房屋“權屬存在爭議”的合理認定

文/樊奕辰

“權屬存在爭議”狀況自《城市房地產管理法》1994年頒布實施時便已存在?！冻鞘蟹康禺a管理法》明確要求，存在權屬爭議的房屋不得進行轉讓。2014年《不動產登記暫行條例》頒布，從行政登記角度再一次強調了權屬存在爭議的不動產不得辦理物權登記。因此，房屋權屬清晰是允許進行物權變動的前提之一。近年來在法院審理的房屋行政登記案件中，以“權屬存在爭議”為爭議焦點的案件占據了較大比例。然而，尚沒有法律法規對“權屬存在爭議”的理解與適用提出規范且統一的判斷標準與執行路徑，對于哪些情形屬于權屬爭議也沒有加以規定。因此，有必要對“權屬存在爭議”一詞的認定與適用進行探究和分析。

一、房屋“權屬存在爭議”的認定現狀及困境

依據《房地產管理法》的規定，權屬存在爭議的房屋不得辦理登記。因此，明確“權屬存在爭議”的認定標準，是關系房屋能否發生物權變動、真實權利人合法權益能否得到保護的關鍵環節。然而，由于目前尚不存在明確的權屬爭議認定標準，法律條款操作性有限，導致部分不動產登記機構未將權屬爭議納入審查范圍。同時，這也導致法院在面對房屋權屬爭議案件時，作出的解釋不盡相同，不可避免地產生同案不同判的局面。

（一）法院對權屬爭議案件的同案不同判

以孫某與沈陽市房產局頒發房屋所有權證糾紛一案為例，一審法院認為，權屬爭議應當理解為司法機關、行政機關依職權告知的爭議，當事人個人向不動產登記機構主張的權屬異議不能構成登記阻卻事由。二審法院認為，權屬爭議應當從不同的角度看待。就轉讓方與受讓方而言，存在法律法規禁止的情形即不得出賣；對于不動產登記機構而言，申請人提交的房屋登記材料在內容及形式上不存在司法或行政等有權機關的禁止辦理登記行為，因而應當為申請人辦理登記。然而，再審法院認定，法律雖然對“權屬存在爭議”僅作了比較原則性的規定，沒有明確具體的適用范圍和內容，但是不能因為法律規定不明確就會使真實權利人的合法權益無法得到保護。因此，法院在認定房屋權屬是否存在爭議時，應當以解釋法條的方式探究立法原意，修正法律規定的不足。

從本案中可以發現，在審理房屋權屬爭議案件時，對于“權屬存在爭議”的情形，法院作出的解釋存在不同程度的差異，某些觀點甚至完全相反。這也進一步表明房屋權屬爭議在司法實踐中的確存在認定標準不統一的問題。

（二）部分不動產登記機構未將權屬爭議納入審查范圍

經向部分不動產登記機構咨詢，得知若非存在查封、扣押以及其他有權機關作出的限制房屋權屬的行為，不動產登記機構都會正常辦理登記，“權屬存在爭議”并非辦理登記業務時的主動考察內容，即以“權屬存在爭議”為事由，要求不得辦理登記的法定情形，在部分不動產登記機構的登記實務中并未得到有效應用。

法院之所以會出現同案不同判的情形，不動產登記機構之所以未將權屬爭議納入審查范圍，主要是由于無論是現行的法律法規還是部門規章、規范性文件，對“權屬爭議”包括的情形在實務中如何認定缺乏規范，使司法部門在適用法條時容易產生分歧。這些問題的存在不僅會造成法院的裁判矛盾現象頻發，也使不動產登記機構、登記申請人還有房屋利害關系人都無法合理預期涉案房屋是否構成“權屬存在爭議”的情形。這進一步增加了物權交易的不穩定性與不可預期性，給房屋真實權利人的合法維權也帶來了困難和不便。因此，對房屋“權屬存在爭議”的法律條文進行解讀，明確爭議的認定標準，是一項亟待解決的問題。

