上海市防洪除澇工程管理現狀與對策分析

陳長太 李學峰

(上海市水務規劃設計研究院，上海 200233)

1 管理現狀

上海地處太平洋季風區，氣候情況較為復雜，災害性天氣時有發生[1]。經過多年建設基本形成“千里海塘、千里江堤、區域除澇、城鎮排水”四道防線防汛保安體系，全市現狀河道(湖泊)4.73萬條，河湖水面率9.98%[2]；已建水利控制片外圍水閘281座，總凈寬2948m，外圍除澇泵站46座、總規模1146m3/s；已達標流域防洪、區域防洪和城市防洪堤防及海塘總長度約1157公里，為上海城市經濟社會可持續發展做出了積極貢獻[3]。上海歷屆市委市府不僅對防洪除澇工程建設高度重視，對工程管理也十分重視。2000年，上海市水務局成立，聚合了水利、排水、供水3大部門,成為全國第一個省級水務一體化管理機構。經過近20年的管理實踐，水務管理體系日臻完善。

1.1 建立了較完善的管理體制機制

1.1.1 海塘工程管理

上海市水務局是海塘工程的水行政主管部門，負責全市海塘的行業管理，指導、監督、考核區海塘運行管理工作，審核本市海塘運行年度計劃，擬定海塘運行的技術質量標準、規程、規范和定額等。上海市的海塘分別由沿江沿海五個區水務局具體管理，共有七個海塘管理所(中心)，海塘管理所(中心)下設若干堤防管理站或養護工段。海塘管理部門依法對海塘公用岸段實施責任制管理，對海塘專用岸段實施監督管理，對養護、修復、加固工程計劃實施管理。

1.1.2 堤防工程管理

上海市水務局是黃浦江、蘇州河堤防設施的水行政主管部門，負責黃浦江、蘇州河堤防設施建設和運行管理的監督指導，以及黃浦江上游干流段及其上游主要支流堤防設施的日常管理工作；黃浦江干流中下游和蘇州河由沿線各區水行政主管部門負責轄區內堤防設施的監督管理工作。

1.1.3 水閘、泵站工程管理

上海市水閘(泵站)實行市、區和鎮(鄉)三級管理。上海市水務局是本市水閘(泵站)的行政主管部門，上海市水利管理處負責本市水閘(泵站)的行業管理工作，負責擬定本市泵閘設施技術質量標準、規程、規范并監督實施，負責擬定本市水閘、泵站防汛排澇調度方案并監督實施，負責監管本市水利工程設施運行養護市場。上海市堤防(泵閘)設施管理處負責市管水閘、水利泵站的運行、養護、維修等設施管理工作，區、鎮(鄉)水利機構負責區、鎮(鄉)管水閘(泵站)的管理，具體管理部門為區水閘管理所、鄉鎮水務站等[4]。

1.1.4 河道管理

上海市水務局是本市河道的行政主管部門，負責對本市河道的監督管理和指導，并對市管河道實施管理。上海市水務行政執法總隊具體負責本市河道的監督檢查工作，并實施行政處罰。區、鎮(鄉)水利機構負責區管、鎮(鄉)管河道的管理；街道辦事處對所在區域內的河道行使日常監督管理，其業務接受上級河道行政主管部門的指導[5]。

1.2 構建了較便捷的信息化系統

對接上海建設“智慧城市”“智慧型政府”和精細化管理，在防洪除澇信息化方面整合各方資源，構建了統一平臺，保障城市防汛安全工作，具體包括[6-8]：

a.及時、全面地獲取全市汛情工情災情。包括全市雨量監測點，流域、近海及本市水情監測點，以及1921年以來臺風歷史和實時資料；全市水閘泵站、市政排水泵站運行工況，以及海塘堤防、河道水閘或泵站、重大工程、防汛指揮車等近一千路視頻監控信息；全市下立交、百余條道路和多個小區積水在線監測，“12345市民服務熱線”“12319城建熱線”“110”等實時報災、求助信息。

b.及時、動態地更新防汛基礎管理信息。動態更新全市三級防汛指揮體系工作聯絡網，包括防汛責任人、防汛責任單位、防汛聯絡人和防汛專家資源庫。動態更新基礎資料信息庫，包括四道防線、易積水路段、小區、下立交，病險水閘、海塘堤防薄弱段。動態更新預警預案管理庫，實現快速查詢全市因建設工地、危房簡屋、低洼地區等出現緊急情況時的人員撤離預案。動態更新防汛隊伍物資庫，在線調度全市市、區級隊伍共計三萬余人，以及市、區防汛物資儲備。

c.服務支撐防汛應急指揮調度。通過短信、傳真方式實現快速發布預警信息，同時通過電視電臺、門戶網站、微博微信、上海發布、市民云、今日頭條、彭湃問政、高德地圖等媒體，向社會公眾發布預警信息、道路積水信息和潮位預報。實現四級視頻聯合會商，在信息采集基礎上開展應急指揮智能調度，綜合汛情一鍵查詢。高清視頻會議系統實現國家防總、市、區、街鎮四級224個會場聯合會商。實現排水泵車實時調度，全市防汛排水突擊隊、大功率移動泵車實現了智能化調度。通過移動端現場信息采集分析，實現防汛物資在線調配。

