再談黨內法規合法性的理論證成

翟月玲 王建芹

[摘?要]“黨內法規”的屬性存在法律說、法和政策說、軟法說、軟硬兼備說等不同觀點，學者從多學科研究視角、運用不同理論論證黨內法規的法規范屬性。承認規則理論可以整體性論證黨內法規的權威性、持續性、應當性和有效性的法規范屬性。黨內法規的權威性表現為制定主體與權限法定、制定依據法定、名稱、文本與規范事項法定、程序嚴格四個方面。黨內法規持續性表現為社會成員普遍服從黨內法規及黨內監督管理人員將黨內法規作為衡量黨組織、黨員等的共同標準，而黨內法規本身的權利義務規范是黨員行為“應當性”的辯護標準，黨內法規的有效性體現為對黨組織、黨員、其他公權力組織與公權力行為人的約束力。

[關鍵詞]黨內法規;合法性;權威性;持續性;應當性;有效性

中圖分類號：D262.6?文獻標識碼：A?文章編號：1008-410X（2020）05-0028-08

一、問題的提出

中國的歷史和現實證明，中國共產黨的領導是建設中國特色社會主義事業最根本的保證?！吨腥A人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）明確規定“堅持黨的領導”“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”，這完全是遵循了歷史經驗的論證邏輯[1]。同時，《憲法》規定“黨必須在憲法和法律范圍內活動”，這也是《中國共產黨章程》的基本要求①。黨內法規是最具中國特色的制度，是法治中國管黨治黨的重要工具，是中國共產黨領導國家與人民不斷走向富強的重要法寶，也是黨組織和黨員工作與生活的具體識別導引。

黨內法規不僅關系著維護執政黨的地位、黨執政能力的提升，而且是國家治理體系與治理能力現代化、黨領導中國人民從一個勝利走向另一個勝利的重要制度保障。

中國共產黨應該如何領導中國人民依法治國，如何領導政府依法執政，是法學界面臨的重要而艱巨的任務[2]。黨的十九大強調“加強黨內法規制度建設是全面從嚴治黨的根本之策”[3]。由此，學術界對黨內法規研究逐步升溫，黨內法規成為研究熱點[4]，特別是黨內法規體系作為中國特色社會主義法治體系的重要構成部分以后，“黨內法規”合法性問題也引起學者們的關注。

學者多從政法視閾和多元法社會視閾對“黨內法規”進行合法性論證。政法視閾多為政治學學者和法學學者，他們采用馬克思主義法理思想、中國特色社會主義法治思想作為武器，從歷史實踐、文化認同、社會共識等角度，論證“黨內法規”理論創新的合理性與合法性[5]。多元法社會視閾多為社會學學者和法學學者，不僅運用本土化的思想武器，同時運用西方法理思想，對“黨內法規”合法性進行論證。例如，有學者運用特別權力理論從正當性、適用范圍、效力邊界進行合法性論證[6];有學者運用公法理論從良法善治的標準：合理性、可操作性、可接受性進行合法性論證[7];有學者運用“活法”理論從歷史實踐維度對其合法性進行論證[8];有學者運用現代一般法學理論從“法”的概念標準論證“黨內法規”的“軟法”屬性[9]。研究視閾不同，得出的結論也多有差異，如對“黨內法規”的屬性存在法律說、法和政策說、軟法說、軟硬兼備說等不同觀點，但學者從不同角度，運用不同理論論證和理解黨內法規與國家法律的關系、論證黨內法規的法規范屬性，不僅成為將黨內法規納入法學研究范疇的證成依據，也成為黨內法規合法性的證成依據，提升了學界對“黨內法規”學術屬性問題的理解，共同推進了我國以黨內法規建設為中心的制度治黨實踐。

