刑事附帶民事公益訴訟問題研究

摘要：自2018年3月2日刑事附帶民事公益訴訟確立以降，在提升訴訟效率、優化司法資源配置、全方位保障權利方面彰顯了重要意義。但是，伴隨著刑事附帶民事公益訴訟案件急劇上升，在實務中也面臨著諸如檢察機關角色定位模糊、級別管轄沖突與審判組織不合理、是否履行訴前公告等現實困境，未來可以通過明確檢察機關角色定位、把刑事附帶民事公益訴訟制度寫入《刑事訴訟法》，堅持履行訴前公告程序等完善設想，從而更好地施展刑事附帶民事公益訴訟的應有之能，更好地滿足人民日益增長的美好生活的需要。

關鍵詞：刑事附帶民事公益訴訟;訴前公告;完善設想

一、問題提出

2018年3月2日，最高人民法院與最高人民檢察院共同發布《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱“兩高司法解釋”）明確設立了刑事附帶民事公益訴訟。刑事附帶民事公益訴訟是指人民檢察院在提起公訴的同時，附帶提起被指控犯罪行為給國家利益和社會公共利益造成損失的公益訴訟，由人民法院合并審理的訴訟活動。因應于被告人的同一行為既侵害了刑法所保護的法益，導致刑事訴訟，同時又造成國家利益和社會公共利益的損失，導致公益訴訟，最終需要承擔兩種不同性質的法律責任。實施兩年以來，刑事附帶民事公益訴訟取得了不錯的司法效果，在依法打擊懲治犯罪的同時，維護國家利益和社會公共利益，但是，因應于刑事附帶民事公益訴訟確立時間較短，在實踐中仍存在許多問題，本文用實證研究法從70份裁判文書入手，對S省2020年刑事附帶民事公益訴訟案件的實踐情況做了認真的梳理，針對實踐中存在的問題，筆者認為，應從以下幾個方面做出法律回應：一是檢察機關在刑事附帶民事公益訴訟中的角色定位，二是如何處理級別管轄沖突和審判組織不合理的問題，三是是否履行訴前公告程序。

二、刑事附帶民事公益訴訟問題探討

裁判文書記錄了人民法院對案件的審理過程和結果，作為一種正式的官方文書，對研究實踐情況具有重要的參考意義。筆者以“刑事附帶民事公益訴訟”“四川省”“2020年”為檢索詞，在中國裁判文書網檢索到74份文書[1]，包括判決書65份、裁定書5份、通知書4份，其中4份通知書是屬于執行案由的結案通知書，與本文研究內容無關，所以符合的樣本數為70份。通過對70份裁判文書的歸納、分析，筆者對該省2020年刑事附帶民事公益訴訟案件的實踐情況有了初步了解，并以此對刑事附帶民事公益訴訟中存在的問題進行反思和探討。

（一）檢察機關的角色定位模糊

在刑事附帶民事公益訴訟司法實踐中，檢察機關的角色定位一直很模糊，我們可以從檢察機關的稱謂中看出來。雖然《兩高司法解釋》規定，檢察機關以公益訴訟起訴人名義提起附帶民事公益訴訟，這是檢察機關在法律上的稱謂;但是，檢察機關的訴訟身份在實務界與學術界一直存在爭議，對此有幾種代表性的觀點，它們是公益起訴人說、雙重身份說、法律監督說、公益代表人說、原告人說等[2]。

這點我們從檢索到的裁判文書中可以看出，在樣本中對于檢察機關的稱謂可謂是五花八門，未能做到規范統一，其中公訴機關暨附帶民事公益訴訟起訴人33件、公訴機關暨刑事附帶民事公益訴訟起訴人16件、附帶民事公益訴訟起訴人7件、公訴機關1件、公訴機關暨公益訴訟起訴人4件、公益訴訟起訴人4件、刑事附帶民事公益訴訟起訴人1件、公益訴訟機關3件、公訴機關（暨附帶民事公益訴訟原告人）1件，對于《兩高司法解釋》規定的“公益訴訟起訴人”的稱謂占比約為6%，因應于檢察機關自身對“公益訴訟起訴人”的稱謂存在不同的理解，導致在裁判文書中檢察機關稱謂不一。正所謂“名不正則言不順，言不順則事不成”，所以，有必要準確界定檢察機關的角色定位，明確其訴訟主體的角色定位。

