地方政府對項目的遴選及優化

熊曉波 廖睿

【摘要】各地方政府在遴選項目時，除滿足項目收入與融資自求平衡這一基本要求以外，還需結合自身情況采取不同策略。通過數據分析，可以總結出各地方政府遴選項目的三點特征：一是響應政策號召，著重選擇政策大力推動的項目;二是結合自身情況，選擇具有地方特色或融資緊迫性較高的項目;三是通過多項目整合實現純公益性項目的融資建設。當然，更重要的是對項目的優化，能夠使項目更具備競爭力，順利獲得審批機構的認可。專項債項目的優化的目的是爭取更多發債額度、創造更大融資空間、資金使用盡量靈活;核心是增加項目收益，控制項目成本;重點是專項收入的開發。

【關鍵詞】項目? 地方政府? 專項債? 遴選? 優化

一、項目的遴選

（一）響應政策號召，著重選擇支持類項目

2019年9月國常會在提出新增專項債額度禁止用于土儲和棚改類項目的同時，也提出新增額度重點用于五大領域的十三類項目。2020年3月20日新規在此基礎上又新增了應急醫療救治設施、公共衛生設施、城鎮老舊小區改造等領域項目。因此，從項目遴選的角度，響應政策號召，選擇響應支持類項目作為專項債募投項目顯然具有更大可能性獲得批準。在此明確具有政策支持的募投項目類別如下：①交通基建類：鐵路、軌道交通、城市停車場等;②能源項目：城鄉電網、天然氣管網、儲氣設施等;③生態環保項目：農林水利、城鎮污水處理等;④民生服務：職業教育和托幼、醫療、養老等;⑤市政和產業園區：冷鏈物流設施、水電氣熱等。

不難看出，上述政策推薦項目不僅滿足推動社會民生基礎設施全面發展的基本方針，同時收入產生的路徑較為明晰且具有較為公允的標準，在一定程度上避免地方政府“拍腦門”虛構收入來源和規模的行為。因此，按照推薦清單遴選項目是最為簡單直接的策略。從2020年一季度項目收益類專項債券的發行情況來看，多數地方政府在遴選項目時參考了政策支持類項目清單，在市政基建、物流基建、生態環保、產業園區等項目上加大了債券發行力度。

以冷鏈物流項目來說，其具有以下特點：第一是，冷鏈物流作為食品保鮮運輸的重要手段，具有較高社會需求。第二是，冷鏈物流項目的盈利模式清晰，收入來源明確，且在收入測算方面容易獲取市場可比價格，因此項目收入的真實性較高。第三是，冷鏈物流類項目屬于國常會直接點名的支持類項目。這也正是冷鏈物流項目成為物流基建專項債券中的熱門項目。

（二）發掘優勢資源，選擇具有地方特色的項目

除了選擇政策推薦類項目以外，地方政府也會根據地方特色來選擇項目。例如四川省就在一季度發行了多只文化旅游專項債券，通過開發省內獨有的旅游資源，有效推動區域內經濟發展。

（三）通過多項目整合實現純公益性項目的融資建設

對于部分無法產生經營收入，但對于區域經濟發展重要性較高的純公益性項目，雖然其自身無法作為項目收益類專項債的募投項目，但可以通過多項目整合的方式，與可產生收入的項目進行組合，形成的項目包作為募投項目發行專項債券。進行項目整合的前提條件一般是所整合的多個項目屬于同一行政區域，且可以構成整體概念。例如四川省1月2日發行的“20四川15”鄉村振興專項債券以區域發展為主題，整合了全鎮多個基建和文旅項目作為項目包發債融資，為部分純公益性的鄉村道路建設、人居環境提升項目提供了建設資金，為當地脫貧攻堅工作做出較大貢獻。

二、項目的優化

（一）增加專項收入主要通過內外兩種途徑

對內是挖掘項目的收益來源，外部資源內化或內部資源挖掘，將公益性和經營性有機結合，對公益性和經營性資產類別確權分列，賬戶分離，底層資產做到物理分割，能夠真正做到政府性基金收入和其他經營性專項收入分賬管理，而非簡單的項目收入按百分比進行劃分。單個項目可以增加運營元素，把政府性基金收入變成專項收入;多個項目則肥瘦搭配，挖掘收益來源，提升可融資性。盡量擴大專項收入的比例，以便增加市場化融資，減少專項債額度的占用。例如園區開發項目，可以將主體項目與物業/土地開發項目進行打包，外部資源內化，進而通過物業/土地的滾動開發形成持續現金流。如果要進一步開拓專項收入，則是增加項目的運營收入，物業/土地開發收入和運營收入相結合，使得項目在整個生命周期都確保有足夠現金流。

