城市社區機制創新研究：撤街道擴社區

范文弘志

摘 要：黨的十九大報告明確指出我國人民對于對精神文明的需求逐漸增長，并強調加強和創新社會治理領域，建立“共建共享”的社會治理新格局。這要求基層民主的進一步發展與擴大，社會治理制度的突破與創新，民主意識的進一步加強。當前我國社區管理中的普遍應用的街居制管理機制逐漸開始顯露出弊端，不能滿足人民日益增長的需求。街居制社區管理機制的尺度模糊、范圍寬泛和行政僵化等表現，局限了社區管理機制的進一步發展。社區給管理機制要更加深入的貼近群眾，滿足人民需求需要將社區治理行政性減弱，增強社區治理的社會性。嘗試撤銷行政體系中繁贅的街道部門，縮短治理過程中的垂直冗雜，橫向擴大社區治理幅面，建立現代化、信息化的新型基層社區，建立多元型、常態化的共治社區機制。擴大民主參與，加強民主自治，整合社會資源，共同建立和諧共享的社會關系。本文基于以上目的對街居制的顯現的問題加以思索，探索撤銷街道辦，擴大社區的新型社區管理機制的道路。

關鍵詞：社區治理;共建共享;多元共治;撤街擴社

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.29.068

隨著社會進步、改革開放的深入發展，我國社會主要矛盾發生了變化，新的矛盾不僅對滿足物質需求增添了更高的要求，并且對于精神文明方面有了更高層次的需求。人民已經從注重物質方面轉變為更加注重精神發展和文明環境方面，對民主、公平等有新的思考。更加要求民主制度的完善，要求參與到國家建設當中，共同建立民主的、法治的社會。最先表現出的就是居民對治理社區的活動參與積極性比以往更高，并提出擴大參與社區治理的范圍。當前我國社區在社區管理的實踐中主要應用四種模式，即行政主導型管理模式、半行政半自治型社區管理模式、自治型社區管理模式和網格型社區管理模式。這四種模式在我國被廣泛應用，具體形式根據實際情況多少有些不同，但是實際應用的核心共同點就是都多少加入了街道辦的參與。街道辦作為溝通居民與政府之間的“搭橋”，在不同模式中起到的作用大小不同。街道辦在應用之處的確對我國的社區管理起到一定的積極作用，但是隨著我國國情發生變化，目前現有的社區治理機制已經不能滿足目前居民管理社區的要求，并且街居制社區管理機制本身存在著一些制度弊端。滿足人民的需求要求社區進一步的擴大，不僅是在體積上擴大，或是單純的職能擴大，最主要的是要使更多的居民參與到社區管理與建設當中，擴大基層民主，實現共建共享共治的民主管理。要達到這種民主管理需要對我國社區治理的普遍模式進行研究，明確各個管理模式的內涵以及街道辦在其中扮演的角色，以更好地探索不同模式下實現“撤街擴社”的對策。

1 社區治理的實踐模式

我國社區治理機制從建立到改革再到發展經歷了多次變革，經歷了從單位制到街居制再到近來開始較為流行的社區制，在形式上由一元主題走向多元，在基層管理的范圍上以及權力上呈現橫向擴大的趨勢。社區治理從之前單純的“管理者”逐步轉換角色，開始定位為“服務者”，管理方式也由管制轉變為服務。這種趨勢不僅不會下降，還會隨著人民素質的提高，民主意識的增強愈發增長。正是由于這樣的原因，目前普遍應用的“單位制”“街居制”逐漸顯露弊端，我國主要矛盾發生變化，國情相對之前也發生的巨大的變化。我國就業勞動力中約80%就職于非公有制經濟組織就業，人民需求多樣化，政府能力愈發局限，二者之間的矛盾需要群眾共同參與才能得以調和，進而推動社會治理發展，實現和諧穩定的社會發展。

我國社區治理機制多樣，大體上歸為以下四類。

1.1 行政主導型管理模式

行政主導型管理的實踐形式是政府通過行政手段在社區治理工作中進行管理和干預并在過程中扮演“決策者”，參與管理社區各項事務。這種政府包辦式的管理形式主要典型為——單位制。這種管理機制管理范圍寬泛，上到政策下到規定基本都有參與，整體規范性較高，但是居民參與程度很低。

1.2 半行政半自治型社區管理模式

這種參與型社區治理制主要依靠于街道在管理過程中的作用進行治理。街道黨工委、街道辦事處領導各項工作，指揮、監督實施情況，相較于單位制，政府在治理過程中地位下降但仍占主要地位。

上海市對社區管理的改革過程中提出了“政府主導的層級社區治理模式”，將行政性與社區管理相結合，形成“兩級政府、三級管理、四級網絡”的管理機制，區政府對街道辦進行授權，由街道辦輔助政府進行行政工作，同時，與街道黨工委聯合，負責社區事務決議，黨工委有權依法增設部門。

