特朗普上任以來美國目標制裁的原因、特點及前景

王怡文

特朗普上臺以來，美國頻繁運用制裁手段維護自身國家利益，用以表達美國政治主張、顯示國際威望，這使得制裁在美國外交手段中的權重愈發突出。與以往制裁手段不同，在使用傳統經濟制裁的基礎之上，特朗普政府更多選擇目標制裁（targeted sanctions），即大大加強對被制裁國領導人、政府精英和企業高管的制裁。這一方面體現了特朗普對美國霸權不容動搖、國際控制力不容削弱的戰略訴求，另一方面也顯露美國國家實力相對下降，超級大國地位大不如從前，相比于大規模的經濟制裁、外交制裁，目標制裁需要付出的成本相對較小。從目前的趨勢來看，美國仍將大力推行目標制裁，因此，對美國實行目標制裁的原因及前景進行研究就具有重要的現實意義。

一、特朗普時期美國目標制裁的整體情況

目前國內外學者對制裁問題已有較為深入、完整的研究，包括制裁的分類，制裁的條件，經濟制裁、外交制裁、軍事制裁的手段和效果評估，制裁的反制措施等。在國別方面，學界目前對美國制裁朝鮮、制裁伊朗以及美國與歐盟聯手制裁俄羅斯的情況及其原因、機制、效果等關注較多，但對美國目標制裁的研究仍存不足，關注不夠。

制裁是發起主體實現政治目標的手段，旨在說服或迫使一個國家停止參與不被制裁國接受的行為，以期達到懲罰目標國行為、削弱目標國實力、宣傳自身價值觀或表明本國立場的目的。①羅圣榮、劉明明：“國際制裁的目的、條件、方式及其對中國參與國際制裁的啟示”，《云南大學學報（社會科學版）》，2019 年第4期，第126頁。根據標準的不同，制裁的分類有多種劃分方式。按照制裁發起主體的數量可以分為多邊制裁與單邊制裁；按照制裁的領域可以分為外交制裁（或稱政治制裁）、經濟制裁、交流制裁等；按照制裁的范圍可以分為全面制裁（comprehensive sanctions）與目標制裁，其中最常見的是全面經濟制裁。美國知名智庫新美國安全中心（Center for a New American Security）將制裁分為三類：貿易制裁、目標制裁和部分制裁（見表1）。其中又將目標制裁區分為金融領域和非金融領域，本文關注的目標制裁是狹義的，僅指非金融領域。②國內對于目標制裁的定義并沒有完全達成一致，有學者將對于企業等實體的制裁也納入目標制裁的范圍，本文研究僅涉及政策制定者，即政治領導人和特定精英群體，對企業實體的制裁則暫未納入。

表1 制裁分類

目標制裁是制裁的下位概念，是由制裁發起國發起的針對目標國政治領導人和特定精英的制裁，主要手段包括凍結其位于本國的資產、禁止本國公民與其交易、禁止其入境等?！按祟惔胧┑拿鞔_目標是通過針對性的金融限制、旅行禁令和其他措施來影響決策者……是通過懲罰、激勵和條件限制等不同策略給政策制定者施加壓力的”。①Kristen E. Boon,“Terminating Security Council Sanctions, ”International Peace Institute,2014,p.4.

目標制裁是與全面制裁相對的一個概念。全面制裁是指針對被制裁國整體的制裁，如實行禁運、阻止其國際貿易和國際交往等，主要關注的是經濟領域。在這種制裁機制下，壓力往往會被轉移到普通民眾身上。一方面，在喜歡動輒運用制裁大棒的美國及西方國家看來，全面制裁往往會引起人道主義危機，致使目標國和制裁發起國國內人權主義的不滿；另一方面，這種壓力的轉移，往往更能激發被制裁國的民族主義情緒，招致被制裁國民眾團結一致的反抗，使得制裁結果適得其反。而與此相對的目標制裁，將關注點放到政策制定者身上，避免傷及一般大眾，反而有助于制裁目的的實現。②Michael Brzoska,“From Dumb to Smart?Recent Reforms of UN Sanctions,”Global Governance,Vol.9,No.4,2003,pp.521-522．

