鄉村振興戰略實施過程中的治理困境研究

李娟

摘 要：在鄉村振興實施過程中出現了主體缺失、資源錯配、治理細碎化以及治理技術細而不精等治理困境。分析困境的內在邏輯，當前完善鄉村治理的關鍵在于進一步加強基層政府的權威，進一步提升基層政府的動員能力。為此一方面要以公務員的專業化為契機，轉變基層干部的身份認同機制，以提高基層政府的效能而增強其權威。另一方面要將事權與財權下放到村社區，建立基層政府與村社的利益聯結機制，在雙向互動中贏得百姓的充分信任，以提高基層政府的動員能力。

關鍵詞：鄉村振興;基層治理;權威;有效性;利益聯結

基層治理作為國家治理體系的重要組成部分，歷來受到諸多關注。近年對基層治理的討論主要集中于稅費改革后基層的治理狀況。2006年農業稅取消后，鄉鎮及村委無需向農民征收稅費，基層政府與農村社區的聯結機制明顯減弱，基層政府呈懸浮狀態（周飛舟，2006）。后集體時代，在空心化的農村，農民處于一種無組織的原子化狀態（賀雪峰，2007），鄉村有被營利型的私人控制的可能（冷波，2018），基層黨組織軟弱渙散與村民自治日益形式化引起了國家的關注。鄉村振興戰略提出要振興基層黨組織，發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用，在黨的領導下形成村民自我管理、自我服務、自我監督的有效治理格局。實踐中國家向廣大農村地區轉移支付大量資金極大豐富了基層治理的資源，同時通過單位下鄉扶貧，第一書記駐村等措施，為鄉村治理注入大量新鮮血液。

經過多年的努力，鄉村治理模式日臻成熟。但是百年大變，社會急劇轉型，鄉村治理還需要不斷調整以匹配變化了的社會。在鄉村振興背景下，有效的治理不僅是鄉村振興的目標，同時也是實現鄉村振興戰略目標的重要保障。探討當前實施鄉村振興戰略中面臨的治理問題，也是推進國家治理體系和治理能力的現代化的重要舉措。

一、鄉村振興中治理困境的表現

目前鄉村振興實施過程中面臨的治理困境主要有以下幾個方面的表現：

第一，治理主體的缺失。十八大后，國家一直強調要盡快形成共建、共治、共享的社會治理格局。但是受計劃經濟時代全能型和改革開放時代經營型政府思維方式的影響（陳科霖、王頻，2018），基層政府的職能轉變一直未能到位。在基層，老百姓仍然被看成是管理的對象，管控思維嚴重。對于鄉村振興，農民沒有決議權，新鄉賢沒有相應權益，社會力量沒有制度參與途徑，振興主體嚴重缺失。

第二，資源錯配。治理資源的錯配首先表現在資源分配的失衡上?！皵D進兩頭”的現象同樣存在于基層。①資源向著示范村以及省級貧困村傾斜，一些村莊因為資金的豐余而有閑錢做錦上添花之事。而部分的“面上村”則因為資金缺乏，基本的公共事業供給滯后，比如村中的垃圾得不到處理，道路還未能硬地化等還未建設起來。

其次，表現在資源的供需不匹配。單位掛點未能根據單位性質匹配鄉村振興項目推進，部分第一書記沒有鄉村工作經驗，對農業不甚了解;產業沒有統一部署，而將產業扶助資金平均分配到村，造成人力資源錯配，財力浪費。資源錯配還表現在資源被精英俘獲。賀雪峰認為鄉村振興的目的不是要將鄉村建得跟城市一樣，鄉村振興的重點是為一般農業地區農民提供基本生產生活秩序保底。但是在鄉村振興中大部分資源用來建設大項目、大工程，被精英掌握，為農民保底的資源相對稀薄。

第三，治理的碎片化。從2018年鄉村振興實施以來，鄉村振興的不同板塊被分割到不同的職能部門;鄉村振興的各項考核指標被層層分割，直到村莊。鄉村振興既缺乏整體的規劃、也缺乏整體的協調，出現鄉村振興項目相互重疊、彼此錯位。碎片化體現在縣直職能部門對鄉鎮一級工作指導上。在訪談中有第一書記說，縣里各個部門對某項具體工作的各有其思路，對鄉鎮及村一級的指導各有不同，有時候甚至是相互矛盾的，讓下面就無所適從了。