這種街居制社區治理機制實質上增大了中間環節，無論是上層政策的實施還是基層問題的反映，都需要經過層層疊疊的部門。即便是街道率先提出解決方案也只能“治標”，街道辦不具有權威的決策權力，而街道、政府、社區、居委會幾者之間權力劃分不甚明了，職權范圍或多或少存在重疊部分，不利于理清權責關系也不利于倒查機制的運用，使得社區問題處理混亂，社區經費名目繁多，基層民主的實現變質。

1.3 自治型社區管理模式

自治型社區治理機制是自治管理，以居民自治為核心，與政府、民眾共同管理社區，政府起輔助作用。這種社區管理機制理論上可以使社區居民充分發揮自主權和自議權，鼓勵社區居民參與社區管理各項事務。社區制的先進性在于較好的擴大了居民參與社區管理的范圍，調動居民參與基層治理的積極性，體現了我國的基層民主自治，使得居民民主權利得以實現，居民可以在這種寬松的治理環境中共同建立符合廣大居民切實訴求的社區，共享治理成果，提高維護社區的積極性。

武漢市進行了創新體制的改革，將從前單一的管理機制新建為“四個機制”，將政府由從前的“管理者”轉變為現在的“提供者”。在這種機制下，社區很大程度上擁有了自治自由，在權責劃分較為明確的前提下，與政府、街道、居委會之間展開互動。整體上聯合了行政功能和執行功能，并對政府和社區的資源進行了重組再建，促進雙方更深層次的交流與合作。同時還建立了對街道辦進行評議和對政府定期考核、監督的機制。由政府、服務對象、第三方三者互評、綜評，并將考評結果計入公務員及政府購買服務的審核評價當中，作為一種考評參考。

1.4 網格型社區管理模式

網格型社區管理模式是近幾年先進發達城市開始流行的一種新型社區管理模式。這種社區管理模式首先將社區中劃分為若干管理單元，形成“網格”，以“網格”為單位進行精準化管理。這種管理能準確的對社區內各項事物進行靶向管理，相較于以上幾種模式顯得更為細致。一方面，網格型社區管理機制“精準定位”的管理特點提高了行政效率，這種點對點的，比較針對的管理也更加能滿足居民需求，使得管理變得較為人性化;另一方面，網格化社區管理對社區發展水平、社區規模以及政府財政等有著較高的要求，使得這種模式局限于發達地區，不具有較大的普適性。

北京作為我國的首都、中心城市，發達水平很高，在北京東城區率先進行了網格化社區管理實驗，形成了網格化社區管理模式的代表。利用互聯網搭建起“城管網絡”并在原有的“萬米城管網格”上進行了修正，把各種因素分門別類再結合，對現代信息技術加以應用，在新標準下重新劃分出網格，進行精細化管理。但這首先建立在北京市東城區各項管理網絡頗為成熟的基礎上。所以這種管理模式如今還不具有在全國范圍內應用的普適性。

2 街居制社區治理機制的問題

2.1 街道法律尺度不明確

一些社區在社區管理改革當中，將不屬于社區的職能拋給街道辦，要求街道辦根據實際情況依法增減部門處理事物。然而街道辦想要開展工作首先要經過政府授權，政府授予權責的多與少限制了街道辦行使職權和承擔責任的范圍，并且政府定位的不合理也會直接導致政府在社區管理中“越位”“缺位”。同樣的，街道辦權責的不明確和合法性的不確定會導致職能重疊、權力混淆。一些街道辦的職能明明在全國人大2009年頒布的《城市街道辦事處組織條例》宣布廢止，但實際上仍舊在履行。例如，街道辦的執法權，街道辦的執法權是法律法規賦予的，但這與上述條例出現偏差，并且街道辦不僅享有權利并保有職能。

2.2 街道職能定位不明確

街居制的社區管理體制中，采用的定位使“二級政府、三級管理”，這一方面強調街道辦的管理地位，另一方面又強調街道辦的執行地位。街道辦要在執行上具有決策力，但是依照我國法律法規，有權限行使國家行政管理權的主體只有一級政府。這樣一來造成了街道的職能不明確，實際執行的主體不確定。在執行過程出現問題，或是項目結果出現偏差時，容易造成相互之間的互相推諉，責任追究困難等問題。

2.3 管理范圍寬泛

我國的街道辦在設置時，其主要職責被設計為：“辦理市、市轄區的人民委員會所交辦的與居民密切相關的事宜;指導居民委員會的工作;收集和反饋居民的各種訴求?！比缃?，我國街道辦往往要承擔多項任務，如負責發展社區經濟發展、管理社區內各項等;承擔市政府、區政府下達的各種任務。如此看來，當前街道辦事處所行使的職責與一級政府的職責基本沒有什么不同了，而事實上街道辦事處所擁有的資源，包括專職人員的配備，可支配的財力、物力等都非常有限，與一級政府相比相差甚遠。在實際工作中常常處于有責無權、財政匱乏、人員配備嚴重不足等問題。