美國的目標制裁主要體現在財政部海外資產辦公 室（OFAC）的“特 殊指定 國 民”（Specially Designated Nationals，SDNs）名單中。③SDNs 名單中既包括政府領導人，也包括被美國制裁的銀行、企業等實體的高管。特朗普上臺后，運用目標制裁這一懲罰措施已經成為美國政府的常態。從名單來看，在覆蓋國家方面，美國先后制裁了包括伊朗、土耳其、委內瑞拉、中國、俄羅斯、烏克蘭等國家的政治領導人及精英。在使用目標制裁的頻率方面，《經濟學人》指出，僅在特朗普任期的前三年，該名單就增加了3100 個名字，幾乎與喬治·W·布什在8年中增加的名字一樣多?，F今的“特殊指定國民”名單已長達1358 頁。④US. Department of the Treasury, “Complete Specially Designated Nationals List,”https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/SDN-List/Pages/default.aspx.（上網時間：2020年3月1日）特朗普上任以來美國目標制裁的案例不在少數，其中對對委內瑞拉外長阿雷亞薩和對伊朗最高領袖哈梅內伊的制裁，在美國實施的目標制裁中最具代表性。

首先來看美國對委內瑞拉外長阿雷亞薩的制裁。美國對委內瑞拉的經濟制裁始于2014 年12 月美國總統奧巴馬簽發的《委內瑞拉人權和民間社會保護法（2014）》（Venezuela Defense of Human Rights and Civil Society Act of 2014），該法要求美國總統對參與馬杜羅政府侵犯人權、破壞民主行為的人進行制裁。隨著美國與馬杜羅政府間的關系持續惡化，截至目前，美國總統先后頒布了7個行政命令，不斷加大對委內瑞拉的經濟制裁力度。⑤Resource Center of U. S. Department of the Treasury,“Venezuela-related Sanctions,”https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/pages/venezuela.aspx.（上 網 時 間：2020 年3月1日）特別是2018年5 月馬杜羅再次當選委內瑞拉總統后，美國政府力求通過經濟制裁等方式迫使馬杜羅政府倒臺，對委內瑞拉的支柱行業如能源、采礦業和金融業等進行經濟制裁，將委內瑞拉中央銀行、委內瑞拉國家石油公司納入SDN 名單。⑥US. Department of the Treasury,“Complete Specially Designated Nationals List,”https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/SDN-List/Pages/default.aspx.（上網時間：2020年3月1日）美國相關制裁措施的實施，加之委內瑞拉自身經濟不景氣，使得近年來委通貨膨脹率極高。

2019年1月，委內瑞拉反對派成員、議會主席瓜伊多宣布自己為“臨時總統”，要求重新舉行大選，美國、歐洲和拉美的部分國家旋即表示支持，委外長阿雷亞薩則多次前往位于美國紐約的聯合國總部，爭取為馬杜羅政權獲得更多支持。為了逼迫馬杜羅下臺，美國不斷通過經濟制裁和外交孤立施壓，尤其是多次運用目標制裁。2019 年4 月26 日，美國財政部宣布制裁委內瑞拉外長阿雷亞薩。除制裁委外長之外，2020 年1 月13 日，美國財政部發表聲明稱，美國宣布對當選委內瑞拉國民議會議長的路易斯·帕拉伊季等其他幾名委內瑞拉議員實施制裁。⑦“Treasury Targets Officials Involved in Illegitimate Attempted Takeover of the Venezuelan National Assenbly,”https://home.treasury.gov/news/press-releases/sm871.（上網時間：2020年3月2日）