第四，治理技術精細但卻不專業。國家治理技術有朝向精細化發展的趨勢，其中尤以考核指標的精細化為典型。比如對村莊環境整治的考核指標就多達十幾項，每項指標之下還有一些具體的小項。分析這些名目復雜的考核指標，大部分的考核主要強調硬件的建設，而一些軟性的關鍵要素沒能通過科學的設計得以呈現，治理技術細而不精，加大了基層人員的工作量但是卻沒能提高政策的執行效率。

二、治理困境內在邏輯分析

在鄉村治理這個場域，一端是具有主導權的基層政府，另一端是擁有自治權力的村民。治理出現困境由二者發端。

基層政府行政思維延續著集體時代的知識圖式，干部對自我的認同仍然是身份的認同而不是職業的認同。身份認同機制損壞了科層制的事本邏輯，行政過程中出現了正式制度非正式運作的策略（歐陽靜，2009）。在非正式運作所構建的場域中，國家為規范行政行為而發展出來的精細的治理技術在操作過程中的策略性運用變得細而不精，最后精細技術治理系統輸出的結果并不能完全代表基層真實的社會情況。身份認同是中國傳統差序格局社會網絡在行政機關中的具體表現，它遵循著特殊原則，親疏有別是其行事邏輯。身份認同機制構建了正式科層制中非正式的權力結構，造成了本該分工合作機構之間森嚴的壁壘，在鄉村振興中則表現為治理的碎片化。

技術的細而不精以及碎片化是表象，同時也是原因。這兩個要素使鄉村振興的資源分配者無法判斷政策推進中的根本矛盾，不能準確把握全局的情況，在后續的資源撥付之中出現撥付與需求的不合。與此同時因為基層空間互惠網絡的存在，國家撥付的資源并不能完全下沉，即資源有被精英俘獲的風險（舒麗瑰，2019）而這會進一步加劇資源錯配程度。

資源錯配，資源未能下沉到農村社區，農村社會組織因此而未能發育成熟。比如國家大力提倡孵化的農村合作社大都處于空轉的狀態，農民缺乏經營事業的平臺，主人翁意識未能強化。與此同時，隨著教育水平不斷提升，市場經濟等價交換理性思維滲透到生活世界，農民理性判斷能力不斷加強。媒體中國家每年多少億的撥付與基層建設資金的不足形成了農民“7萬元的國家撥款，只能做3萬元的事，3萬元的事也是為了應付上級不得不為的事”的認知。他們對鄉鎮及村委的懷疑加劇了在鄉村振興中的冷漠態度。另外，資源錯配意味著資源的支配權在鄉村振興的主導者手中，而不是在鄉村振興的主人翁手中，這樣鄉村振興場域中兩端的主體缺乏利益的聯結，農民被動“獲利”，進一步加劇了農民看客的心理。

學者狄金華認為國家推行普適性原則（送法下鄉），與基層干部處理鄉村事物的原則（地方性規則）之間的沖突是地方政府權威消解的具體原因，但是他忽視了農民獨有的思維特點即有效性原則（狄金華，2011）。不管是哪一種規則，最終能成為農民群體判斷行為正當性的標準，取得合法性的地位，看的是規則是否能真正發揮作用，帶來獲得感和滿足感，我黨的革命經驗如此，我黨的改革經驗如此。鄉村振興實施取得的成效未能達到農民的心理預期，村民眼中的低效降低了基層政府的權威，而這進一步降低了基層政府的動員能力，加劇了鄉村振興中治理的內卷化。

三、提升治理水平的對策

從鄉村振興治理運行的邏輯來看提高治理水平關鍵在于加強基層政府（包括村兩委）的權威。其中兩個節點特別重要：一是要提高鄉村振興戰略執行的效率，在實效中立威;二是要形成政府與農民的互惠互利局面，在利益關聯中調動農民的積極性，加強政府的動員能力。

（一）不斷提高鄉村振興戰略實施的效率，在實效中立威

國家治理體系與治理能力的現代化其中關鍵的一點是要建立與市場經濟相適應的制度體系，建立與市場經濟普適性相適應的原則。這就必定要求基層公務員完成從身份認同到職業認同的轉變。這個轉變伴隨著以下幾個變化，第一，特殊關系原則向事本主義原則的轉變;第二，話語權由地位等級決定到話語權由專業等級決定的轉變;第三，政府全面主導向政府以引導、協調為主的行政方式的轉變。

