國家應急信息管理機制建設問題研究

何旭 成希 伍林虹

摘 要：新冠肺炎疫情防控工作是對國家應急管理體系的檢驗，引發了對健全應急管理機制的反思和改革探索。本次的新冠肺炎疫情防控一定程度上反映出國家應急信息管理還存在信息傳遞效率不高、聯動共享不足、智能化建設不夠、風險預警不力及安全監管不到位等問題。為進一步健全國家應急信息管理機制，建議構建一體化、扁平化信息管理系統，優化應急信息獲取機制，加強一體標準化建設，完善應急信息協同聯動機制，提高應急信息智能化采集和大數據分析，強化應急信息風險預警機制建設，實現應急信息的高效管理，提升科學決策水平。

關鍵詞：新冠肺炎;應急信息管理;機制建設

中圖分類號：F2 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.28.013

新冠肺炎在全球爆發，對世界經濟和人類生命健康帶來巨大沖擊。疫情防控工作如何科學有效的開展，需要我們重新檢視現有應急管理相關法律、制度、機制。習近平總書記指出，這次疫情是對國家治理體系和治理能力的一次大考，針對這次疫情應對中暴露出來的短板和不足，健全國家應急管理體系是提高國家治理能力和水平的重要任務?！靶畔ⅰ弊鳛閲覒惫芾淼暮诵膬热?，不僅充當著社會公共突發事件“吹哨人”的重要角色，更承擔著服務應急防控分析研判、決策指揮的重要作用。十九屆中央委員會第四次全體會議對推進國家治理體系和治理能力現代化的若干重大問題作出決定，指出推進國家治理體系和治理能力現代化的重大意義和總體要求，在“優化政府職責體系”中提出“推進數字政府建設，加強數據有序共享，依法保護個人信息”。通過在新冠肺炎疫情防控中積累的實踐經驗，我們認識到，進一步健全國家應急信息管理機制對國家應急治理體系和治理能力具有極端重要的意義。

1 我國應急信息管理機制存在的問題

我國應急信息管理機制是伴隨國家應急管理機制建設同步發展的，國內應急管理實踐長期以來就存在，2003年“非典”事件后，應急管理機制逐步啟動。2007年我國頒布《中華人民共和國突發事件應對法》，對建立全國統一以及地方各級突發事件信息系統進行明確規定，強調建立基層專兼職信息員制度和信息逐級報告制度，應急信息管理機制初步成形。但該法有關應急信息管理的立法較為籠統，難以滿足現有的應急信息管理機制發展需求。2018年我國組建中國應急管理部，我國應急信息管理體系也同步發展成“中央統一領導、部門分工負責、分級條塊管理”的工作格局。但總體來看，當前應急信息管理機制方面還存在諸多問題。

1.1 應急信息傳遞模式效率有待提升

目前我國應急信息仍實行各行政級別層層收集上報的模式，應急信息報送的“上行流”特點，逐級上報的模式環節多、流程長，中央與地方政府部門之間、信息發現者與各級黨委政府之間的信息層級溝通效率不高，且容易出現地方保護主義傾向。如本次新冠肺炎疫情信息傳遞，從一線醫務工作者發現情況到上報各級疾控中心，再到中央決策層，中間經過層層審批，嚴重影響了信息傳遞和決策調度效率。

1.2 應急信息管理協同聯動機制有待健全

我國的政府結構呈現的是縱橫交錯的網絡結構，實行分級條塊管理模式，但條塊應急職責劃分并不清晰明確，部門、地域、行業、單位間的應急信息管理職責未能厘清，屬地管理、職能管理、行業管理等多重管理原則并存，多個體系的信息報送系統并行。其次，在應急信息管理實際中，各條塊的關系也未理順，如區域之間、行業之間、職能機構之間有效溝通協作機制還不夠及時順暢，未能搭建起橫向協同、縱向聯合的應急信息綜合管理協同網絡和平臺，應急信息管理的“平行流”并未充分打通，容易造成地域和部門層級隔閡。如在此次新冠肺炎疫情信息排查報送中，未能在排查初期即實現屬地管理與行業管理等的有效權責劃分和信息報送歸口，導致一些基層單位同時需要向多個單位、多種口徑報送信息和統計數據的情況，出現了一定程度的“表格抗疫”問題，消耗了大量可以節約的人力物力資源，也對抗疫的決策和指揮系統造成了工作的制約。

