國企三項制度改革的歷程、現狀和關鍵點

文 / 冀輝濤

改革開放以來，我國國有企業改革始終處于探索實踐和調整完善中，三項制度改革伴隨不同時期國有企業改革的目標、任務與環境，也一直處于探索和實踐中，并取得了顯著成效和寶貴經驗。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央站在黨和國家發展全局的戰略高度，開創性地提出了關于深化國有企業改革、提高國有經濟發展質量的一系列新思想、新論斷。

三項制度改革是國有企業體制機制改進和完善的最重要基礎工作，是我們深化改革的重要任務和基本目標，也是國有企業相比其他所有制企業一個明顯的短板。在全面深化國有企業改革新階段，三項制度改革作為深化國企改革、建立現代企業制度的重要舉措，只有堅持與時俱進，與其他改革措施配套聯動，主動適應內外部環境變化，實施更能體現時代性、針對性、系統性的改革策略，才能不斷推動國有企業高質量發展。

一、國企三項制度改革的歷程

（一）起步階段（1978～1993年）

1978年，國有企業按照《中共中央關于經濟體制改革的決定》精神，圍繞“搞活企業”這個中心開啟了改革之旅。初期改革的主要措施是實行廠長（經理）負責制、承包責任制、租賃經營制等，通過對企業放權讓利，探索企業經營權與所有權相分離，引導國營單位擺脫計劃經濟體制的束縛，使國有企業作為獨立經營主體進入市場。在初步實現企業所有權與經營權分離的同時，企業內部傳統的管理體制與廠長經理用人自主權之間的矛盾日益顯露，要求變革企業傳統管理體制的呼聲也越來越強烈。由此，湖南省株洲市部分國有企業于1983年開始探索以勞動、人事、工資分配為主要內容的企業內部經營管理變革。1987年，株洲市、青島市被國務院列為全國首批兩個“勞動、人事、工資制度”綜合配套改革試點城市，開展以打破“鐵交椅、鐵飯碗、鐵工資”為主要特征的三項制度改革，為全國國企改革樹立了樣板。

總結這一時期的改革得失，發現轉換企業經營機制是國企改革的關鍵，而落實企業自主權是轉換經營機制的核心。1992年7月國務院公布了《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》，賦予企業勞動用工權、人事管理權、工資與獎金分配權等14項經營自主權，初步提出要建立工人能進能出、干部能上能下、工資能高能低的制度。

（二）協同推進階段（1993～2001年）

1993年，中共十四屆三中全會《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確提出建立“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度是我國國有企業改革的目標?！爱a權清晰”是當時對現代企業制度的第一項特征要求。在此后的10年里，國有企業改革以外部產權制度改革為重點，通過國有企業兼并重組、企業破產、職工下崗等進行國有經濟布局與戰略性結構調整，使當時的國企能夠減輕包袱，輕裝前行。

這一時期，企業三項制度改革也在砥礪前行，服務于企業資產優化重組、人員分流，并出臺了一系列與三項制度改革相配套的法律法規，如1994年發布了《中華人民共和國勞動法》，1999年發布了《社會保險費征繳暫行條例》，2000年印發《深化干部人事制度改革綱要》，取消國有企業和企業領導人員行政級別、落實企業用人自主權等。

（三）全面推進階段（2001～2013年）

總結三項制度改革的探索經驗，2001年3月，國家經貿委會同人事部、勞動和社會保障部制訂了《關于深化國有企業內部人事、勞動、分配改革的意見》，正式提出三項制度改革，改革的目標是：把深化企業三項制度的改革作為規范建立現代企業制度的必備條件之一，建立與社會主義市場經濟體制和現代企業制度相適應、能夠充分調動各類職工積極性的企業用人和分配制度。

這一時期相關制度建設不斷完善，同時，2003年成立了國務院國有資產監督管理委員會（以下簡稱“國資委”），作為國有資產監督管理部門。在勞動制度方面，國家于2007年發布了《中華人民共和國勞動合同法》；在人事制度方面，積極開展市場化選聘，2003年9月16日國務院國資委第一次在世界范圍內市場化選聘中國聯通、中國鋁業、中國外運等6家企業的高層管理人員；在薪酬制度方面，探索市場化薪酬管理和優化國有企業工資總額管控模式，2010年發布《中央企業工資總額預算管理暫行辦法》，工資總額管理模式由原先“工效掛鉤”的管理模式轉變為工效聯動機制下預算管理模式。國務院國資委于2009年下發了《關于深化中央企業勞動用工和內部收入分配制度改革的指導意見》，引導中央企業全面推進三項制度改革。