再看看，美國對伊朗最高領袖哈梅內伊的制裁。特朗普上臺以后，對伊朗實行了“極限施壓”的制裁，這是兩國長期交惡、美國內政需要和第三方推動的共同結果。美伊長期對抗造成的互信缺失使得敵視伊朗已全然成為美國的“政治正確”。①范鴻達：“美國特朗普政府極限施壓伊朗：內涵、動因及影響”，《西亞非洲》，2019年第5期，第12頁。2019 年6 月24 日，美國總統特朗普宣布制裁伊朗最高領袖哈梅內伊。②“Treasury Targets Senior IRGC Commanders Behind Iran’s Desructive and Destabilizing Activies, ”https://home.treasury.gov/news/press-releases/sm716,zuihou.（上網時間：2020年3月2日）在此之前，6 月20 日伊朗擊落了一架名為“全球鷹”的美國無人機，伊朗稱因該無人機闖入伊朗領空才將其擊落。美國對此十分惱怒，特朗普一度作出了軍事打擊的姿態，但最終還是沒有實施，轉而選擇了新一輪對伊制裁，其中最引人注目的就是對哈梅內伊的制裁。而哈梅內伊在美國賬戶的實際價值究竟有多少，美國官方并沒有給出答復?！都~約時報》分析道：伊朗擊落的美軍無人機價值約兩億美元，這筆錢要從哈梅內伊被凍結的賬戶中扣除嗎？該報進而認為這一制裁措施很可能無效，因為哈梅內伊的個人資產很可能不會存在外國金融體系中。此外，即使美國這一制裁會影響哈梅內伊等人的個人資產，也不會對伊朗經濟產生類似阻止石油出口那樣的巨大影響力。當然，美國已經就對伊朗經濟最為重要的石油、石化和貴金屬等展開制裁，據此可以認為，美國對伊朗的制裁已經沒有多少牌可以打了，美國不過是為了表達自己的不滿與惱怒，才選擇了對哈梅內伊的目標制裁。目前看來，伊朗絲毫沒有妥協的意思，而美國期待看到的變化也未現端倪。正如一位伊朗學者所言，36 年的制裁并未導致政權更迭；美國未能改變伊朗的地區行為，甚至使伊朗的地區行為更加激進。要扭轉這一趨勢，恐怕需要更少的介入和更多的“胡蘿卜”。③Eric Lob,“What Iran Will Really Do with Its Sanctions Relief Windfall,”https://www.washingtonpost.com/news/monkey-cage/wp/2015/11/04/what-iran-will-really-do-with-its-sanctions-relief-windfall/.（上網時間：2020年3月20日）

二、美國實行目標制裁的原因

特朗普上任以來，美國頻繁使用目標制裁的原因可以從國際和國內兩個維度來分析。從國際背景看，美國綜合實力相對下降，傳統全面制裁成本過大、難以成功，歐洲盟友的不滿也是重要因素；從國內背景來看，特朗普利用目標制裁作為與國會議員利益交換的籌碼以期獲得政治支持。

（一）外部原因。在美國國際實力相對下降的背景下，美國認識到，傳統經濟制裁成本過大且難以成功，逐漸引起盟友不滿，目標制裁則可以做到以小成本維護自身國際控制力。

首先，從國際背景來看，盡管美國不愿承認，但其實力的相對下降已成事實，盡管美國仍是世界老大，但不再像以前那樣擁有不可接近的實力。選擇目標制裁這種小成本的制裁方式，實際上體現了美國的一種戰略后退。美國國家實力的相對衰落是客觀的。從經濟上看，1960 年時美國的經濟總量占世界經濟總量的40%左右，而2018 年，這一數字已經下降到24%，④數據來源于世界銀行。按現價美元計算，1960年世界GDP為1.373 萬億美元，美國GDP 為5433 億美元；2018 年世界GDP 為85.91萬億美元，美國GDP為20.544萬億美元，https://data.worldbank.org.cn/indicator/NY.GDP.MKTP.CD?view=chart.（上網時間：2020年3月10日）美元作為國際貨幣的地位當然也不再似從前。從政治上看，戰后美國建立了其主導的國際政治體系，但美國的單邊主義行徑、民主輸出的失敗對其主導力構成了極大的挑戰，尤其是美國的系列“退出”行為體現了其對世界影響力的下降（美國先后退出了《跨太平洋伙伴關系協定》、《巴黎氣候協定》、聯合國教科文組織、人權理事會等國際組織與條約）。從文化上看，二戰后，美國文化以主流文化的姿態迅速在全球傳播，而近幾年來，隨著互聯網技術的發展、多元文化的興起，文化愈來愈多元，美國的文化影響力也大不如前。⑤張東冬：“美國國家實力衰落與國際權力格局的變化”，《國際展望》，2018年第2期，第38～39頁。