1.3 應急信息管理的標準化、信息化程度有待提高

目前各地各層級政府對突發緊急公共事件的信息報告的標準、程序、時限、權責等不統一，信息管理缺乏統一完整的規范和標準，報表采集存在多頭、重復報送等情況，給基層應急信息采集單位帶來沉重負擔，加大了信息收集成本。由于政府部門和行業間的信息資源共享與整合不足，目前我國多數應急管理信息系統的數據標準、交互格式、技術規范還不統一，相互分割，信息資源共享薄弱。其次，目前統一高效的應急信息智能系統建設方面依然不足，在應急信息采集與報送過程中，大多數基層單位仍然采用傳統手工統計的信息采集方式，充分利用大數據進行信息篩查、分析、調取的信息化程度不高，信息反復核實返工的情況依然存在。

1.4 風險預警和應急決策機制仍有待完善

目前我國風險監測和評估體系較為健全，但綜合性前瞻性的風險評估和趨勢預測有所不足，尤其是在應對全新的陌生的突發性應急事件時，還不具備較強的警覺性和敏銳性，對潛在公共應急事件的預警信息關注得還不夠，容易高估或低估應急事件的發展趨勢，缺乏科學的風險評估指標體系和專業的綜合風險預警評估機構和機制，形成應急“智囊團”或“政策箱”。其次，在應急實踐中，各級各層普遍成立領導小組作為臨時協調機構，風險預警決策模式大多是以行政部門為主導、行政部門一把手為領導的決策模式，風險危機處理的決策權集中在少數人及少數環節上。

1.5 應急信息安全監管及法制建設有待加強

應急信息管理實踐中采集、報送等環節中信息保護力度薄弱，一方面是信息采集限度較大，覆蓋較廣，信息內容大多涉及隱私，隨意性的信息報送傳輸依然存在，如在信息排查中存在利用微信、QQ、電子信箱等方式進行信息報送等情況，給公民個人信息安全帶來威脅。另一方面，由于應急信息管理法制建設相對滯后，目前尚未出臺有關應急信息安全監管的法律法規，有關信息安全監管只能參照其他部門法中的信息安全法律法規。應急信息的監管法律主體、監管職責尚未明確，應急信息安全的救濟渠道單一且力度有限。

2 健全國家應急信息管理機制的思考

針對上述問題，建議以開發建設輔助應急決策和指揮的中樞信息系統為核心，建立健全全國應急信息智能管理機制，進一步加強各級之間的協同，完善信息報送機制和網絡，建立起信息共享、標準統一、運轉高效、科學專業、協同配合的應急信息管理體系。

2.1 構建扁平化信息管理系統，優化應急信息的獲取機制

進一步完善各類應急信息管理報送系統，實現向扁平化直線式信息傳輸管理結構轉變，提升應急信息獲取效率。

（1）實現多口歸一。借鑒美國等發達國家公共突發事件應急響應機制，如美國建立以國土安全部為中心，按行政區劃下分5個層級的全國性響應框架機制，我國可結合實際情況，在建立以應急管理部為中心、按行政區劃下分層級的應急信息管理機制的基礎上，建立健全能夠實現信息橫縱聯結、多口歸一的信息系統，完善以中央信息中樞為“小核心”，包括醫療、軍隊、情報、消防、交通、外交等職能機構的“大范圍”的龐大信息循環體系，確保應急信息在第一時間采集上報、持續更新、即時統計。

（2）實現直達匯集。在現有應急信息串行上報的同時，建立用于應急信息傳輸報送的直達渠道，不受層層上報障礙，壓縮應急信息報送傳輸系統組織層級。此外，參考美國一體化信息收集模式，廣大社會公眾、媒體等都能夠通過該平臺將信息向各級各層政府部門快速傳送。

（3）實現智能分類和信息互通?；鶎由蠄蟮母黝愋畔凑詹煌繕酥黧w、性質、類別、領域、管控部門等，實現信息的智能總體架構、分類設計和信息集成。同時，建立各級政府分層查閱機制，區、縣、市、省、中央根據管理權限可以第一時間查閱相關應急信息或通過大數據獲取相關預警信息、苗頭性信息，實現信息迅速有效流動傳遞和信息互通。

（4）強化信息確認傳遞。完善系統的預警信息甄別機制和確認環節，對有效信息進行精準分類分析，對無用和冗雜信息進行甄別，經過專業甄別確定為預警信息的，設置相應的傳輸交換格式，在及時傳至中央信息中樞的同時，傳輸至所在城市的突發公共事件領導決策機構，確保決策機構及時獲取有效信息并快速應對。

2.2 加強一體標準化建設，完善應急信息協同共享機制

立足一體化、扁平化信息管理系統，通過強化應急信息標準化管理和協同機制建設，建立健全多層疊加、多極互動的網格化協同管理模式。

（1）理順信息條塊關系?；诒馄交畔⒐芾硐到y，進一步推動信息處理和決策實踐層面的工作協同，建立健全以應急管理部為核心的信息匯總分析中心，加強跨部門跨區域的協同機制建設。中國應急管理部加強與衛生、公安、消防、水務等各相關領域和部門的密切合作，進一步健全應急信息管理協同機制。借鑒日本信息動態管理模式，各級政府隨時上報應急決策信息，由中央信息中樞綜合分析處理，為中央應急決策機構統籌協調提供信息支持。