統籌推進依規治黨與依法治國的實踐，需要我們對中國特色社會主義法治體系的“一體兩翼”完備的法律規范體系與完善的黨內法規制度體系，共同構成了中國特色社會主義法治體系的“一體兩翼”。參見王建芹：《新時代依規治黨的治理理念與邏輯》，《湖湘論壇》2018年第3期。達成共識。當下多學科研究視角和理論介入，形成百家爭鳴態勢，有利于起步階段黨內法規學的進一步發展，有利于理論有效回應實踐。本文所做的理論工作是：基于法理理論之承認規則理論，對黨內法規的權威性、持續性、應當性和有效性的法規范屬性作出整體性的法理法理往往具有“正當化功能”。參見張文顯：《法理：法理學的中心主題和法學的共同關注》，《清華法學》2017年第4期。黨內法治的“法理”，主要根據中國特色社會主義法治理論，運用馬克思主義法理學的基本立場、觀點、范疇和方法，對黨內法治的基本問題作出理論闡釋。參見李林：《論“黨內法規”的概念》，《法治現代化研究》2017年第6期。本文所探討的法理，既包括人類社會共同認可的普遍法理，也包括中華傳統法律文化中的法理基因，更應當包括中國革命、建設、改革歷史征程中形成的現代法理，特別是中國特色社會主義新時代法理。參見張文顯：《中國法治40年：歷程、軌跡和經驗》，《吉林大學社會科學學報》2018年第5期。論證，再次論證黨內法規具有法規范屬性，但不是國家法律。本文無意論證其“軟硬”屬性，旨在對黨內法規制度體系在中國特色社會主義法治體系的“一體兩翼”作出一定回應。多一重理論認識，就會對黨內法規的體系完善和學科發展多一重理論支撐，有利于促進黨內法規自身理論發展和黨內法規的學科發展。

法理理論之承認規則理論基于哈特的承認規則理論，認為法規范屬性需具備權威性、持續性、應當性和有效性四個要件，每個要件都有各自的判準。

第一，權威性。權威是法的本質特征，規則的權威來自規則的社會性，即規則已經回應或正在回應社會的要求。而法規則的社會性是通過法律的多樣性表現出來的。法的多樣性主要體現在三個方面?！耙皇欠ㄒ巹t分為義務性規則和授權性規則。

二是既存在明文規定權利和義務的成文法，也存在隱性權利義務的習慣法。三是適用范圍的普遍性。立法者自己都享有與所有公民相同的權利和義務，并受法之約束”[10]（P353）。第二，持續性?！胺ň哂谐掷m性特征”[11]，真正的空白法之狀態是罕見的，往往通過規則將立法權力從上一個立法者傳遞給下一個立法者，以保證制定法之權力的連續性?！俺姓J規則”應是一種社會實踐，“判斷法規則是否具有持續性有兩個判準：一是那些符合最終判準因而是有效的行為規則（包括義務性規則和權利性規則）必須得到普遍的服從;二是承認規則——包括改變規則及裁判規則——必須被官員接受，作為衡量官員行動的共同的、公共的標準——它是所有判斷的終極標準”[12]（P83）。

第三，正當性，即承認規則所回應的社會要求是正當的。行為人擱置了自身利益判斷并使用其他標準作為行動的理由，這種行為就具有了“應當性”，“將該種行為模式作為指引自己行為和評判他人行為的標準，并將團體成員必須遵守這一行為模式正當化”[13]。

第四，有效性。即承認規則被團體成員普遍接受。分析某社會規則是否具有法之效力，主要取決于該規則是否被團體內的人普遍遵守和適用。有效性的判準：一是發自內心接受規則;二是規則具有最高判準性;三是可能的懲罰性規則的約束[14]（P125）。

二、黨內法規的權威性考證

黨內法規的權威性來源于黨內法規的社會性特征。承認規則理論在一定程度上能提升我們對黨內法規權威性的思考。承認規則理論強調，規則的權威來自規則的社會性，認為“法與規則是一種社會控制工具，存在于社會生活的方方面面”[10]（P353）。而法規則的社會性是通過法律的多樣性表現出來的。法的多樣性主要表現為義務性規則和授權性規則;成文法或習慣法;適用范圍的普遍性。黨內法規關于權利義務規定是黨員守法與否的重要依據，這些權利性規則和義務性規則具有法規則的社會性，也就具備了法規則的權威性。

（一）制定主體與權限法定

這里的法既包括憲法、法律，也包括黨章等黨內法規。黨內法規制定主體主要有三類：一是黨中央組織;二是中央紀律檢查委員會和中央各部門;三是省、自治區、直轄市黨委“黨的中央組織”包括中國共產黨全國代表大會、中國共產黨中央委員會、中央政治局、中央秘書處、中央政治局常務委員會、中央紀律檢查委員會?！爸醒敫鞑块T”包括中央組織部、宣傳部、統戰部、政法委員會等黨中央工作部門。在地方黨組織中，享有黨內法規制定權的只有省、自治區、直轄市黨委。市縣鄉鎮級黨委及省級黨委的工作部門均沒有黨內法規制定。。正是出于有嚴格的中國共產黨黨內法規制定主體，“自1978年十一屆三中全會以來，黨內法規制定主體才能上下協調，一體推進，促進我們黨內法規的制度建設與發展”[15]。