1.3 形成了較為系統的規章制度和技術標準體系

2010年以后重點制定和完善了防汛防臺、堤防管理、河道管理、水閘管理和水文管理等一批地方性法規和規章，出臺《上海市水資源管理若干規定》《上海市防汛條例(修正案)》《上海市河道管理條例(修正案)》《上海市黃浦江防汛墻保護辦法(修正案)》《上海市海塘管理辦法(修正案)》《上海市水閘管理辦法(修正案)》《上海市地面沉降防治管理條例》和《上海市水文管理辦法》等，為防洪除澇工程的規劃、建設、管理和運維提供了法律保障。

2 存在主要問題

經過多年建設，上海市防洪除澇工程建設已初具規模，但水利行業監管能力還不適應超大城市精細化管理要求[9-10]。主要表現在：

a.機制體制創新與管理現代化要求還有一定差距。河湖長制等有關體制機制仍需持續完善，“放管服”改革力度仍需加強；防洪除澇工程建設、運行、管理和養護的精細化管理水平有待進一步提升，管理效率不夠高，行政執法和監管機制還有待進一步健全。

b.管理技術手段與管理智能化要求還有一定差距?；诔鞘兄卫怼耙痪W統管、一網通辦”的創新管理水平仍處于初建階段，部分區域感知監測點覆蓋不全，數據標準化和整合程度有待進一步提高，行業智能化應用水平有待進一步提升。

c.標準規范體系與管理法治化要求還有一定差距。水利工程規劃、建設、運行的標準不適應新形勢的工作要求，管理規章規程規范標準體系不夠完善，部分設施運行不夠規范，存在管養不足現象，設施能力未充分發揮。

3 對策與措施

3.1 完善防洪除澇管理體系

3.1.1 完善體制機制

對標長三角區域一體化高質量發展要求，通過建立聯合河湖長制、實施聯合監管機制、開展聯合執法會商、完善聯合監測體系、健全數據共享機制和深化聯合防控機制等措施，加強流域防洪、區域防洪和城市防洪的協同管理。完善部門協調聯動機制，加強水務和規資部門協作，保障河道、泵閘等水利基礎設施空間用地；加強水務和住建部門協調，落實海綿城市建設，增加對雨洪徑流的滯蓄；加強水務和綠化部門協同，沿水系、湖泊打通城市的藍網綠脈，系統提升城市的濱水公共空間；加強水利和排水部門協力，實現市政雨水排水與水利區域除澇聯動、管網河網有機銜接；“藍、綠、灰、管”多措并舉，發揮水系統綜合治理效益。持續深化河湖長制，落實河湖長和部門主體責任，明確管理邊界，形成多部門緊密協作、責任共擔、信息共享、問題協商、聯防聯治的工作格局。嚴格落實行政首長負責制和防災減災管理責任制，健全防汛統一指揮調度工作機制，完善水旱災害防御長效機制。

3.1.2 健全規章制度

牢固樹立“依法防汛”的理念，進一步健全防汛防臺法規體系，完善相關配套規章制度。強化行業改革與法治建設同頻共振，開展河道、泵閘、堤防設施管理等地方性法規、政府規章起草及配套規范性文件制定和修訂工作，不斷完善法規規章體系。持續優化“規劃目標—行業任務—項目儲備—開工實施—運行評估—更新改造”全生命周期工程建設和管理體系。完善水利標準體系，發揮技術標準基礎性作用，增加標準有效供給，重點加強水利基礎設施建設及維養標準體系研究和制定，進一步規范行業建設和管理。

3.1.3 強化監督管理

加強審批事項事中事后監管，完善行政審批、行業管理和行政執法協同監管模式(效果)。全面實施行政審批標準化管理。構建以信用為基礎的新型監管機制，依法依規建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒的監管措施，推動相關行業加強規范自律。加強水務工程建設運行全過程監管，完善安全質量監督全過程信息化管理。持續深入地開展各類防汛檢查、督查，并建立“問題清單”制度，不斷推進隱患排查整改的常態化、規范化、制度化，落實專人開展防汛督察，進一步加強對防汛防臺工作的監督、檢查、指導和防汛重大事故的調查處置。

3.1.4 提高執法效能

借助長三角一體化平臺，建立健全流域與區域聯防聯控機制，實行聯合執法、交叉執法，強化跨界地區執法力度；深化市、區執法的工作聯手，完善許可、管理、執法部門間的工作聯治，鞏固與相關專業執法部門的工作聯合，推進市與區、街鎮等單位的工作聯動。聚焦重點類型、重點區域，利用信息化手段，深入開展專項執法行動。探索建立行政執法和刑事司法銜接的工作機制，制定行刑銜接工作實施方案。