（2）建立標準化的信息采集。應急信息建設如果沒有統一的標準和規范，就很難實現信息的共享和系統的互聯互通，也很難避免重復和多頭信息采集。建議基于現有電子政務平臺和緊急信息直報網絡，盡快開展應急系統標準的研制工作，根據實際情況可隨時調整信息獲取內容，以信息標準化、數據規格化，促進跨區域、跨部門、跨行業的信息聯動共享，提高管理效率。同時，抓緊梳理現行應急條例有關法律法規，統籌開展應急信息報送相關立法修法工作。

2.3 加強應急信息智能采集報送和大數據分析

隨著大數據、信息化技術等的進一步應用，應急信息智能采集、分析成為必然趨勢。

（1）推進智能采集。流動人口信息的大數據，為公共應急管理提供了重要技術支撐。如在本次應對新冠肺炎疫情過程中，有的地方政府利用現有的支付寶等平臺申領健康碼，有的地方或高校開發相應健康數據平臺實現學生健康與行程軌跡監測和返校申請。應在建立一體化、扁平化應急信息管理系統基礎上，運用大數據、人工智能、云計算等數字技術，利用智能設備、信息技術平臺，實現信息數據實時采集、動態管理和智能傳輸。同時，應急管理系統支持打通融合部門、行業等各條塊，實現各級各層政府信息智能化填報和按需智能數據提取，減少數據的多方采集、多頭報送。

（2）強化智能預警分析。依托現有的應急信息平臺，在不同領域尤其是對于一些苗頭性、傾向性緊急信息，依據相應規則和閥值實行自動預警，根據緊急程度，信息系統自動進行分析，根據設置的有關數據條件，向設定的相關部門發出警報和給出應急處置技術處理指南。利用大數據資源和技術，將相關領域的人流物流動態、信息流分析等設定為主要應用場景，提升應急管理的前瞻分析和精準預判水平。

（3）增強依法依規指導。信息的收集、匯總、分析、預警、處置等環節，均需要體現依法依規處置意識，需要將各類信息對應的法律、制度、處理程序、處置預案與信息管理使用相結合，應急信息管理系統的建設，需要將相應法律和制度體系與信息處理聯動，需要強化信息使用的科學性、有效性、指導性。同時，對相應的法律法規和制度根據信息使用需要進行動態修訂。

（4）加強信息安全監管。針對不同類別、不同性質、不同程序的信息，建立應急信息系統安全分級標準，明確信息公開和保密的邊界，在信息系統中進行相應設置，并指導相關信息工作人員嚴格按照安全等級做好信息安全保護。同時，進一步加強信息安全法制建設，將信息安全立法貫穿信息采集、傳播、保存等各環節，構建良好的應急信息安全管理生態。

2.4 建立健全應急信息風險預警機制

強化基層政府、專家智庫、社會公眾等多個主體在應急信息風險預警方面的作用，推動應急信息決策治理向多元主體參與轉變。

（1）發揮專家智庫作用。進一步思考目前的預警和決策體系，重建尊重專業權威的新秩序。應急專家委員會應適當增加公共管理、社會治理、法律等方面的專家，優化應急預警專家委員會的學緣結構，建立應急管理決策“智囊團”，為領導科學決策提供支撐。加緊進行應急預警標準化研究，細化危機風險預警層級，進一步明確風險預警的閾值和門檻，避免出現因預警標準不統一導致存在的風險預警“短板效應”，導致風險蔓延和擴大，從而對社會公共安全帶來威脅。

（2）引入社會力量輔助預警決策。提高公眾在公共安全風險預警中的積極性和參與性，集中民智，科學決策。充分發揮專家預警建議、決策咨詢信息作用，進一步將相關領域的權威專家的聲音迅速反映到政府和國家層面，推進集中單一的決策轉向多元參與決策治理。

（3）強化基層政府的風險意識。通過信息系統作用的發揮，對于重視社會管理中可能引發危機的苗頭性傾向的早發現、早處理，是加強基層政府的應急治理能力建設的重要組成部分。主動第一時間報送信息，根據事件發展作出科學預判，可逐步強化基層社會治理中的風險控制敏感性。同時，要設計容錯糾錯機制，對在特殊緊急情形下報送不夠完備和準確的信息要保持寬容態度，鼓勵及時續報補報，不宜動輒追責，通過營造良好的應急信息管理環境持續提升基層政府風險預測預警水平和應急響應能力。

參考文獻

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