不僅黨內法規的制定主體法定，黨內法規制定主體的權限也法定。比如，黨的中央組織有權制定黨中央關于全黨重大問題的法規，中央紀委和各部門有權制定各部委的黨內法規，發揮上承黨中央制定的法規和下啟地方政府制定的法規的作用。省、自治區、直轄市黨委有權制定本轄區的黨內法規，并有權因地制宜地制定地方性黨的法規，是對黨的中央法規作出重大決策和部署的具體執行。相關制定主體制定黨內法規需要遵循“規無授權不可為”原則?！耙師o授權不可為”中的“規”指的是憲法、法律與黨內法規。憲法抽象性、概括性授權黨的執政權，包括黨內法規的制定權。黨內法規對黨的組織及其工作人員的權力進行了明確且具體的規范。如賦予黨組織對下級黨組織報備的黨內法規和規范性文件具有審查的權利;強調黨委要建立與人大、政府之間的備案審查的銜接與聯動制度;規定黨的農村基層組織對違規黨員的處理權，各級黨委特別是縣級黨委對出現嚴重問題的黨的農村基層組織，有問責追責權等。相應職權其他黨組織不能行使，否則構成違規越權，需承擔相應的責任。

（二）制定依據法定

中國共產黨各制定主體制定黨內法規必須依據憲法、法律和黨章。比如，《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱《制定條例》）規定，黨中央有權責令改正或者撤銷“同憲法、法律和行政法規相抵觸”的黨內法規。黨內法規必須符合憲法和法律，這是黨依法執政和依法治國的強制性要求，也是制度治黨的主要依據。中國共產黨黨內法規各制定主體，制定黨內法規的另一個重要依據是黨章?！包h章是中國共產黨的根本大法，不僅是其他黨內法規的基石，同時統領黨內法規制度的體系化建設，在各級各類黨內法規中具有最大權威和最高效力”[16]。

各制定主體在依據自己的權限制定相應的黨內法規，是在依據憲法和法律的基礎上，加強對黨章的遵守與執行，是黨依規治黨和從嚴治黨的強制性要求。

（三）黨內法規的名稱、文本與規范事項表述法定

黨內法規的名稱有嚴格的相關規定?！吨贫l例》強調關于黨內法規的名稱，除了黨章以外，只能用六種名稱命名，即準則、條例、規定、辦法、規則、細則，嚴格規定了黨章、準則、條例、細則的規范事項黨章對黨的性質和宗旨、路線和綱領、指導思想和奮斗目標、組織原則和組織機構、黨員權利義務及黨的紀律等作出根本規定。準則對全黨政治生活、組織生活和全體黨員行為等作出基本規定。條例對黨的某一領域重要關系或者某一方面重要工作作出全面規定。規定、辦法、規則、細則對黨的某一方面重要工作的要求和程序等作出具體規定。，同時規定黨內法規的文本表述，可以根據內容需要進行類似編章節和條款項目的編纂。

（四）程序嚴格法定

《制定條例》從第15條到第30條嚴格規定了黨內法規的制定程序：從規劃與計劃到起草，從審定到發布，每一個環節都必須嚴格依據相應的法定程序。例如，關于審批的相關規定，要求由專門前置審核機構進行審查，對不合適之處可以提出修改建議，建議如不被采納，審批機關有權緩辦或者退回。黨內法規比規范性文件的審議和發布更加嚴格。黨內法規的制定程序須嚴格依《制定條例》的相關規定行事，否則就要承擔“退回”等不利后果。

三、黨內法規的持續性考證

承認規則理論強調，法具有持續性特征。這種情況應該包括舊法新用、法之廢舊立新和適時立法等法規則的持續狀態。黨內法規的持續性，主要表現為黨內法規代際之間的不可間斷性和有效銜接性，并滿足持續性效力的基本條件。