二、房屋“權屬存在爭議”的法律性質剖析

法律對房屋“權屬存在爭議”的規定并不明確，因此在確認究竟哪些情形屬于權屬爭議時，需要作出進一步的探尋與解釋，明晰其含義，并與其他類似概念進行區分。

（一）對房屋“權屬存在爭議”法律條文的解讀

1.房屋權屬爭議的內涵?！锻恋貦鄬贍幾h調查處理辦法》中明確，土地上所存在的權屬爭議應當是對所有權和使用權實際上屬于哪一方的爭論，而不包括其他權利爭議。不動產的范圍涵括土地和房屋，因此，房屋權屬爭議可以參照土地權屬爭議的內涵，將房屋權屬爭議界定為所有權和使用權上的異議。

此外，考慮到兩者是不同的客體，還需要進一步分析房屋權屬爭議的特殊性。

2.房屋“權屬存在爭議”與有權機關告知行為的關系。在孫某與沈陽市房產局頒發房屋所有權證糾紛一案中，原一審法院認為“存在尚未解決的權屬爭議”應當理解為有權機關對不動產登記機構進行告知的爭議。對于個人向不動產登記機構主張的房屋權屬異議，并不屬于權屬存在爭議范圍。

從法條設置上看，有權機關告知的爭議符合《城市房地產管理法》中“司法機關和行政機關以其他形式限制房地產權利”的情形，從而可作為房屋不得辦理登記的其中一項條件。然而，根據第三十八條第（五）項中對“權屬存在爭議”情形的明文規定，兩者在法條設置上分別屬于房屋不得辦理登記的兩種不同條件。因此，房屋“權屬存在爭議”與有權機關限制房屋權利的行為，并不是包含與被包含的關系，而是不得辦理房屋登記的兩種并列情形。

3.房屋“權屬存在爭議”與房屋處在訴訟期間的關系。在行政登記實務中，利害關系人向不動產登記機構提交起訴材料或法院受理材料，證明房屋權屬存在爭議，從而要求登記機構拒絕為申請人辦理登記的情形并不少見。但房屋處在訴訟期間，不能必然成為不動產登記機構判斷涉案房屋“權屬存在爭議”的依據。

第一，并非一切涉及房屋買賣的訴訟都存在權屬糾紛。例如，利害關系人提起的要求對方支付合同價款、交付房屋等訴訟，涉案房屋完全不存在權屬問題。不動產登記機構以該訴訟作為拒絕辦理房屋轉移登記業務的依據并不合理。若案件涉及權屬爭議，裁判結果可能會導致房屋權屬發生變動，則不動產登記機構需要等待法院作出最后的判決，以明確房屋的最終歸屬，此情形下才能夠以“房屋在訴訟期間，存在權屬爭議”為由而拒絕辦理登記。

第二，法院受理了利害關系人的起訴，不代表房屋必然存在權屬爭議，也可能存在利害關系人惡意訴訟的情形，即明知房屋權屬不存在爭議，但為阻止申請人對涉案房屋進行物權登記而提起訴訟。但這種惡意訴訟的情形相對較少?？紤]到這種情況，《不動產登記暫行條例》第十九條第二款明確規定，登記機關要對權屬存在爭議的情形進行審查核驗，以確定涉案房屋是否客觀上存在權屬爭議和糾紛。

（二）房屋“權屬存在爭議”的客觀性

對房屋“權屬存在爭議”的性質進行分析，關系到權屬爭議的認定標準和不動產登記機構對房屋權屬的審查義務。

最高人民法院在孫某訴沈陽市房產局行政登記一案中，將權屬爭議認定為客觀爭議，并對客觀爭議的概念作出了解釋：客觀上存在爭議，是指辦理轉移登記的房屋產權可能不屬于或者不完全屬于轉讓一方所有，存在轉讓一方無權處分、辦理轉移登記可能侵犯他人合法權益的情形。劉某訴海門市人民政府不履行房屋抵押登記法定職責一案中，法院認為，權屬不明是指申請人提交的登記材料存在矛盾或沖突，并且有足夠的證據證明這種矛盾和沖突是客觀存在的而非不動產登記機構的主觀認知。由此可以得知，權屬爭議應當屬于客觀爭議，其不以登記機構工作人員的主觀認知為依據，只有相關材料和證據能夠充分證明房屋權屬存在爭議的，不動產登記機構才能夠拒絕辦理登記。