（四）深化推進階段（2013年至今）

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“要深化國有企業內部管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的制度改革?！?015年，黨中央、國務院出臺《關于深化國有企業改革的指導意見》，把“國有企業內部管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的市場化機制更加完善”作為一項重要改革目標對國有企業薪酬分配和用人制度改革作出具體部署。2016年，國務院國資委印發《關于進一步深化中央企業勞動用工和收入分配制度改革的指導意見》，進一步對中央企業推進三項制度改革提出具體要求，協同推進深化國企改革。2018年，國務院發布了《關于改革國有企業工資決定機制的意見》，國務院國資委下發了《中央企業工資總額管理辦法》，堅持和完善工資與效益聯動機制下的工資總額預算管理機制，對企業工資總額預算實行備案制或核準制管理。2019年，國務院國資委下發《關于開展2019年中央企業三項制度改革專項行動的通知》，對國企三項制度改革提出具體要求。國有企業三項制度改革向縱深推進，并與國企混合所有制改革、落實董事會職權、推行職業經理人制度等改革措施互動推進。

二、國有企業三項制度改革推進的現狀

從2001年國家正式提出深化國有企業內部人事、勞動、分配制度改革的意見以來，三項制度改革走過了近20年的歷程。從總體上，伴隨著國有企業現代企業制度的建立過程，三項制度改革積極推進，取得了突出成績：一是從國資監管層面來看，企業辦社會職能剝離、三供一業移交、主輔分離工作都基本完成，國有企業已真正成為市場經營的主體，并在經營管理水平、資產保值增值方面取得巨大成績。二是從社會層面看，全社會已普遍形成市場化的人事、勞動、分配管理理念，企業從外部公開招聘已成常態，國有企業各級員工普遍認同和接受以三項制度改革為主要內容的市場化經營管理機制變革。三是從區域與企業層面看，在部分市場經濟發達的地方和市場化程度較高的國有企業，三項制度改革推進得較好，有些企業已進行了若干次的三項制度改革，有力地推動企業管理全面變革，企業職工的薪酬水平普遍都有較大提升，用人方式也更靈活、規范，企業經營機制更靈活、更市場化，推動企業初步建立了現代企業制度。

三項制度改革作為黨的十八大后的新一輪國企改革的重點任務之一，作為一項專項改革與其他國企改革任務協同推進，并取得明顯成效。國資委對400余戶“雙百企業”開展的三項制度改革專項評估分析顯示：截至2019年，“雙百企業”在人事管理市場化方面，有203家實現了任期制和契約化管理（或職業經理人制度）的100%全面覆蓋，管理人員退出比例達到9.3%，較改革前提升38.4%；“雙百企業”在用工市場化方面，全員績效考核覆蓋率近三年平均達到97.7%，公開招聘比例達到93.3%，近三年仍然保持逐年遞增趨勢。員工市場化退出率近三年均在10%以上，2019年員工市場化退出率為10.2%；“雙百企業”在分配市場化方面，率先建立了與企業經濟效益和勞動生產率掛鉤的工資決定和正常增長機制，有236家企業實現工資總額增幅與效益高度匹配。三項制度改革在現階段也存在一些新問題：

（一）員工能進能出的機制沒有全面建立，“能出”部分流于形式

在員工“能進”方面：大部分企業普通員工進入渠道基本暢通，高層人員仍以行政管理模式為主，中高層管理人員市場化選聘機制正在探索建立，仍未全面推開。有些企業名義上在進行市場化選聘，但事實上更加傾向使用內部干部。在員工“能出”方面：主要表現為員工可以主動離職，企業一般不主動辭退員工。部分企業也建立了基于自身經營的需要對不符合崗位要求、業績不達標的員工實施退出機制，但往往說得多做得少，企業礙于承擔的社會責任以及維穩壓力等而很少主動辭退員工，一般是做內部調崗安排，或安排虛職，企業主動辭退員工基本流于形式。

（二）管理人員能上能下的機制沒有全面建立，“能下”部分流于形式

管理人員“能上”方面：企業雖然建立了崗位管理理念和機制，但對管理人員仍保持著傳統行政干部管理方式，部分企業高管仍以組織任命方式為主進行選拔和管理，但競爭上崗、公開招聘方面正在積極探索，管理人員“能上”的機會與以前相比有所增加，但仍未全面推行，公開公正公平性不夠。管理人員“能下”方面：干部的管理依然是行政式管理為主，無明確任期規定，晉升機制相對嚴謹，上去之后很難下來。加上國有企業承擔著一定的社會責任、政治責任，考核指標很難與完全市場化企業對標，考核結果很難做到客觀，因此，國有企業雖然也建立了能下的干部管理機制，但也多流于形式。近年，由于黨政機關領導干部與國有企業干部雙向交流機制的加強，國企干部的行政級別觀念反而有所加強。