（二）級別管轄沖突與審判組織不合理

《兩高司法解釋》規定一審民事公益訴訟案件由中級人民法院管轄，卻同時作出籠統的規定刑事附帶民事公益訴訟由審理刑事案件的人民法院管轄，但是《刑事訴訟法》規定，第一審普通刑事案件由基層人民法院管轄，實踐中，作為刑事附帶民事公益訴訟基礎的公訴案件大多是基層人民法院管轄的，這種實踐與理論、部門法與部門法內部法律條文之間的沖突，導致其在司法實務中存在級別管轄不明的問題，甚至有的由鐵路運輸法院管轄。有的學者認為，刑事附帶民事公益訴訟作為刑事附帶民事訴訟和民事公益訴訟的結合體，應該仿效刑事附帶民事訴訟的規定[3]。在筆者檢索的樣本中，中級法院審判有4件（2件一審、2件二審），基層法院審判有66件，基層人民法院管轄刑事附帶民事公益訴訟案件約占94.3%。級別管轄的確定事關當事人權益保護，需要進一步地作出規定。

《人民陪審員法》規定，公益訴訟案件由人民陪審員和法官組成七人合議庭進行審理，此條要求的是根據《民事訴訟法》提起的公益訴訟案件，但是刑事附帶民事公益訴訟案件是檢察機關先依據《刑事訴訟法》提起公訴后再依據其他法律附帶提起的民事公益訴訟。根據《兩高司法解釋》規定，人民檢察院向人民法院提起刑事公訴時一并提起附帶民事公益訴訟，由同一審判組織審理，這才是檢察機關提起附帶民事公益訴訟的法律依據。這樣來看，刑事附帶民事訴訟與刑事附帶民事公益訴訟有相同點，都是附帶于公訴案件提起的，這就決定了公訴案件的審判組織同時適用于附帶提起的民事公益訴訟，而作為基礎的公訴案件基本上是由基層法院審理。在樣本中，獨任審判的有8件，約占11%;七人合議庭有29件，約占41%;三人合議庭有33件，約占47%。分析樣本我們可以知道，現在實務中采用三人合議庭還是多于七人合議庭，與《人民陪審員法》中規定的公益訴訟案件由七人合議庭審理還有很大差距。而且在一般情況下，我們都認為刑事附帶民事公益訴訟應該是交給刑事審判庭審理的，但是也存在著由其他審判庭審理的情況，比如筆者曾經實習過的某基層區法院就是交給綜合審判庭審理。那么，刑事附帶民事公益訴訟的審判組織形式是應該按照《刑事訴訟法》規定簡易程序采用獨任審判庭，普通程序采三人合議庭或者七人合議庭，還是采用《人民陪審員法》中規定的一律適用七人合議庭呢？

（三）訴前公告程序的爭論

關于訴前公告程序也一直存在著爭議。有的學者認為，刑事附帶民事公益訴訟不必履行訴前公告程序，《兩高司法解釋》第十三條并未明確規定刑事附帶民事公益訴訟必須履行公告程序，且30天公告期影響訴訟效率和被告人權利[4]。有的學者認為，應該簡化訴前程序，理由是在履行訴前公告程序期間，如果有社會組織主動提起了民事公益訴訟，那么檢察機關是否繼續以公益訴訟起訴人名義參加訴訟，那時法院應該如何對待新的民事公益訴訟與先前的刑事公訴案，將導致立案混亂的現象[5]。確實《兩高司法解釋》規定，人民檢察院擬提起公益訴訟的，應當進行為期30日的公告，但是該條規定很曖昧、模糊，只是說提起公益訴訟，并沒有規定刑事附帶民事公益訴訟必須先行訴前公告程序，這成為實務中的難題，各地處理方式也不一樣。

2019年11月25日，最高人民法院、最高人民檢察院《關于人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟應否履行訴前公告程序問題的批復》（以下簡稱“《批復》”）作了如下回復：“人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟，應履行訴前公告程序?！痹撆鷱椭械摹皯男性V前公告程序”中的“應”是“應該”的意思，而法律上的“應該”屬于命令性規范，是必須履行的意思，雖然該批復不屬于正式法律，只是機關之間的公文回復，但是該批復對訴前公告程序在實踐中具有指引作用，意義非凡。在筆者檢索到的樣本中，在裁判文書中明確指出檢察機關進行了公告的案件有33件，未提到檢察機關公告的案件有37件，進一步分析，在未公告的37件中有的檢察機關進行了公告而法院未能在裁判文書中指出，有的檢察機關干脆就沒有進行公告所以法院的裁判文書中未能提到。在上述33件履行了公告的案件中，沒有一件有法定機關或社會組織提起公益訴訟，最后還得由檢察機關以公益訴訟起訴人的名義提起刑事附帶民事公益訴訟。那么訴前公告程序是否還有存在的必要？