同時，權屬爭議的客觀性對不動產登記機構的登記審查義務也作出了要求。登記機構工作人員在審查材料時，應當履行審慎審查義務，對房屋產權作出充分的調查核驗，以充分的證據證明房屋權屬確有存在爭議的可能性，避免僅依靠自身的主觀認知來判斷房屋權屬是否存在爭議。經過審查發現房屋權屬的確可能存在爭議時，應當暫停辦理登記手續。等到權屬糾紛解決后，房屋回到權屬明晰的狀態，不動產登記機構才能依據權屬爭議的處理結果，繼續辦理登記或拒絕辦理登記。

（三）不動產登記機構對權屬爭議的審查方式

房屋權屬爭議審查方式的確定，關系到不動產登記機構在登記實務中如何對權屬爭議開展調查核驗工作。從宏觀角度看，對房屋權屬爭議的審查，屬于不動產登記機構進行登記審查的內容之一，而不動產登記機構對登記的審查方式，自始便存在著形式審查說、實質審查說與折中說三種學說。因此，房屋權屬爭議審查自然也涉及審查方式的爭論與選擇。

形式審查說認為，不動產登記機構只需要對登記申請材料形式上是否齊全、真實、合法進行審查即可，材料未體現的內容不在登記機構的審查職責范圍內。而實質審查說認為，除了進行形式上的審查外，不動產登記機構還需要核實不動產物權是否真實存在，當事人意思表示是否真實等，即不動產登記機構審查的內容應當超越材料本身，對材料內容的真實性與材料所反映的民事法律關系也要進行審查核驗。折中說認為，單獨使用形式審查還是實質審查都存在缺陷，不動產登記機構的審查應當是以形式審查為主，實質審查為輔。形式審查在一定程度上無法保證登記材料的真實性，實質審查雖然能夠最大程度地降低錯誤登記發生的概率，但考慮到登記工作量的龐大，工作人員不可能對每一項登記申請都進行實質審查，并且存在問題的登記申請畢竟只占少數。因此，不動產登記機構在登記實務中，應當以形式審查為主，對登記材料明顯存在問題的，可以啟動實質審查。

就房屋權屬爭議而言，不動產登記機構僅僅依靠形式審查，可能完全無法查清房屋是否具有存在權屬爭議的可能。因為房屋權屬存在爭議，除了在書面形式上表現為登記申請材料前后不一致的情形外，更體現在房屋涉及權屬糾紛訴訟或利害關系人的告知中。

對于房屋涉及權屬糾紛訴訟的情形，登記申請人出于自身利益的考慮，可能并不會將房屋涉訴情形告知不動產登記機構。然而，登記機構如果只對登記材料進行形式審查，不主動查詢房屋涉訴情況，則無法知悉房屋權屬爭議情形。而明晰房屋是否存在權屬爭議也是不動產登記機構的法定義務。因此，登記機構需要主動查詢房屋的司法狀態，確認房屋是否涉訴，并進一步判斷訴訟性質是否屬于權屬爭議糾紛。對于利害關系人聲明房屋權屬存在爭議，請求不動產登記機構暫時不予辦理登記的情形，不動產登記機構往往需要對房屋權屬作出進一步的審查，包括實地勘驗，調查詢問等，以明晰房屋權屬是否可能存在爭議。由此可以得知，無論不動產登記機構采用何種方式發現以及審查房屋權屬爭議，這些對不動產登記機構的要求明顯不屬于形式審查的范疇，而是登記機構進行實質審查才能得到的結果。

此外，從法律規定層面上而言，《城市房地產管理法》規定了不動產登記機構在審查核驗階段，可以在必要的時候對房屋進行實地查看，進行調查詢問，這也是實質審查的主要形式。由此可以得知，不動產登記機構對房屋權屬爭議的審查，更加偏向于實質審查的形式。