（三）收入能高能低的機制尚未全面形成，薪酬公平性需提升

薪酬分配的不公平現象依然存在，主要表現為“能高不能低、該高不高、該低不低”。一是“能高不能低”現象依然存在。如部分壟斷行業，借薪酬市場化改革政策的東風，企業薪酬水平大幅上升，企業效益雖有大幅度提升，但很難說是來自國家經濟發展的紅利，還是企業經營管理工作的改進。部分企業未嚴格落實國家改革政策，職工薪酬未進行規范，員工薪酬水平與企業效益關聯度不高，薪酬水平未合理化下降，只是降低了增速。二是“該高不高、該低不低”的問題突出。普遍存在著關鍵崗位、新興技術人才、高素質緊缺人才的薪酬水平低于市場化薪酬水平，勞動力市場供應充裕的通用崗位、輔助崗位人員的薪酬水平卻高于市場化薪酬水平的現象。三是績效考核與薪酬掛鉤的機制未能有效建立?？冃Э己酥笜伺c目標值設置等管理機制不科學不完善，績效考核結果客觀性差，導致員工的薪酬雖然與績效掛鉤，但掛鉤的緊密度不大，流于形式的多。

三、如何有效推進國企三項制度改革

（一）三項制度改革應與國企其他改革措施協同推進

國有企業改革的目標是建立有中國特色的現代國有企業制度，“特”就特在把黨的領導融入公司治理各環節，把企業黨組織內嵌到公司治理結構之中?，F代企業制度由現代企業產權制度、現代企業組織制度和現代企業管理制度三個方面構成，而三項制度是現在企業管理制度中一項重要的管理制度。對一個企業來說，企業產權制度、組織制度作為管理制度的頂層設計，三項制度推行的效果除了受三項制度改革措施本身的設計水平影響外，也與企業產權層面、組織制度層面的改革配套措施密切相關。一般來說，企業股權多元化水平及股權結構的分散性會對企業經營管理的市場化水平產生重要影響，在實行混合所有制改革、法人治理結構規范、董事會職權落實到位的企業中，三項制度改革就更容易推進，效果也會更好。

（二）正確認識三項制度改革內在的辯證關系

員工能進能出是關鍵。依法管理，建立員工能進能出的人力資源外部流動機制，確保進得公平公開，出得合法合規，是推進三項制度改革的關鍵，特別是“能出”，對改革的推進至關重要。

管理人員能上能下是核心。管理人員是企業人力資源的核心隊伍，建立管理人員的崗位動態升降機制具有示范作用。

收入能高能低是基礎。收入反映著能力水平與價值貢獻，是對人才績效評價結果的應用。合理拉開收入差距，按個人貢獻發薪是激勵人才的主要措施，是開展人力綜合評價的主要內容，也是推行“管理人員能上能下、員工能進能出”管理機制的基礎。

（三）提升內部管理市場化水平改革的立足點

國有企業改革的重要目標之一就是建立市場化的經營機制，而三項制度改革是推進市場化經營機制建設的“牛鼻子”。企業的市場化管理包括三個方面：一是外部產權管理體制的市場化，二是企業內部經營產品（服務）的市場化，三是企業內部管理的市場化。三項制度作為企業內部經營管理制度的重要組成部分，其主要功能是對企業人力資源這一核心要素進行配置，建立內部人力資源合理流動、高效配置、按市場定價的管理機制，通過人力資源的市場化水平推進企業經營管理的市場化水平，因此，應以市場化選聘人員占比、薪酬市場化水平、人均勞效的市場化水平、員工流動率等衡量企業人力資源管理市場化程度的指標，評估企業三項制度改革的成效。

（四）突出問題導向開展對標管理，明確改革任務清單和施工圖

目前，各地各類國有企業經營管理的市場化水平差異性較大，當前面臨的主要問題也不一樣。企業應以自身面臨的主要矛盾為導向，注重頂層引領作用，突出對主要管理人員的市場化機制建設。在標桿選取方面，應綜合考慮企業功能定位、行業特點、發展階段和經營狀況等因素，分層分類選擇標桿。在指標選取方面，既要圍繞企業勞動生產率等關鍵指標進行整體對標，也要針對內部“三能”機制建設方面進行對標，建立改革任務清單?？傮w上來講，當前三項制度改革的主要目標是：建立更加市場化的勞動人事和分配管理體系，構建和完善三能機制，提升企業市場化水平。根據目標，結合本企業經營管理實際，有步驟實施以下主要改革任務清單：

總之，全面深化國企改革是一項系統工程，三項制度改革是國企改革的重點內容之一，各項改革任務相互關聯，牽一發而動全身，發揮各項改革措施的協同作用非常重要。三項制度改革任務的技術難度不是很大，但影響面大，因此，營造有利于改革的文化氛圍，破除一些企業存在的不利于改革創新的陳舊思想觀念，調動全員的改革積極性是深化國有企業三項制度改革的必然要求。一是通過開展企業文化大討論等方式，促進企業員工解放思想、更新觀念，推動企業文化創新發展。二是對企業文化進行客觀評估，積極弘揚其中有利于企業發展的先進企業文化，革除落后企業文化，培育具有自身特色、積極進取的企業文化，推動企業日常經營管理與企業文化活動緊密結合。三是充分發揮國有企業黨組織的領導核心和政治核心作用，通過開展多種形式的企業文化建設活動，增強員工的責任感和使命感，激發員工改革創新的熱情，為國有企業三項制度改革營造良好的文化氛圍。