三、刑事附帶民事公益訴訟的完善設想

（一）準確界定檢察機關的角色定位

在訴訟過程中對檢察機關的稱謂體現了檢察機關的訴訟主體角色定位，準確界定檢察機關的角色定位，法律術語的規范適用對刑事附帶民事公益訴訟有重要意義。以筆者愚見，檢察機關在刑事附帶民事公益訴訟中的角色作為“公訴機關暨附帶民事公益訴訟起訴人”比較合適。首先，《兩高司法解釋》中規定的“公益訴訟起訴人”一詞并不嚴謹，而且《刑事訴訟法》中也沒有“公益訴訟起訴人”的相關規定，因此，“公益訴訟起訴人”在刑事附帶民事公益訴訟中還處于尷尬的地位，可在今后修改《刑事訴訟法》時增加“公訴機關暨附帶民事公益訴訟起訴人”的角色，并且在稱謂中使用“暨”字較為正式。其次，《兩高司法解釋》第十條[6]規定，人民檢察院不服一審判決、裁定的，可以提起上訴，該條規定實際上默認了檢察機關在訴訟中的身份類似于“附帶民事訴訟原告人”，但是又與“附帶民事訴訟原告人”不盡相同，檢察機關具有“公益屬性”，“公訴機關暨附帶民事公益訴訟起訴人”似更為妥當。復次，檢察機關并不是直接的受害者，而是為了維護國家利益和社會公益提起訴訟，應當區別于“公益性附帶民事訴訟”，即《刑事訴訟法》規定的當國家財產、集體財產遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的同時可以提起附帶民事訴訟，因此筆者認為“公訴機關暨附帶民事公益訴訟起訴人”所代表的社會公共利益損失范圍要大于“公益性附帶民事訴訟”所代表的國家財產、集體財產損失。最后，《兩高司法解釋》明確了“公益訴訟起訴人”在民事公益訴訟與行政公益訴訟中的角色定位，但是，刑事附帶民事公益訴訟是因應于刑事公訴為基礎的附帶審理民事公益訴訟，檢察機關在其中的角色定位尚缺乏法律依據[7]，所以，未來需要在修改《刑事訴訟法》時予以明文規定，賦予檢察機關合法地位。

（二）在《刑事訴訟法》中確立刑事附帶民事公益訴訟制度

針對刑事附帶民事公益訴訟中的級別管轄和審判組織方式不合理等原則沖突，司法解釋已不能滿足刑事附帶民事公益訴訟實踐發展的需要，是時候考慮在《刑事訴訟法》中確立刑事附帶民事公益訴訟制度。

在級別管轄沖突的問題上，有的學者認為，從法律解釋論來看，基層人民法院發現要提起附帶民事公益訴訟時，就應當將案件移送上一級人民檢察院提起公訴[8]，這樣就能很好的解決《民訴法解釋》與《兩高司法解釋》中關于公益訴訟的級別管轄沖突。但是，這樣解釋就會導致現實中很多案件移送到中級人民法院審理，加大了中級人民法院的工作量與工作難度，更進一步，將導致二審程序由高級人民法院審理，無形之中就使得大量的刑事附帶民事公益訴訟案件提升了審級，最終導致訟累，影響刑事案件的審判，這是法院不愿看到的。筆者認為，可以參考《民事訴訟法》中關于級別管轄的規定在《刑事訴訟法》中確立刑事附帶民事公益訴訟兩級管轄模式，普通的刑事附帶民事公益訴訟案件由基層人民法院管轄，本轄區內有重大影響的、跨行政區域的刑事附帶民事公益訴訟案件中級人民法院管轄[9]。在《刑事訴訟法》中確立兩級管轄模式，有利于發揮兩級法院的優勢，將矛盾化解在基層，同時還能提升辦案質量和效果。