其次，傳統全面經濟制裁投入成本大且成功率低，給制裁發起國帶來巨大壓力。制裁幾乎從來不是一種無成本的政策工具，在特定條件下，甚至有可能弊大于利。制裁的成功依賴于一定條件，即相互依存關系的存在，只有在具有非對稱性相互依存條件下的制裁才是有用的。然而，非對稱性相互依存意味著自身也將在制裁中蒙受損失，如何使得制裁國自身損失最小，是制裁國關注的重點，如果不能有效減小對自身的傷害，其結果很可能反而成了制裁自己。正如布魯金斯學會外交政策研究部主任理查德·哈斯所言，至少在理論上，更大程度和范圍的全球化對經濟制裁的有效性產生了相當不利的影響。被制裁國往往擁有更多可以選擇的市場，因此只有爭取更多的制裁同盟加入才能使得制裁有效發揮作用。①Richard N .Haass, ed., Economic Sanctions and American Diplomacy,New York:Council on Foreign Relations,1998,pp.5-6.轉引自楊祥銀：“國際政治中的經濟制裁政策還能走多遠”，《世界經濟與政治》，2001年第5期，第59頁。

發起制裁需要承擔內部成本和外部成本。內部成本包括制裁消耗的經濟成本、時間成本，以及說服國內反對力量以實現有效制裁的協調成本等；外部成本包括與盟國和伙伴合作中的協調成本和背叛成本，尋求替代的成本，②羅圣榮、劉明明：“國際制裁的目的、條件、方式及其對中國參與國際制裁的啟示”，《云南大學學報（社會科學版）》，2019 年第4期，第131頁。以及修復因制裁影響到的與盟國之間的關系的成本等。

全面經濟制裁的效果實際上很不穩定，有時不僅不能達到預期目的，還造成了嚴重的政治后果與人道危機，其有效性與合理性均缺乏可靠的保證。③石斌：“有效制裁與‘正義制裁’——論國際經濟制裁的政治動因與倫理維度”，《世界經濟與政治》，2010年第8期，第25頁。根據制裁理論，制裁目標難以達成的原因主要有以下三個方面。一是制裁強度不足以迫使被制裁國改變行為。制裁有效性取決于懲罰力度，懲罰力度足夠大，被制裁國損失足夠慘重，制裁才易獲得成功。二是制裁損失的承受主體錯位，如意欲懲罰被制裁國政府，卻使普通民眾的生活陷入危機。三是被制裁國對發起制裁方的決心、能力和意圖產生誤判，或者對發起制裁國結束制裁的承諾不相信。④劉建偉：“國際制裁緣何難以奏效？——‘非故意后果’的視角”，《世界經濟與政治》，2011年第10期，第108～109頁。

新美國安全中心2016 年出臺了一份名為《對目標國制裁有效性的新數據》的報告，對美國自“9·11”以來實施的經濟制裁的有效性進行了評估。報告選取了22 個制裁案例（見表2），其中9 個被認定為成功，即40.9%的成功率。報告認為，明智的做法是在制裁實施之前，先投入大量資源，對制裁的潛在經濟和政治成本進行嚴格的建模和預測，以便確定何時采取這些制裁符合美國的廣泛利益。⑤Elizabeth Rosenberg,Zachary K.Goldman,Dr.Daniel Drezner&Julia,“The New Tools of Economic Warfare: Effects and Effectiveness of Contemporary U.S. Financial Sanctions,”https://s3.amazonaws.com/files.cnas.org/documents/CNASReport-EconomicWarfare-160408v02.pdf?mtime=20161010171125.（上網時間：2020年3月10日）

表2“9·11”后美國的制裁案例

以美國制裁朝鮮為例。朝鮮擁核之路是漫長的，伴隨著其逐步擁核，以美國為首的聯合國對朝鮮實行了多輪嚴厲的制裁，包括禁止成員國從朝鮮進口煤炭、礦產品以及限制朝鮮可能獲取外匯的途徑，要求會員國對經由其陸路、海路進出朝鮮的所有貨物進行強制性檢查，聯合國成員國的金融機構不得在朝鮮境內開設分行、銀行賬戶等，希望通過國際社會高強度的制裁迫使朝鮮棄核。①林今淑：“評估安理會制裁對朝鮮經濟的影響”，《現代國際關系》，2016年第5期，第17頁。隨著6 次核試驗結束，朝鮮基本在事實上擁核。盡管此前的制裁措施十分嚴厲，也給朝鮮經濟發展帶來了巨大的損失，但是朝鮮還是頂住了壓力，最終擁有了核武器，使美國此前的制裁措施根本沒有達到目標。此外，對朝鮮的經濟制裁阻礙了朝鮮的對外貿易，極大地影響了朝鮮經濟的發展，使得朝鮮經濟水平落后，而美國也因此受到了人道主義的指責。

