拜登政府推行兩岸關系政策的可能性及其對臺灣的影響

■ 周忠菲

一、拜登政府對華戰略思路與政策路徑分析

從美國與世界的關系看，美國新政府仍需要制造“他國威脅”，以維護美國全球利益面臨的一系列挑戰。這是判斷中美關系發展趨勢的一個基本前提。

首先，新冠肺炎疫情顯示出美國多年的積弊，以及經濟體量相對縮小后出現的霸權地位動搖。金融層面，美國想要繼續保持美元全球儲備貨幣地位；生產鏈層面，美國想要繼續壟斷技術高端；貿易結構方面，美國想主導產業內貿易，控制全球商品市場。但就世界經濟格局而言，已經不是“美國一家說了算”。根據世界銀行最新統計，東亞地區內貿易的比率，已提高到可以與歐盟相提并論的水平，歐盟成為中國最大貿易伙伴，這些因素構成區域全面經濟伙伴關系(RECP)簽署、中歐投資協議達成的主要背景。按照美國的邏輯，中國和其他國家的機會就是美國的挑戰。

其次，在全球軍事戰略部署方面，拜登政府認為，為了維護美國的全球利益，仍然需要在歐洲、中東和印太三個方向應對“各種形態和偽裝的大國威脅”。亞太地區是美國下一個十年規劃中軍事建設與擴張活動的重點，而美國現在的情況要完成規劃已經感到力不從心。這種情況下，美國反華勢力認為，中美在亞太地區的對立格局是長期走勢，認為中國的快速發展對美國習慣于調動全球力量用于地區軍事行動的模式構成了挑戰。最近，拜登政府邀請日本、印度、澳大利亞召開四國結盟應對中國視頻會議就是一個例證(印度為避免與中國過度對立，尚未表態)。確保印太地區實現由美國承諾的所謂“和平與穩定”，確保美國軍事力量的繼續擴張，仍然是拜登政府的戰略重點。

與特朗普政府時期相比，拜登政府的對華政策會比較顧忌中國的反應程度，以及在影響盟國對美國看法方面的作用，這是中美這幾年較量后對美國一個重大的“沖擊”。政策上，美國將此顧忌表述為：本屆政府將從“保護和捍衛美國利益角度，并對中國做出恰當反應”的戰略思路出發。具體表現，就是任命熟悉遏制與接觸戰略的坎貝爾為國家安全顧問，一方面顯示將與特朗普政府時期形成差異，對特朗普政府后半期把中美關系很多復雜問題明朗化、簡單化、粗暴化的做法稍加收斂。另一方面，體現民主黨政府將有意保持美國對外政策的連續性，即：保持中國對美國構成巨大威脅這一戰略判斷不變。

針對美國權力交接將對中美雙方帶來的巨大影響，中國也表示希望中美關系相向而行。從美國國務卿布林肯聲言“對立、競爭、合作”定位中美政治關系，以及拜登本人發表的“中國要吃掉美國的午餐”等講話看，拜登政府對華政策路徑將體現為，以保持“一個中國”政策為雙邊關系的前提，以對立的方式相互傳遞政治信息。通過激烈的競爭，進行中美互動。

二、拜登政府可能打“兩岸牌”

政權交接后，拜登政府在對華政策上，政客之間相互利用，利益集團之間相互算計的手法，需要讓位于現實。最大的現實之一，就是新冠肺炎疫情深刻影響國際關系，世界力量格局發生了變化。全球范圍內，產業內貿易將繼續發展的趨勢已不可逆轉，中國在全球力量對比中的占比持續上升，意味著美國對中國的制裁手段、影響力將越來越小。何況，拜登本人和美聯儲主席耶倫都意識到，美國當前最重要的問題仍然是經濟。

這種情勢將迫使美國對華政策回歸基本國策。在中美關系框架下，拜登政府對民進黨謀求兩岸關系緊張的政治需求將重新考慮?？赡艿倪x擇之一，是將打“臺灣牌”調整為打“兩岸牌”，或者概括為推出兩岸關系政策。

特朗普政府時期，中美關系惡化、兩岸關系敵對，美國對臺政策的實質就是“扶持民進黨，挑釁中國”，所謂“美臺關系進入歷史最佳時期”。從其戰略重點看，主要集中于軍事戰略方面，手段是將臺灣納入美國“準盟友”范圍，充當“共同維護自由開放的印太地區”的炮灰。如加大武器售臺力度，支持民進黨的整體防衛構想“ODC”，提升美臺整體防衛水平，為“臺灣軍力結構、作戰規劃和軍事學說，帶來新契機”等。其他如提升美國官員訪臺規格等。