對外是針對融資模式調整項目邊界，合理嫁接一些項目邊界外的收益。挖掘內部資源，導入外部資源，資源整合，對多個項目合理拆分、包裝重組，政府和企業承擔的部分清楚劃分，滿足項目既有政府性基金收入又有其他經營性專項收入，構建現金回流與資金平衡機制，特別注意項目在動態政策環境下的合規性。對當地資源進行歸納整理，對項目的邊界條件進行優化，將大項目合理拆分為多個子項目或將多個子項目合并為一個大項目或將多個子項目重組為多個子項目，確保每個項目都具備一定的收益性和可融資性，滿足市場化融資的需求。

項目邊界調整需要遵守以下原則：

（1）符合專項債基本要求：注意區分集合發行與打包發行，集合發行不調整項目邊界，是多個不同邊界項目集合，打包發行是將多個項目通過調整項目邊界，變為同一邊界內的項目;按資金平衡方案中披露的項目邊界，資金的使用以及收益對還本付息的覆蓋不得“跨界”;如果根據項目方案設計，需要將子項目打包的，應當在方案中對“項目”有明確的定義。

（2）項目邊界的法律文件：立項/可研批復，發改委賦碼為準;如有若干的項目需打包，有條件的應當重新組合立項;由于設計/施工已招標等諸多因素造成實質性困難的，考慮在立項之上出具文件的變通方案。

（3）立項主體項目性質：前期按備案制走流程的項目需要發行專項債券，由發改委、財政部門出具補充意見確認為公益項目;原PPP項目退庫后改為申請發債，項目單位由發改委批復變更;擴建/續建項目，在原有項目無其他融資需要償還的基礎上，可將原有的項目收益計入還本付息的來源;區/市屬國企，新設立的項目公司，作為債+貸組合項目的主體不得有存量的隱性債務。

（二）項目收益的增加必須遵守相關性及客觀性原則

需要特別注意的是項目收益增加必須遵守相關性及客觀性原則，避免出現諸如為增加收入來源，過度增加建設內容，總投資不閉合;測算中增加了收入來源，實際建設內容未變化;土地相關成本不當計入總投資;已發行項目，又需要增加后續發行金額并調整收入;過度申請債券額度，資金不能及時有效形成實物工作量等情況。例如政府補貼作為收益，必須是本行業慣有的、有文件政策支持的補貼，不能是特別為某個項目而創設的補貼;土地出讓金收入，應是與本項目直接相關的土地（如土儲/棚改/環境修復），政府出具文件，指定具體地塊專門用于平衡本項目建設資金，且地塊信息明確，規劃指標相符，滿足出讓條件。

在此以PPP+專項債這種爭議比較大，形式比較復雜的項目模式為例，通過分析其項目形式的改變導致的項目收益相關性改變，探討自身收益不得重復計算情況下，項目應如何合理切割，順利落地。首先PPP+專項債項目的前提是PPP方案和專項債方案不能沖突，尤其是PPP兩評一案已經在財政部PPP庫內備案的情況下，必須在備案框架之下，社會資本方同意后才能夠實施PPP+專項債，而且即便如此，在目前的政策法規環境下，PPP+專項債模式也只能做到項目外結合，將原PPP項目拆包，在總項目的不同時段或者不同區域分別實施PPP及專項債模式。

實踐中，因為PPP項目的社會資本方已經談妥了各項條件，方案的改動將改變很多實質內容，社會資本方不一定會同意，而且新加的專項債方案部分也不一定能夠和已入庫的PPP方案相協調。因此，ppp項目未落地前變更為PPP+專項債模式，提前拆包可行性比較高，當ppp項目已經入庫或落地再變更就比較復雜了，即便將專項債作為政府注入的資本金，以PPP項目外新嫁接的收益來對應償還，考慮到原來ppp項目很大可能已經將項目所有可能的收益都計算在內了，找出這些新嫁接收益的可能性也很小。使用PPP+專項債模式，發債資金不能作為項目公司的融資，不應使用項目公司的收益，項目要符合專項債合規適用領域，必須在規劃時將資產做清晰的分割和認定，不要因資產分割不清導致市場化融資無法落地，此外發債期限要與ppp后續融資期限相匹配。

綜上對項目的遴選、優化進行分析，專項債制度發生了本質的變化，基礎設施建設項目的投融資體制更加完善，沒有收益的公益性項目全部由政府投資，有一定收益的公益性項目由政府與社會資本合作投資，商業性項目由社會資本投資，政府與社會資本的權責利劃定都更加明確，形成完整的體系。

參考文獻：

[1]內蒙古專項債務及其風險防范研究[D].內蒙古財經大學，2019.

[2]關于PPP運行機制的研究[D].上海交通大學，2016.

[3]公益性建設項目的PPP投融資模式創新研究一以河南省水生態文明項目為例[J].中國軟科學，2016（10）.

[4]基礎設施PPP項目財政承受能力論證隱含的風險研究[D].西南交通大學，2018.

作者簡介：熊曉波（1984-），男，漢族，湖南省長沙市人，工程師，本科，單位：湖南省高速公路集團有限公司，研究方向：工程造價管理;廖睿（1970-），男，漢族，重慶市人，高級合伙人，法學碩士，單位：北京煒衡（成都）律師事務所，研究方向：基礎設施投融資。