美國制裁失敗的案例：古巴政府并未被推翻；伊朗依然不屈服；朝鮮研制出核武器并繼續擁核；委內瑞拉沒有將馬杜羅趕下臺；俄羅斯沒有歸還克里米亞……失敗的全面經濟制裁案例太多。當制裁不能迫使目標國改變自身行為時，制裁的象征意義便大于實際意義。象征性制裁雖然不能使被制裁國屈服，但足以表明制裁國的立場，維護自身威望的決心。②Margaret P·Doxey,“Sanctions through the Looking Glass the Spectrum of Goals and Achievements,”International Journal,Vol.55,No.2,Spring 2000,p.220.既然傳統全面經濟制裁壓力大、難以成功，務實的特朗普認為還不如采用目標制裁。

最后，美國與其歐洲盟友在制裁政策上的分歧逐步擴大。經濟全球化和美國制裁國家/政權數量的增多影響了美國與其盟友的關系。為使制裁有效，美國要求其盟友及伙伴必須配合自己的制裁措施。近年來，美國為確保多邊制裁的開展與盟友的制裁支持進行了多項努力。在2014 年美國對俄羅斯施加制裁之后參議員克里斯·墨菲表示，要將歐盟的支持視為檢驗美歐關系的標準。③Raf Sanchez,“Ukraine Crisis:US Imposes First Sanctions on Russians,”http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/europe/ukraine/10681360/Ukraine-crisis-US-imposes-first-sanctions-on-Russians.html.（上網時間：2019年12月22日）盡管歐盟最終加入了美國對俄羅斯的制裁，但雙方圍繞具體制裁方式的分歧卻仍然存在。美國制裁俄羅斯的一項重要措施是限制俄天然氣出口，而歐洲是俄天然氣的主要市場。減少天然氣進口后，過冬成了問題，歐盟民眾對此十分不滿，進而向政府施加壓力。歐盟委員會主席容克多次對美國向歐盟外交政策施壓表示不滿，并稱“我們不能聽命于美國來決定我們與俄羅斯的關系”。④Andrew Rettman,“Juncker Promises US Tough Line on Russia Sanctions,”https://euobserver.com/foreign/130952.（上網時間：2019年12月29日）美國與其西半球盟友的關系同樣在制裁方面受到挑戰。在2015 年美國制裁委內瑞拉后，拉丁美洲和加勒比海域的多個國家表示了它們對這一政策的不滿，美國遭受了自禁運古巴以來的最大反抗。⑤Eva Golinger,“Latin America in Uproar over Obama’s Venezuela Sanctions,”International Business Times,April 8,2015.

（二）內部原因。目標制裁可以作為特朗普與國會利益交換的籌碼。目標制裁可以調和美國政治文化中的理想主義與現實主義，幫助特朗普獲得國會議員和民眾的支持。

美國的政治思想一直是理想主義與現實主義的混合。美國自詡為全世界最民主、最有人權的國家，由民主和人權問題引發的制裁不在少數。⑥李晨陽：“西方國家制裁緬甸的目的及其效用評析”，《國際關系學院學報》，2009年第3期，第30頁。美國既認為自己是不凡的美國人，有教化世界的責任，又從來不會放棄眼前的現實利益。商人出身的特朗普，作為一個現實主義者，認識到教化世界的責任使得美國付出了極大的代價，很不合算；然而，盡管對于管理世界不像以前那樣“感興趣”，但考慮到政治體制，特朗普想要得到國會的支持，就需要在一些國會議員感興趣的議題上滿足他們。推行目標制裁，能夠最簡單地表達美國對國際議題理想主義的立場，滿足國會期望，付出成本又較小，不失為利益交換的一個絕佳籌碼。在某一國際事件面前，盡管一國決策者無意行動，但如果本國民眾期待其政府有所作為，要求進行有效制裁的呼聲日益高漲，那么，本國政府就有可能在這種壓力下采取一定措施。①劉建偉：“國際制裁與國內結構變遷——以南羅德西亞為例”，博士學位論文，復旦大學，2012年，第35頁。在面對這種國內呼聲時，為獲得國會和民眾的支持，尤其是希望能夠在連任選舉中勝利，特朗普自然選擇目標制裁滿足國會和民眾。