因為文化墮距——最難改變的是人的思想;路徑依賴——傳統鄉村治理既有的軌跡慣性，完成這幾個轉變不可能一蹴而就。這個轉變最有效的途徑在于不斷加強公務員專業化。公務員的專業化包含兩個方面的含義，一是職業精神，維護專業的尊嚴，具有強烈的服務公眾的信念和維護正義的使命感，接受商業化之外的責任和規矩;一是通過艱巨的專門知識的訓練，加強對效率的強調。

通過基層公務員的專業化，以職業精神代替官本位思想。公務員的專業化包括行政的專業化和各類專業人才的引入。首先，加強行政的專業化，可以大大提高程序的簡潔和治理技術的有效性，從而減少行政成本。其次，根據本地的實際需要，引入各類專業人才。加大公務員隊伍中專業技術人員的份額，賦予專業技術人員與行政管理人員同等的話語權。專業技術人員進行鄉村振興方案以及相關項目的技術論證，并且有權將管理崗位人員不合乎專業標準的提議否定掉，通過專業技術的強調讓科層制機構找回事本主義的行政邏輯。

（二）重結政府與農民的利益聯結

在鄉村振興的實施中要形成以黨委政府為引導力量和以農民及農民組織為主體力量二元結合的治理格局，讓主體重回鄉村振興的大舞臺。激發主體的活力，就要搭建鄉村社區話語平臺，下放事權與財權，形成政府與農民之間犬牙交錯的利益結構和相互接洽的治理機制。

首先，在制度安排中尊重農民的話語權。鄉鎮村要利用微信平臺、鄉鎮網格管理平臺充分了解村民需求，將群眾意見匯總，歸類，分析農民當前的需要，將與農民切身利益相關的事情擺到首要位置。

其次，在制度安排中尊重農民當家作主的權力。政府要力圖避免將鄉村變成企業家的投資場，變成城市資產階級的鄉愁場?；鶎诱趯嵤┼l村振興戰略時，避免成為鄉村振興事實上的掌控著?；鶎诱逦缍ㄗ陨淼慕巧?，努力從鄉村振興的主導者變成引導著，確定自己的職能：分配好來自各方的資源，盡量做到顧全大局，公平正義，減少政績工程和面子工程;提供規則和框架，規定公共服務資金的使用范圍和項目類型，防止資源被濫用;處理各方矛盾以及實施過程中出現的問題。

要將項目的規劃權、實施權交還村社，放權于民，為村民自治留下足夠的空間。村民自治要吸取新的力量，比如較有威望又有一定公益心的鄉賢等，通過新力量的吸收，提高村民的組織化水平和自我管理、自我服務的能力。

最后，在制度安排中尊重農民的資金使用權力。在加強過程監督及結果考核強化資金使用規范性的前提下，盡可能的將資金下沉到村社內，避免項目資金的精英俘獲。項目確定后，由村一級制定預算經村民同意后實施。凡是本村村民能夠實施的，由本村村民組織實施，并賦予酬勞。大型的工程項目，需要一定資質實施的，則由村一級招投標之后實施。

[注釋]

①自分稅制改革以后，為補貼地方政府的財政支出，國家加大了轉移性支付。除一般財政支付轉移，國家大部分的轉移支付為專項資金支付轉移，且專項資金的支付一般是以項目為載體進行。項目比較青睞兩種類型的地區，一類是基礎題條件好容易打造成示范點的地區，另一類則是條件相對來說較差的地區。為了獲取這些項目擴大地方財政收入，許多地區要想盡辦法擠進兩頭，爭做典型。這被有些學者形象的稱之為“擠進兩頭”。

[參考文獻]

[1]周飛舟.從汲取型政權到“懸浮型”政權——稅費改革對國家與農民關系之影響[J]，社會學研究，2006（03）：1-38.

[2]賀雪峰.中國農民價值觀的變遷及對鄉村治理的影響——以遼寧大古村調查為例[J].學習與探索，2007（05）12-14.

[3]冷波.形式化民主：富人治村的民主性質再認識——以浙東A村為例[J].華中農業大學學報：社會科學版，2018（01）：106-112.

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[8]舒麗瑰.公共政策視野下惠農資源領域的“精英俘獲”現象[J].農村經濟，2019（06）.

湛江市開放系統2020年科研項目《共建共治共享鄉村治理格局途徑的研究》成果.

（作者單位：中共徐聞縣委黨?？h情研究中心，廣東 徐聞 524100）