（一）黨內法規具有持續性的外在表征

黨內法規持續性的外在表征主要表現在縱向上，即不同歷史時期的黨內法規的一脈相承與發展。新民主主義革命時期，中國共產黨“把馬克思主義建黨原則與中國實際結合起來，制定了嚴格的黨的紀律，取得了新民主主義革命的勝利”[17]。

新中國成立后，中國共產黨發布《中共中央關于處理受刑事處分的共產黨員黨籍問題的規定》等黨內法規。改革開放后，我們黨加強從嚴治黨，出臺一系列對違紀黨員紀律處分的法規制度1982年黨的十二大黨章第一次以黨的根本大法的形式規定了黨的紀律面前人人平等的原則，并一直延續到十九大黨章。這一時期我們黨出臺了一系列對違紀黨員進行紀律處分的法規制度，如1983年的《關于共產黨員在經濟領域中違法犯罪的黨紀處理暫行辦法》、1987年的《關于堅決查處共產黨員索賄問題的決定》、1988年的《黨員領導干部犯嚴重官僚主義失職錯誤黨紀處分的暫行規定》和《共產黨員在涉外活動中違犯紀律黨紀處分的暫行規定》等。參見蒯正明：《改革開放40年來中共黨內法規制度建設的歷史經驗》，《安徽師范大學學報（人文社會科學版）》2018年第7期。。

1992年我們黨加強對領導干部選拔任用方面的監督，出臺一系列相關制度建設十三屆四中全會之后，我們黨出臺了一系列黨內法規。例如，在領導干部選拔任用方面的黨內法規：1995年的《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》、2002年的《黨政領導干部選拔任用工作條例》;在黨內監督方面的黨內法規：2003年的《中國共產黨黨內監督條例（試行）》;在黨的紀律方面的黨內法規：1999年的《中國共產黨紀律處分條例（試行）》（后經過2003年、2015年、2018年三次修訂）等。參見蒯正明：《改革開放40年來中共黨內法規制度建設的歷史經驗》，《安徽師范大學學報（人文社會科學）》2018年第7期。。2008年我們黨出臺一系列加強權力運行制約和黨內監督制度

主要包括2008年的《建立健全懲治和預防腐敗體系2008-2012年工作規劃》、2010年的《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法（試行）》、2008年的《中國共產黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》和2009年的《中國共產黨巡視工作條例（試行）》等。參見蒯正明：《改革開放40年來中共黨內法規制度建設的歷史經驗》，《安徽師范大學學報（人文社會科學）》2018年第7期。。

黨的十八大以來，我們黨加強了黨內法規制度建設與運行保障方面的頂層設計與貫徹落實主要包括2013年的《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》、《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013-2017年）》;2016年的《中國共產黨廉潔自律準則》、《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨黨內監督條例》、《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨問責條例》;2017年的《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則（試行）》、《關于加強黨內法規制度建設的意見》等。參見胡文木：《論黨內法規對權力的規制》，《浙江學刊》 2017年第6期。

，黨內法規建設迅速發展，先后出臺了一百八十多部中央黨內法規。2019年以來中共中央印發了修訂后的《制定條例》《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》、新制定的《中國共產黨黨內法規執行責任制規定（試行）》和《黨政領導干部考核工作條例》等黨內法規制度，完善了黨內法規體系，筑牢了全面從嚴治黨基石。這是黨內法規完善建設的重要標志和體現。由此，黨內法規制度體系的“四梁八柱”基本建立，實現了有規可依[18]。我們逐步形成相對完善的黨內法規體系，這體現了中國共產黨在不同歷史時期的黨內法規的一脈相承與發展，表現出黨內法規的持續性。

（二）黨內法規滿足持續性效力的基本條件

法規則持續性效力具備兩個條件：一是最終判準必須得到普遍服從;二是承認規則——包括改變規則及裁判規則——必須被官員接受，作為衡量官員行動的共同的、公共的標準。換句話理解，就是“承認規則”應是一種社會實踐，強調一項規則之所以會成為持續性效力的法規則，至少應該滿足這樣兩個條件：一方面需要規范范圍內的一般社會成員普遍服從，另一方面需要監督管理組織與管理人員將前者 （包括改變規則、裁判規則）作為衡量該社會范圍內的社會活動的共同標準。而且義務性規則要與權利性規則相結合。在所有的承認規則中，必定存在一條作為最高判準和具有終極性的承認規則，它是所有判斷的終極標準。一項規則之所以是法之規則，主要是承認規則具有最高性與終極性的特點。