此前在伊朗擊落美國無人機時，圍繞在特朗普身邊的高層，包括國務卿蓬佩奧和總統國家安全事務助理博爾頓等人都主張對伊開戰，當然這里指的開戰并不是全面入侵，而是有限的軍事打擊。但特朗普頂住了這些壓力，認為制裁雖然耗費的時間更長，但更符合美國的國家利益，不用耗費巨資，能將更多的資金用于發展美國的經濟。特朗普認識到，光是體量比伊朗小得多的伊拉克和阿富汗就使美國焦頭爛額，美國不能再陷入對伊朗的戰爭泥潭中。不想開戰，又想要安撫民眾與政府高層的氣憤，特朗普選擇了目標制裁，頒布了對伊朗最高宗教領袖哈梅內伊的制裁。

三、美國目標制裁的特點

特朗普上任后，目標制裁能夠在美國制裁中占有一席之地，源于其與傳統經濟制裁的不同。在對象選擇、時機選擇、手段選擇，以及與盟友和國會的互動等領域，目標制裁有著自己鮮明的特點。

（一）目標制裁對象的選擇。從對象國選擇來看，目標制裁往往青睞于那些并未損及美國核心國家利益的國家。對于核心國家利益，美國從來不會手軟，會直接選擇制裁力度更強的傳統制裁，甚至會超出制裁范圍，走向戰爭。特朗普上臺后多次強調“美國優先”，將關注重點由海外轉向國內，海外利益相對收縮。對于涉及美國核心利益的議題，如朝鮮擁核，仍采取強硬的全面制裁。正如特朗普政府2017 年《美國國家安全戰略》報告中所言，“美國面臨中俄‘修正主義國家’(revisionist powers)、朝鮮和伊朗‘流氓國家’(rogue states)，以及‘跨國威脅集團’(transnational threat groups)三大挑戰”。②National Security Strategy of the United States of America,December 2017,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.（上網時間2020年3月23日）在涉及這三個領域與美國核心利益有關的問題時，美國會毫不猶豫地選擇傳統經濟制裁，輔之以目標制裁。對在這三大挑戰之外的其他國際議題，即對于美國來說不是那么重要的邊緣利益，美國則更多選擇象征性的目標制裁。

（二）目標制裁時機的選擇。從時機選擇來看，出臺目標制裁的時間往往滯后于傳統制裁，經常作為傳統制裁的補充。當傳統制裁沒有取得理想效果，作為對自身政策主張的強化表達，此時制裁發起國往往會選擇目標制裁。美國在對伊朗實行目標制裁之前，早就施加了多輪傳統制裁，特朗普上臺初期更是不斷對伊朗施壓。③范鴻達：“美國特朗普政府極限施壓伊朗：內涵、動因及影響”，《西亞非洲》，2019年第5期，第3頁。正是在這些制裁沒有取得多少效果之后，為了繼續捍衛自己的國際主張與聲望，美國才相繼大規模使用目標制裁，接連制裁包括哈梅內伊在內的伊朗領導人。

（三）目標制裁手段的選擇。從手段選擇來看，目標制裁的推行離不開一定的經濟制裁和政治制裁，但其強度遠遠弱于傳統制裁。傳統制裁往往根據目標的不同，有其側重點。如果希望在經濟上打壓被制裁國，往往選擇金融制裁和貿易制裁，典型手段包括限制進出口、封鎖等；如果希望在政治上打壓被制裁國，往往在盟國與國際組織中呼吁孤立被制裁國，限制被制裁國國際影響力的發揮。相比較而言，目標制裁盡管也會借助一定的經濟制裁，但明顯弱于傳統制裁。

（四）目標制裁對外與盟友互動的特點。從與盟友互動來看，目標制裁對盟國與伙伴支持的需求并不如傳統制裁那樣急迫與必不可少。以經濟制裁為例，美國制裁俄羅斯時，由于美俄間的貿易往來并不密切，僅靠美國一國之力并不能起到多少效果，在這種時候，歐洲盟友的同步經濟制裁變得必不可少。正是歐盟停止從俄羅斯進口天然氣，才給俄經濟帶來了重創。倘若缺乏了歐洲盟友的制裁援助，恐怕美國制裁俄羅斯并不會有多少實際效果。

（五）目標制裁對內與國會互動的特點。從與國會互動來看，特朗普往往通過頒布總統行政命令的方式推行目標制裁，具有便捷、及時的特點，減少了繁瑣的程序，并不需要國會立法通過。而傳統全面制裁，往往需要國會立法，耗時長，且經過兩黨意見調和后，法案的內容往往與前期預想有較大出入。

