進扶貧工作的開展。

3.3 強化扶貧財政監督

職能改革考核方式之外，還需要加強監督工作，雖然資金的統籌能夠提升扶貧效果，但是很容易滋生權力膨脹和濫用，因此需要進一步完善財政審計，加強縣級財政問責，嚴格限制濫用資金、挪用扶貧公款、侵占扶貧資金現象的存在，保證扶貧資金能夠依法按照規矩合理使用。因為在扶貧工作開展的過程當中，還應該加入第三方評估進去，以公開透明的方式，掌握扶貧資源的去向和使用效果，優化財政統籌。

最后，需要強調貧困治理還需要在縣級層面實現扶貧資源統籌，在省級、中央地區都能夠發揮統籌作用，自上而下形成具有約束力的財政統籌管理。

4結語

進入2020年，扶貧工作進入到結尾階段，在最后的關頭，需要縣級統籌好扶貧資源，做好精準扶貧工作，從精準的角度出發，做好扶貧工作。開展扶貧工作的時候，需要從貧困個體的角度出發，深切明確貧困個體的需求，統籌扶貧資源，運用國家政策，促進國家復興。