布林肯就任國務卿后，發表了中國對美國構成“最重大挑戰”、美國將加強美臺軍事關系的講話。從其對中美關系定位“對立、競爭、合作”的排序看，明確提出“合作”為內容之一，這是有別于特朗普政府對華政策的。

此外，拜登政府就職前后，曾通過幕僚、智庫、媒體等途徑，發出堅持一個中國政策，敦促兩岸對話，美國愿做“中間人”，不贊同兩岸關系緊張等聲音。這是拜登政府就美國準備打“兩岸牌”，美國希望做兩岸“中間人”釋放政策信號。

三、美國兩岸關系政策的演變

美國從來沒有表明過執行兩岸關系政策。根據布什政府國務卿鮑威爾的國會證詞，美國對華政策主流觀點認為，1993年之前，不存在具有政策意義的兩岸關系。鮑威爾解釋，美國始終強調以和平的方式解決臺灣問題，目的之一就是為了使兩岸都能夠接受。證詞強調，1993年汪辜會談之前，沒有兩岸關系。兩岸關系的產生和發展，是在汪辜會談之后。按此類推，美國政府的兩岸關系政策，思考階段大約在中國深化改革開放之際，形成的時間段，應該在汪辜會談之后。因此，可以將這一政策的形成與演變，追溯到克林頓政府時期。

克林頓執政時期強調美國經濟的發展。美國從全球化利益出發，不反對兩岸經貿關系的發展，但反對兩岸發展政治關系。此外，克林頓政府還通過提升日本因素，軍事上重新定義美日同盟，政治上支持李登輝的“兩國論”和民進黨的“一中一臺”路線，支持具有煽動性的民族分裂主義等手段，企圖多方面出手，平衡中國力量的增長?！白甙灯濉?，支持“一中一臺”，將美國與臺灣的“安全關系”變相納入美日同盟范圍，是其遏制中國的重要手段。

克林頓政府兩岸關系政策最突出的舉動，是將美國給予中國最惠國待遇與對中國的所謂人權要求“脫鉤”，對臺實行“三不政策”。與此同時，采取各種手段，支持所謂“臺灣擴大國際生存空間”。這種政策趨勢從美國支持兩岸加入世界貿易組織(WTO)，2009年世界金融危機，奧巴馬政府上臺，基本一以貫之。其間，先后出現日本炮制“中國威脅論”，李登輝推出“兩國論”，陳水扁鼓吹“一邊一國”論，奧巴馬政府推出重返亞太戰略，組建排斥中國的跨太平洋伙伴關系協定(TPP)等，一波接一波。

美國兩黨在介入兩岸關系上達成的最大共識，就是服從于制衡中國的戰略目標。從克林頓到奧巴馬時期美國對華政策的表態看，接觸與遏制是主旋律，維持了“斗而不破”的局面。中美關系的相對穩定，為美國兩岸關系政策提供了大背景。

對美國而言，推行以“介入”為手段的兩岸關系政策，可從全球化、地區產業鏈、地區安全等方面體現美國利益。美國擔心，如果持“不介入”立場，如果出現“最終被排斥在兩岸關系之外的”結果，將“不符合美國利益”。這體現在美國國會是否打“臺灣牌”的爭議中。一種觀點認為，加強美臺軍事合作，包括以向臺灣出售導彈和“國家導彈防御系統”(TMD)問題為突破口，可提升美國威望。相反觀點認為，改善地區局勢，增強美國與臺灣安全的做法，不是靠“國家導彈防御系統”，而是“改變兩岸關系的性質”。主張美國采取中美開辟第二軌道形式，使美國“介入兩岸關系事務”，包括在更高層次實現中美對亞太安全分歧進行管控。

如何評價特朗普政府的對臺政策？就其不按章法，瘋狂在軍事上對臺灣進行“加持”，行政限制方面進行“突破”，民進黨公開宣布大陸為“臺灣安全最大威脅”，兩岸關系陷入對立、僵持這些事實而言，也可視為特朗普政府在“介入”兩岸關系上，政策性的”一種反動”。特朗普政府認為對臺政策的“高強度”導致的兩岸政策對抗，會迫使中國政府“接牌”。結果事與愿違。

四、拜登政府兩岸關系政策及其對臺灣的影響

政權交接后，據不完全統計，拜登政府先后發表了6次涉及對華政策和臺灣問題的講話。目前，“對立、競爭、合作”是美國提出的中美關系基本走向，此外，拜登政府也釋放出“今后一段時間里中美關系不容樂觀”的信號。