因此，遵守黨內法規應該是一種典型的社會實踐，屬于“承認規則”之列，應該能滿足兩個條件：一是需要黨組織、黨員普遍服從黨內法規;二是黨內法規的監督管理組織與監督管理人員將相應的黨內法規作為衡量黨組織、黨員等是否遵紀守法的共同標準，這也是評判黨員最終是否違規違紀的最高性與終極性的標準。而黨章是黨內法規規范范圍內的最高判準和具有終極性的承認規則，它是所有判斷的終極標準。

四、黨內法規的應當性考證

“應當”已成為法學學者們解釋規范性含義的核心詞匯。何謂“應當”？也就是說，“應當”能否被分析？“應當”是否具有被分析的可能性，依據的是它是否可以用“理由對于行動的影響”來闡述。一旦行為人擱置了自身利益判決并使用其他標準作為行動的理由，這種行為就具有了“應當性”，這種行動也會被人們視為“規范性的行動”。

（一）“應當性”的主要條件

承認規則理論強調，法規范性的核心就是“應當性”?！胺ㄒ巹t分為初級和次級兩類規則。初級規則課予義務，屬義務性規則，主要對人們具體的行為進行規范”[13]。此法規則不以接受為條件，只是單純地要求人們能實施或不能實施某些行為;“承認規則的作用是設定一個規則成為某特定法律體系的組成部分必須符合的條件。官員們應當按照承認規則設定的條件檢定一個規則是否是法，他們有義務遵守承認規則”[13]。也就是說，法規則是否具有效力，其賦予權均來源于承認規則。黨內法規用授權、禁止和命令的形式來規范相應的權利義務，所以黨內法規就具有了必然的規范性和應當性。

（二）黨內法規“應當性”的義務內容設定

黨內法規的“應當性”主要是通過權利義務的設定來體現的。從黨內法規調整的社會關系內容來分析，大部分“黨內法規”主要對黨組織與黨員的行為予以調整和規范?！巴ㄟ^規定黨內主體的權利義務，對黨內主體的資源進行配置，影響黨內主體的動機和行為，從而影響黨內關系”[13]。在規范性語詞中，“‘義務‘責任這些語詞構成了一種重要的次類型”[19]。義務是黨內法規內容中一個不可或缺的規范性詞匯。一方面，“黨內法規”規定了黨組織與黨員的義務。比如，作為黨內法規的最高效力的黨章，對黨員和黨組織賦予了“黨的一切工作必須以符合最廣大人民群眾根本利益為最高標準”的義務。同時，黨章規定了黨員必須履行的八項具體義務。

“自黨的七大黨章第一次就黨員義務作出明確規定。隨后，有關規定日益完善，黨員的義務也隨著形勢的變化而不斷調整”[20]。再如，《中國共產黨黨員紀律處分條例》規定“禁止違反有關規定從事營利活動”，公民有經營自由權，但黨員沒有，這是黨員必須遵守的。同時規定：“違反有關規定從事營利活動，包括買賣股票或者進行其他證券投資等，視情節輕重予以警告、撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍等處分”。黨內法規創設了禁止黨員未經批準從事營利活動具體的黨紀處分措施。作為一個為人民服務的政黨，中國共產黨沒有什么私利可言，而作為這一組織的有機構成——黨員也應當為國家為人民畢生無私奉獻。中國共產黨黨員的義務是指黨員對中國共產黨的責任性，其本質是全心全意為人民服務。這體現了“黨內法規”對黨組織與黨員義務的設定。黨內法規對黨組織與黨員義務的規范，黨組織與黨員必須有規必依。

（三）黨內法規“應當性”的權利內容設定

“黨內法規”對黨組織與黨員的權利也進行規范。比如，黨的七大黨章首次明確規定了黨員的四項權利：黨員的討論權、選舉權與被選舉權、建議權和批評權。之后的黨章有關規定日益完善，十二大黨章將黨員權利增至八項。黨章對黨員的權利規范，不但給黨員權利以制度保障，同時激發了黨組織與黨員積極改善黨的自身建設的主動性。不管是對黨組織與黨員進行義務規范還是權利規范，都證明了“黨內法規”具有“應當性”。