此外，除了以上特點，從追求的效果來看，鑒于目標制裁的局限性，政策制定者更加現實，沒有不切實際地追求與自身付出不成比例的效果，如妄圖使被制裁國徹底改變其行為舉措，其希望達到的效果往往非?，F實，主要注重于表達本國政策立場與主張。

四、美國目標制裁的前景

從國內來看，目標制裁小成本維護美國國際聲望、能夠作為利益交換籌碼的特點，意味著這一制裁手段仍將獲得總統與議員們的青睞，它既能滿足特朗普強現實主義追求又能滿足國會議員理想主義訴求，是調和國內矛盾的不二之選，有助于特朗普的政策推行甚至幫助其贏得連任競選。

美國的政治思想是理想主義和現實主義的結合，正是深深烙在美國政治文化中的理想主義使得美國建成了這座“山巔之城”，并號稱自己是世界上最民主的國家。作為世界上“最民主”的國家，美國認為自己有教化世界的責任，如果放棄這份責任，美國將無法繼續擔當世界領袖。在美國國會中，有大批堅守理想主義的議員，或源于個人自身的政治追求，或源于選民訴求，這一理想主義追求在中短期內仍是美國政治文化不可或缺的一部分。想要與他們達成交易，對特朗普來說，目標制裁是不二之選。況且2018年國會選舉后，兩黨分別在眾議院和參議院占多數席位，①“中期選舉重塑美國政治格局”，http://www.xinhuanet.com/world/2018-11/07/c_1123679702.htm.（上網時間：2020年3月30日）如何獲得本黨派和民主黨的支持仍是特朗普關心的重點。

目標制裁以便捷、低成本的方式表達了美國對于世界秩序的捍衛，滿足了國會議員的政治主張；反過來，這使得特朗普支持的法案更易在國會獲得通過。這種政治交易，對于特朗普和那些主張理想主義的國會議員來說是一種雙贏。鑒于這種雙贏的存在，目標制裁在美國仍會很有市場。

從制裁后果來看，正如學者大衛·科特萊特（David Cortright）和喬治·洛佩茲（George Lopez）所言：“顯而易見的結論是，全面制裁比目標制裁更有效。在經濟和社會影響最大的地方，政治影響往往更容易實現?！雹贒avid Cortright and George Lopez,“Smart Sanctions:Targeting Economic Statecraft,”Foreign Affairs,January 2002,p.81.目標制裁受制于自身特點，制裁力度有限，不能幫助美國有力地懲罰目標國，迫使其改變行為，按美國意愿行事，但在表達美國立場、維護美國的國際聲望方面仍將發揮較大的作用，能夠對與美國利害關系較大的政策制定者產生威懾，誘使其不采取與美利益相悖的政策主張與措施。

此外，近年來經濟制裁給美國帶來的負面影響愈發突出。在一定程度上可以說，美國使用經濟制裁是對美元、美國金融體系的自我腐蝕。由于制裁的存在，越來越多的國家和共同體開始選擇美元之外的結算貨幣，結算體系多元化正在持續沖擊美元的國際地位。如在經歷了數月來自美歐的金融制裁后，俄羅斯總統普京曾呼吁金磚國家“制定一整套防止金融危機的措施體系，來抵抗美國及其盟國的侵擾”。③“Interview Given to Russian News Agency ITAR-TASS,”http://en.kremlin.ru/events/president/news/46218（.上網時間：2020年3月22日）鑒于美國國際實力的下降，目標制裁的存在符合當下美國的現實需要，在中短期內仍是美國補充傳統全面制裁的一種方式。

一國運用制裁手段時會整體考慮諸多因素，如預估制裁的有效性，對被制裁國的影響，促成可達成的政策結果的可能性，以及隨之帶來的對更大范圍金融系統的外部影響。鑒于以上的判斷，特朗普上臺后，美國在使用傳統經濟制裁手段之外，更加廣泛地運用目標制裁。盡管目標制裁受制于自身局限性——小成本的優勢必然意味著力度的削弱，實際收效欠佳，很難做到實際上促使被制裁國改變行為，但其在表達美國的國際態度和立場方面具有巨大優勢，中短期內仍將為美國所廣泛使用?！?/p>