三、完善房屋“權屬存在爭議”的認定方法

（一）由地方制定權屬爭議實施細則

由于《不動產登記暫行條例》和《城市房地產管理法》對“權屬爭議”只進行了較為概括性的設定，所以，不動產登記機構與法院較難進行實踐操作。因此，各地可以結合實際情況制定具體實施細則，進一步強化該條文的可操作性。實踐中已經有部分省市進行了探索試驗，將符合當地實際情形的，可以確定為屬于權屬爭議的情況，列舉并納入實施細則中，為不動產登記機構以及法院判斷權屬爭議提供依據?！赌喜腥嗣裾》恐贫雀母镛k公室印發的關于印發〈南昌市出售非成套公有住房實施細則〉的通知》第二條規定，出售非成套共有住房時，若該共有住房的合法承租人存在異議，則屬于房屋權屬存在爭議的情形，在爭議沒有解決期間，不得提出物權登記申請?！稄V州市房屋交易監督管理辦法》規定，新建商品房在買賣合同簽訂后，若沒有辦理完畢轉移登記或解除合同手續，不得與其他人再次簽訂買賣合同。法院依據該條文，將未辦理完畢前一次房屋買賣手續即再次向第三人簽訂買賣合同的行為視為“存在尚未解決的權屬爭議”情形，從而禁止進行物權登記。原因在于若申請人未辦理完畢前一次房屋買賣手續，則此時房屋的所有權處在由出賣方向買受方過渡的階段，權屬并不明晰。如果出賣方在這個階段將房屋轉手給他人，不動產登記機構和法院難以確認此時房屋應當歸屬于哪方，此時允許其進行無權登記，可能更容易發生權屬糾紛。

（二）完善權屬爭議調查制度

從不動產登記機構的角度考慮，對于在審核登記材料階段應當盡到什么樣的責任，采用什么樣的方法對房屋權屬爭議進行調查核驗，需要進行更加深入的思考。

首先，基于不動產登記機構工作人員自身的專業性以及豐富的職業經驗，對于經常發生權屬爭議的登記類型，不動產登記機構應當著重進行審查。由于各地情形不盡相同，經常發生權屬爭議的登記類型也往往不同。這需要不動產登記機構工作人員不斷積累工作經驗，把握當地的具體情形，審慎審查，進行工作總結，以更為妥善地應對登記業務，降低因未發現權屬爭議而作出錯誤登記的概率，為真實權利人合法維權提供保障。

其次，強化業務人員對權屬爭議進行主動審查的意識。在登記受理階段，如果利害關系人沒有主動提出權屬爭議申請，則需要不動產登記機構在審查材料的過程中主動審查房屋權屬狀況。工作人員如果發現申請人提交的登記資料之間存在矛盾，或者是材料的關聯性和匹配性不強，則應當謹慎對待，主動對申請人進行詢問，并借助不動產登記機構已有的檔案材料進行比對，以明確申請人是否為房屋真實權利人。同時，根據《不動產登記暫行條例》的要求，不動產登記機構也可以向有關人員開展詢問調查，確定房屋權屬狀況。如果經調查發現當事人遞交的登記材料確有問題，無法證明房屋權屬，不動產登記機構應當要求當事人限期提交能夠進一步證明房屋權屬的補充材料。對獲取補充材料后仍無法證明房屋權屬情況的，則不予登記。若申請材料已經完全證明房屋權屬確實存在爭議，沒有進一步補充材料的必要，不動產登記機構也可以直接作出不予登記決定。