（四）黨組織與黨員對黨內法規“應當性”的實踐遵循

黨內法規屬于團體社會規則，其成員——黨員在實踐中遵循這些規則，黨內法規應具有規范性與應當性。黨員對黨內法規的接受表現為：黨員視黨內法規為其共同的工作和生活準則，并在工作和生活中不斷批判反思，此態度應在批評與自我批評，以及對于遵守的要求中體現出來，并且承認這些批評和要求是正當的;“所有這些可以從‘應當‘必須，以及‘應該‘對的和‘錯的這些規范性術語中發現其獨特表達”[11]。黨員接受黨內法規對自己工作和生活指導，表現為黨員長期的一種心態，“此種心態將該種行為模式作為他們自己未來之行為的導引，并且也將該行為模式作為批判標準，以正當化該團體成員對其他人須加以遵守的要求和各種促使人們遵守的壓力形式”[11]。

當黨員接受黨內法規時，就會將其作為自己應遵守的行為準則，對違反行為持否定態度。承認規則理論強調“團體的社會規則是規范性的，其規范性體現在團體中的多數人對于規則持有內在觀點：他們在實踐層面接受并使用這些規則作為其行為的指引，這同時是規則成立的必要條件”[11]。

“被制定出來的法規則，能夠被承認的判準，成為有效的鑒別準則，從它被制定出來的那一刻起，在真正被人們實踐出來之前，就以法規則的姿態存在著”[21]。從頒布之日起，在實際應用之前，黨內法規以法規則的形式存在。黨內法規的“應當性”使其具有了強制性效力。

五、黨內法規的有效性考證

黨內法規的有效性問題就是指黨內法規的法之效力問題。有效性，即黨內法規對其規范主體行為的約束力?！胺治瞿成鐣巹t是否具有法之效力，主要取決于它是否應當被人們遵守和適用。承認規則理論更重視規范有效性的判斷標準：一是接受規則;二是承認規則;三是可能的懲罰性規則的約束。我國大多數學者強調法的效力在于“對人們的行為能發生法的約束和強制作用”[22]（P346）。盡管有部分學者對黨內法規是否具有“法律”屬性存有疑慮，但大多數學者強調黨內法規屬于廣義上的“法”[23]，認為黨內法規為相關領域的調整主體“共同遵守”。不同的黨內法規分別對相應的黨組織、黨員或公權力組織、公權力行為人產生相應“法”之約束力。

（一）黨內法規的效力范圍

黨的十九大報告強調指出：“堅持黨對一切工作的領導”， “黨統領一切”是新時代中國特色社會主義取得成功和走向勝利的根本政治保證。

這里的“統領一切”不是事無巨細地干涉各種具體事務?！包h應該領導一切，黨能夠領導一切。問題是如何領導一切？什么是一切……我們所說的一切是說黨要管大政方針、政策、計劃，是說黨對各部門都可以領導，不是說一切事情都要黨去管。至于具體業務，黨不要干涉”[23]。

黨全方位領導“黨政軍民學”，也就是說，黨內法規不但能約束黨組織與黨員，有的黨內法規也能約束非黨組織與黨外人士[24]。黨全方位領導“黨政軍民學”，黨的領導勢必將其他公權力組織與公權力行為人也納入黨內法規的調整范圍，否則中國共產黨將成為只能領導自己的政黨，這不符合中國現實社會的發展，也與中國依法治國方略相悖。黨內法規不僅對黨組織、黨員具有約束力，對其他公權力組織與公權力行為人也具有規范效力。

（二）對黨組織與黨員的約束力

這部分黨內法規主要是調整黨內關系，調整范圍主要是“黨的組織機構之間、黨的組織機構與黨員之間和黨員與黨員之間這三種關系”[25]，具體包括黨的組織建設規范、黨的工作與活動規范、對黨員行為的規范（包括黨員的權利、義務、紀律和參加組織活動的要求等），以及對黨組織和黨員、黨的領導干部的監督與問責（包括監督與問責機構、監督與問責范圍、監督與問責方式、監督與問責程序等）[9]。如《中國共產黨章程》《中國共產黨黨內監督條例》《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》《中國共產黨農村基層組織工作條例》《中國共產黨廉潔自律準則》和《中國共產黨紀律處分條例》等，其僅僅適用于黨內。這部分黨內法規占比最大，僅對黨組織和黨員有規范效力。