這不足為怪，因為四平八穩的世界格局已不符合美國利益，美國對外政策已到了必須不講規則、不講信用才能應對世界變化的境地。毫無疑問，拜登政府將繼續打“臺灣牌”。一個不同點是，拜登政府將采取進一步“介入”兩岸關系的手段，以改變美國的被動處境。因此，這種手段可能在中美關系的正負兩個方面，發揮影響。

拜登政府兩岸關系政策有以下支點： 一是加強“介入”，改變模式。將過去對華政策，立足于發展中美關系，推動美臺關系，中美關系與美臺關系“高一腳、低一腳”的平衡模式，調整為“對立”居先，對中國“打擊而不孤立”，通過進行“極端競爭”與“合作”的手段，“主導”中美關系(所謂使美國再次偉大)。即推行美國為“中間人”的兩岸關系政策，以期加強對中國大陸與臺灣的干涉。是一種“有干涉性的介入”。

二是對華政策極有可能向“人權外交”方向轉化。在“承諾”一個中國原則，“承諾”中美關系“不會脫鉤”的同時，政治上進一步突出中美之間的制度差異(所謂“不會有‘一國兩制’的講話”)。此外，在臺灣、香港、新疆、西藏問題上，進一步突出美國與中國的“意識形態對立”。通過媒體、信息和各種國際組織平臺，煽動國際社會，誤導兩岸民意，削弱中國的競爭優勢。

三是繼續打著“主張和平解決臺灣問題”的旗號，推行事實上以美國武力為后盾的軍事政策，對中國在臺海的軍事反應，對中國對民進黨“臺獨”路線具有的制約作用，進行“反制約”。這方面，拜登政府有可能在特朗普對臺政策的基礎上，小步推進，保持美國的軍事優勢。

四是加強美國對臺灣“民主政體的扶持”，這已經在拜登政府改稱臺灣當局為“經臺灣民眾選出的領導人”等具體言辭中表露。目的除了對民進黨、國民黨兩邊下注，鼓勵民進黨當局堅持其不承認“九二共識”立場外，還有一個目的是強化島內“親美反中”的態勢，為美國可能采取的“強介入”埋下伏筆。

拜登政府就兩岸關系政策發出的這些信號，已經在島內產生影響。首先，起到了鼓勵民進黨當局繼續推行“親美反中”路線，堅持其不承認“九二共識”立場的作用。這有兩個動向。一是拜登政府上任之際，島內極端“臺獨”勢力打著本土社團的旗號，提出推行“強化臺灣體質的政策”(威脅要實現“臺灣獨立”，要“催生新憲”)。提出“混合作戰”概念，呼吁“確立實現臺美建交的目標”。二是民進黨當局發出貌似要“與大陸緩和”，貌似要 “在符合對等尊嚴的原則之下，共同促成有意義的對話”的聲音，同時宣稱“不會畏懼中國的壓力”，“亮明”民進黨不會改變其“親美抗中”，與大陸對立的立場。

其次，示意美國將在國民黨體系中布局，培養新的代理人。如拜登政府突出對臺灣“民主政治體制建設”的支持，改稱臺灣當局為“臺灣民選領導人”后，島內出現趙少康回歸國民黨等政治動向。島內政治局勢的進一步復雜化，各種形式的“臺獨”立場，各種謀“獨”活動的出現，在所難免。國民黨如何與民進黨形成政治區隔，如何制止其“去中國化”趨勢等，將浮上臺面。

第三，不能排除拜登政府將“如何強化臺灣安全”等挑戰性議題，與“法理臺獨”“臺灣以武拒統”“臺灣加入國際組織的空間”等問題掛鉤。如果出現這樣的選擇，那么兩岸關系的推進將被迫中斷。而拜登政府的兩岸關系政策，表面上好像是承擔起在中國大陸和臺灣之間扮演“唯一平衡力量的角色”，說穿了，就是美國要主導兩岸關系的發展，包括“引領兩岸對話”。這樣，美國的政策目標，將不僅僅是針對民進黨、國民黨，而是針對中國的地區影響進行反制與打擊。借口是“臺灣民意不支持統一”。

中美關系前幾年的變化嚴重影響了中國和東亞地區一些主要大國的關系，影響到東亞地區和平。兩岸關系不但受到沖擊，還遭到臺灣當局的有意惡化。拜登入主白宮后，其對華政策是美國國內各種勢力對中國力量繼續上升的反應，雖然主張相對穩定的中美關系，但說不上徹底改弦易轍。各種跡象也顯示，拜登政府可能選擇的兩岸關系政策，對亞太地區安全格局，對海峽局勢，對中美關系，具有正負兩個方面的作用，其中，不排除在臺灣海峽可能出現沖突。這是臺灣政治勢力“崇洋媚外”帶來的最大威脅。