再次，經調查房屋權屬可能存在爭議的，可以進行實地勘察?！恫粍赢a登記暫行條例》第十九條賦予了不動產登記機構對房屋進行實地查看的權力?？紤]到行政資源的有效利用以及工作效率，一般只有在辦理復雜業務時，不動產登記機構才會對房屋進行實地查看。然而，對房屋權屬爭議而言，不動產登記機構的錯誤登記可能會導致真實權利人后續維權困難。因此，如果涉及權屬爭議問題，無論工作人員主觀上將該業務認定為復雜業務還是非復雜業務，都需要在實操時將該業務視為復雜業務，對房屋開展實地查看，以確定房屋權屬狀況。這也是對書面審查材料無法確定房屋權屬情形的應對方法之一。

最后，采用公告等措施尋找利害關系人。如果不動產登記機構在受理階段發現房屋權屬可能另有其人，但卻找不到該利害關系人，或者利害關系人處于不特定的狀態，在窮盡其他調查方法后仍不能確定房屋權屬時，可以采用公告的方式找尋利害關系人。公告應當在當地影響力較大的媒體上發布，在不同的地方可以采取不同的公告方式。例如：在農村，可以采取村委會張貼公告的方式；在城市居民住宅區，可以采取物業公告以及在報紙或者網絡媒體上發布公告的方式。

（三）明確房屋登記當事人的義務

在房屋登記過程中，涉及的主體主要包括申請人、不動產登記機構以及利害關系人。而三者的義務及職責范圍，決定了不動產登記機構對房屋爭議情形是否能做到合理認定。

1.申請人的義務。在廣州市國土資源和規劃委員會、練某資源土地行政管理裁定書中，法院認為，不動產物權登記行為尤其是轉移登記、抵押登記，都是屬于對房屋進行重大處分的行為，所以確認房屋權屬是否明確，應當是申請人需要謹慎對待的責任。

根據《不動產登記暫行條例》第十六條的要求，申請人對其遞交的材料，應當自行承擔真實和有效的責任。因此，如果申請人未盡到審慎審查義務，沒有明晰房屋是否存在權屬爭議，或明知房屋存在權屬爭議卻故意隱瞞而向不動產登記機構申請辦理登記，經不動產登記機構審查核驗后確認房屋存在權屬爭議而拒絕登記的，產生的后果應當由申請人自己承擔。

2.利害關系人的義務。由于不動產登記機構對登記材料的查驗主要為形式審查，此時如果利害關系人不曾提出房屋權屬異議，不動產登記機構或許無從知曉房屋權屬爭議情況。因此，為防止涉案房屋被轉移登記以及保護利害關系人自身的權利，利害關系人應當在知悉房屋權屬產生爭議后，主動向不動產登記機構提出房屋權屬異議，并提交相關證據材料。

2.不動產登記機構的義務。在利害關系人提交了證明房屋權屬存在爭議的材料后，不動產登記機構即負有主動審查核驗的義務，以判斷房屋是否在客觀上存在爭議。對于客觀上確屬存在權屬爭議的，應當拒絕辦理物權登記；對于權屬爭議在客觀上不存在的，可繼續辦理登記。

同時，由于法律并未明確規定利害關系人向不動產登記機構提出房屋權屬爭議所需要提交的材料和程序步驟，不動產登記機構需要作出履職行為進行補充，以使真實權利人的合法權益得到保護。在利害關系人提起權屬爭議申請后，未提交材料或提交材料無法判斷房屋權屬是否存在爭議時，不動產登記機構需要履行釋明義務，及時地一次性告知利害關系人需要提交或補交的相關材料。若利害關系人限期內未提交材料或提交的材料不足以證明房屋存在權屬爭議，不動產登記機構應當認定利害關系人的權屬爭議申請不成立。

結語

對權屬存在爭議的房屋不予辦理登記，一方面是為減少不動產登記機構的錯誤登記，另一方面也是為了保護房屋真實權利人的合法權益。近年來，涉及房屋權屬爭議的行政案件逐漸增多，法院也需要對涉案房屋是否存在權屬爭議作出實質認定。但“權屬存在爭議”的認定標準在法律中的規定并不明確，所以需要從多個角度對權屬爭議作出認定與解釋，以化解司法適用的困境。在解決權屬爭議認定問題后，當事人后續權利的維護與保障，是未來需要進一步探討的問題。