（三）對其他公權力組織與公權力行為人的約束力

毋庸置疑，在黨的自身建設領域內，黨內法規應當僅以黨組織和黨員作為調整對象。但“在特定情形下，黨的紀律法規會產生溢出效應，對普通公民、法人、其他組織設定相應的義務”[9]，“沒有黨組織、黨員參與的社會關系絕不可能納入黨內法規的調整范圍，否則就會混淆黨內法規與國家法律的應有邊界，造成黨政不分”[26]。

這部分黨內法規除了對黨組織和黨員有規范效力之外，對其他公權力組織與公權力行為人也產生約束力。這部分黨內法規調整黨內外關系，“不但規范黨的組織機構和黨員的行為，而且規范相關的非黨組織及其工作人員的行為，不僅對黨的組織機構和黨員具有效力，也對相關的非黨組織及其工作人員具有效力，具有相應的強制性，因為部分黨的組織機構具有類似于‘準國家機關的地位和性質，而且對相關非黨組織及其工作人員能產生‘實質性的影響力，因而它在性質上屬于‘準法律”[27]。這里的“準國家機關”主要是指行使公權力的機關，如人大、政府、政協、司法機關、軍隊等。這部分黨內法規比較多，如《干部教育培訓工作條例》《中國共產黨政法工作條例》《地方黨政領導干部食品安全責任制規定》《黨政領導干部考核工作條例》《干部選拔任用工作監督檢查和責任追究辦法》《公務員職務與職級并行規定》《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》《黨政領導干部選拔任用工作條例》《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》《中共中央關于地方黨委向地方國家機關推薦領導干部的若干規定》《黨政機關厲行節約反對浪費條例》《關于領導干部報告個人有關事項的規定》《關于黨政機關厲行節約制止奢侈浪費行為的若干規定》等。這部分黨內法規占比也比較大，屬于調整領導執政方面行為的法規，規范著執政黨與其他公權力機關之間的領導和被領導關系、黨的領導體制與方式，對相關各方主體均具有一定的法之約束力，相關公權力機關和公權力行為人不得違背，否則，就必須承擔相應的政治責任和行政責任。正是這種政治責任和行政責任約束著其他公權力機關和公權力行為人的行為。

黨組織、黨員、其他公權力組織與公權力行為人通過對黨內法規的適用，不僅實現了黨內法規對黨組織和黨員的規范效力，同時達到了對其他公權力組織和公權力行為人的規范效力。黨內法規的這種有效性，通過對調整對象行為的規范、預防與警示等行為指引，引導其遵守黨內法規。

六、結?語

黨內法規的權威性、持續性、應當性和有效性四個規范特征，在一定程度上幫助我們更好地理解為什么黨內法規能成為黨領導中國人民不斷走向一個又一個勝利的重要制度保障，更好地理解為什么說完備的法律規范體系與完善的黨內法規制度體系，共同構成了中國特色社會主義法治體系的“一體兩翼”[28]。黨內法規的權威性具體表現在制定主體與權限法定、制定依據法定、名稱、文本與規范事項法定、程序嚴格四個方面。黨內法規能滿足具有持續性效力的法之規則的兩個條件：一是需要一般社會成員普遍服從黨內法規;二是黨內監督管理人員將黨內法規作為衡量黨組織、黨員等的共同標準，黨內法規的持續性以不同歷史時期的黨內法規的一脈相承與發展表現出來。黨內法規本身的“應當性”，使其具有了成員行為的指引功能。黨內法規本身的權利義務規范也因此成為黨員遵守的行為標準，即黨員行為“應當性”的辯護標準。黨內法規的有效性體現在對黨組織、黨員、其他公權力組織與公權力行為人的約束力。不同的黨內法規分別對相應的黨組織、黨員、公權力組織、公權力行為人產生相應的約束力。

黨內法規有力地保障了黨的執政地位和黨的執政能力的提升，是我國國家治理體系與治理能力現代化、黨領導中國實現中國夢的重要制度保障。不斷完善對黨內法規的性質理解，有利于實現黨的領導力的不斷提升，有利于黨的治理能力現代化的最終實現，也有助于深度理解中國特色社會主義法治體系的“一體兩翼”之間的關系。對黨內法規的權威性、持續性、應當性和有效性四個規范特征進行法理考證，進一步對黨內法規的合法性進行考證，有利于推進我國以黨內法規建設為中心的制度治黨實踐，促進黨內法規自身理論發展。

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