2.4 行政僵化嚴重

街居制在最初從單位制改革轉變而來時確實是有一些積極影響，對我國的社區管理發展起到了良好的作用。但隨著街道辦管理的事務項目愈發雜亂，管理事務的種類、范圍不斷擴大。隨著轄區內社區數量和社區人口數量的增加，街道辦工作量越來越大，但是街道辦并沒有得到相應的支持，規模、資源等仍與最初成立時相差無幾。這種情況造成很多工作難以有效開展，街道辦陷入一種“夾縫生存”的尷尬境地。為了拜托這種兩難的困境，街道辦將居民委員會納入到行政組織中，將一些原本屬于自己的行政管理工作轉移給居委會，如衛生、治保、計生、調解等，隨后將一些黨建、黨務工作也移交給居委會，導致居委會所承擔的行政工作進一步增多。居委會疲于應對這些并非自身原有的事務，照搬之前的處理流程導致“矯枉過正”。同時，居委會還要服從街道辦的行政命令，并且接受街道辦的監督與考核。居委會實際上成了街道辦的下屬機構，這種僵化的所屬關系領導，使得街道辦和居委會的實際功能的行政化色彩日益濃厚。居委會行政化的增長會帶來其對社區成員的代表性的相應弱化，同時也削減了居委會自身應有的自治職能。居委會的僵化致使街道辦的行政僵化程度進一步加強。

3 “撤街擴區”的建議與思考

3.1 建立健全的社區管理法律體系

社區型社區管理機制的實施較為寬松，更要求管理社區的居民具有法律意識。同樣的，政府與社區之間相關管理條例的合法性也需嚴格明確，要清晰、直觀的劃分出政府與社區之間的職權范圍，避免政府在下放權力的過程中出現僭越情況，社區在自治過程中對自身有所松懈。

社區型社區管理機制一方面，擴大了居民參與社區管理的范圍和深度，居民擁有更大的權力管理社區;另一方面，居民社區的管理空隙加大，一些利益集團有機可乘，容易損害廣大居民的利益。這更加要求居民在參與社區管理時，增強法律意識和維權意識，維護自身權益的實現。

建立健全的社區管理法律體系有利于社區管理活動規范化，能更好的保障人民群眾的切身利益。

3.2 調動各方力量投入大社區建設

政府牽頭搞建設，不僅能為大社區設立初期提供資源的保障，還能為大社區建設提供強有力的資金支持、技術支持。大社區設立初期，一些街道辦的職能有別于社區的日常工作，這時需要政府提供技術支持，政府為大社區提供技能培訓，同時有利于政府與社區之間進行溝通磨合，使得后續的工作銜接更為順利。

社區改革要順利推進，必須要有強有力的財政支撐為保障，僅靠政府為大社區提供資金與資源壓力較大。大社區廣泛動員社會各界積極參與，引導、吸納社會資源投身社區建設以減輕政府的負擔。

3.3 培養地方政府的投資能力

政府在大社區的管理中起領導作用，實際上，政府的角色比一定要單一來看，可以參與進入投資，為社區的管理提供互利互惠的財政支持。政府管理、投資，將利潤用于社區內的項目建設和修整等活動，為廣大居民某福利。這種形式，一定程度上也減輕了政府的財政負擔，緩解了社區的建設壓力。由于各地區的經濟發展水平不同，經濟狀況存在較明顯的差異，政府還可以根據實際情況在政策制定上靈活變通，給予相對落后的地方一定的優惠政策。

3.4 建設新社區信息化服務平臺

隨著互聯網的不斷發展，居民的日常生活愈發依賴于智能化，這要求政府在充分利用“現實”服務平臺的同時，積極開辟以新媒體為代表的“虛擬”服務平臺，通過社區網站、微博、微信、QQ群等載體發布各類信息，提供遠多樣的智能化、信息化服務。用線上平臺來簡化居民辦理社區業務的步驟，便民利民。

3.5 構建完善的社區自治模式

社區型社區自治機制是一種較為全面的自治，較大程度上屬于“自己管自己”，這種模式對于社區的自治能力和自我服務能力有很高的要求。社區有時不能完全的進行自我服務，可以按照“政府購買、社會組織承接、社區監管、群眾受益”的思路，積極構建社區完善的自治模式。與此同時，積極引導志愿者面向社區開展公益類、服務類等志愿活動。發揮非營利組織和各類慈善團體在社區管理中的輔助作用。

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