在審判組織形式不合理的問題上，刑事附帶民事公益訴訟并沒有明確規定該適用何種審判組織形式，在實務中，基層人民法院一般都采用3人合議庭進行審理，一方面3人合議庭節約司法資源，提升訴訟效率，另一方面7人合議庭組成困難，對事實問題和法律問題分歧較大，有礙案件的推進。雖然刑事附帶民事公益訴訟的法律依據來源于《兩高司法解釋》第二十條，且規定在民事公益訴訟下，但是，筆者認為該條應該屬于刑事訴訟法的內容，從而應該適用《刑事訴訟法》，由基層人民法院審理一審刑事附帶民事公益訴訟案件，則可以不采用7人合議庭，這只是從法教義學的角度進行規范。從長遠的來看，還是應該通過修改完善《刑事訴訟法》，通過法條具體規定刑事附帶民事公益訴訟的審判組織形式。由于距離2018年修改《刑事訴訟法》過去才兩年，現在修改《刑事訴訟法》增加刑事附帶民事公益訴訟制度顯得太匆忙，不成熟，并且現在刑事附帶民事公益訴訟實踐還不夠深入，經驗不足，但是，筆者有理由相信在不久的將來《刑事訴訟法》中會寫入刑事附帶民事公益訴訟制度，并且作出詳細規定。

（三）堅持履行訴前公告程序

程序正義對于保障當事人的合法權益具有重要作用，筆者認為，應該堅持履行訴前公告程序。理由如下：一是《兩高司法解釋》規定法定機關和有關社會組織不提起訴訟的，檢察機關可以提起訴訟，說明檢察機關應作為“替補隊員”登場，節約司法資源，通過訴前公告程序，鼓勵社會有關組織充分發揮“守護者”作用，堅決同損害國家利益和社會公益的行為作斗爭，及時提起公益訴訟，引導全民參與公益保護，有利于形成共建共享的社會治理格局。這既體現了檢察機關的“謙抑性”，同時又防止檢察機關在司法改革中的權力擴張。二是對訴訟效率影響不大，《刑事訴訟法》第一百七十二條規定的審查起訴期限是一個月，遇重大、復雜的案件，可延長十五日，而《兩高司法解釋》規定訴前公告程序的期限是30日，只規定了截止時間是訴前，并沒有規定起始時間，對審限不會產生多大影響，檢察機關可以在接到公安機關移送案件的同時履行訴前公告程序，這樣就節約了時間，對訴訟效率影響較小。三是檢察機關實行雙重領導體制，下級人民檢察院必須服從上級人民檢察院的領導，《兩高關于刑事附帶民事公益訴訟訴前公告程序的批復》作為檢察機關系統內部關于檢察工作回復，下級人民檢察院應當執行。四是檢察機關可以在公告期間向相關行政機關發出社會治理類檢察建議，督促有關部門做好工作。比如，面對非法狩獵、非法捕撈水產品多發地，向相關部門發送檢察建議，督促其加強野生動物保護執法和普法宣傳教育，提升保護野生動物和生態環境的意識，促進人與自然和諧共生。

四、結語

刑事附帶民事公益訴訟作為我國法治進程中的新事物，彰顯了其獨特的價值，在打擊刑事犯罪的同時保護國家利益和社會公共利益，提高了訴訟效率，節約了司法資源。隨著案件數量的急劇增長，實踐中暴露出越來越多的問題，需要法律作出回應。筆者認為，應該把刑事附帶民事公益訴訟作為一種特殊制度寫入《刑事訴訟法》中，要準確把握其“公訴機關暨附帶民事公益訴訟起訴人”的角色定位，堅持履行訴前公告程序，更好發揮刑事附帶民事公益訴訟制度的制度優勢，從而全面保障權利。當前，刑事附帶民事公益訴訟之路仍然任重道遠，我們必須在實踐中不斷積累經驗，為未來的刑事附帶民事公益訴訟制度奠定堅實的基礎。

參考文獻：

[1] 數據來自于中國裁判文書網四川省2020年1月至7月的文書，訪問日期為2020年7月15日。

[2] 占善剛，王譯.檢察機關提起民事公益訴訟的角色困境及其合理解脫——以2018年《檢察公益訴訟解釋》為中心的分析[J].學習與探索，2018（10）：98-105.

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[6] 《兩高司法解釋》第十條，人民檢察院不服人民法院第一審判決、裁定的，可以向上一級人民法院提起上訴。

[7] 靳建麗，祝祎.刑事附帶民事公益訴訟的實踐考量與優化路徑——基于2019年H省法院裁判文書的分析[J].懷化學院學報，2020，39（02）：67-71.

[8] 陳麗軍.論人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟[J].河北科技師范學院學報（社會科學版），2018，17（01）：62-68.

[9] 王連民.刑事附帶民事公益訴訟的實踐困境與完善路徑——以污染環境相關案件為切入點[J].山東法官培訓學院學報，2020，36（01）：103-112.

作者簡介：

賀澤章（1994— ），男，四川簡陽人，四川大學法學院2018級法律碩士研究生，研究方向：刑事訴訟法。