3.2 加強基礎設施與能力建設

3.2.1 推進智慧水利

有序推動水系統治理全面數字化轉型，以透徹感知、全面互聯、深度挖掘、智慧應用和泛在服務為目標，以政務服務“一網通辦”、城市運行“一網統管”為牽引，以河網水系為基礎、骨干河道為重點、控制性工程為節點、智慧化調控為手段，廣泛應用移動互聯網、衛星遙感、物聯網、人工智能、大數據、云計算、無人機、BIM等先進技術，建成水利行業全覆蓋的天空地一體化水利感知網和高速安全的新一代水利信息網，實現態勢全面感知、風險監測預警、趨勢智能研判、資源統籌調度、行動人機協同。加強水利行業智能監管，建設規劃監管、河湖監管、工程監管、執法監管等智能平臺；加強水安全保障，持續優化升級防汛防臺智能指揮系統；不斷提高預測預報水平，實現水閘、泵站、堤防等設施的智能感知、在線監測、自動控制和智慧決策；基于信息融合共享、工作模式創新、業務流程優化、應用敏捷智能等思路，構建具有智能感知、智能調度和智能管理能力的一體化綜合管理及服務系統；推進建設智慧使能平臺，為業務應用提供預測、模型、算法等智慧能力的統一服務；加強“云、數、網、端、安”數字基礎設施建設，暢通行業循環、打破數字鴻溝、破除行業壁壘，打造數據驅動、科學決策的“數治”新范式，整體提升水利基礎設施規模能力、運行效率和服務品質。

3.2.2 完善水文站網

圍繞城市防汛除澇水情監測、風暴潮波浪預警、水資源配置、水資源保護、咸潮入侵、水生態與水環境保護、泥沙灘涂以及水文實驗等要求，在現有水文站網基礎上，深入開展水文站網布局、服務功能、監測項目設置等的合理性論證，調整優化完善水文站網功能，開展站網設施升級改造，推進站網標準化建設，完成國家基本水文站達標建設。進一步建立站網布局合理、監測技術先進、信息高度共享、社會廣泛參與、成果完整可靠、制度日趨完善的水文工作體系，形成市區協同、建管并重的水文工作格局。

3.2.3 充實搶險力量

持續推進防汛排水突擊隊和移動泵車能力建設；繼續加強水務、市容、電力、房管、綠化、交通、醫療、化救、公安、消防和民防等防汛搶險專業隊伍建設；大力強化各區、鄉鎮街道基層防汛應急隊伍建設，組建應急處置單元，提高發現險情和險情先期處置能力；健全軍地協作機制，推進各區與當地駐防部隊融合發展，進一步強化軍民聯動、聯防、聯守，提高快速反應能力。進一步完善市、區、專業三級防汛物資儲備體系和部門自儲、社會代儲、專業配儲的多元化儲備格局，加強物資儲備、調運等動態監管，提高物資儲備科學性和針對性，提升應急處置保障能力。

3.3 優化水利工程運維與調度

3.3.1 河道管理養護

嚴格河道藍線管理，加強河湖水面和濱河空間管控，推進落實水利工程用地。遵循“經常養護、及時維護、養重于修、修重于搶”的原則，持續做好河道維修養護工作，提高河道管理養護水平，保障河道設施完好，改善河道水環境面貌，發揮河道綜合效益，促進水生態文明建設。

3.3.2 水利設施管理

加強對水閘、泵站、堤防等水利設施的規范化和精細化管理，保證水利工程發揮正常效益。建立健全制度規范體系，實現堤防設施巡查、養護、專項維修市場的良性循環。提高水閘、泵站精細化管理水平，編制或完善各閘技術管理細則、泵站技術管理規程、水閘與泵站管理制度和預案匯編、水閘與泵站可視化管理手冊等相關管理標準。深入推進水利工程管理體制改革，大力推進水利工程維修養護市場化，實現管養分離。

3.3.3 水利工程調度

強化防洪除澇全市統一調度，協調好流域與區域、上游與下游、水利片與圩區調度，充分發揮水閘、泵站等工程的綜合功能。不斷完善洪澇水防御預案，完善本市不同分級預警綜合響應機制。持續提高預警、預報精度，加強雨前河網預降，優化外圍群閘群泵聯合調度。積極探索建立主動防御綜合防災應急體系，加強水務、應急、住建、交通、綠化等部門溝通協調，探索研究交通隧道、地下人防工程、下沉式廣場、下沉式綠地等設施在建設時即考慮增加防洪除澇能力。

4 結 語

上海市以服務城市安全運行為目標，以充分發揮河道、水閘、泵站、堤防等綜合功能為出發點，在防洪除澇工程管理方面進行了大膽探索和實踐，但與“上海這種超大城市，管理應該像繡花一樣精細”的要求還有較大差距。今后上海防洪除澇工程管理還需統籌“規劃、建設、運維”多環節，按照精細化管理“三全四化”要求，以機制體制完善為依托，以規章體系為支撐，以科技創新和標準建設為動力，以智慧高效為突破，全面提升管理的科學化、法治化、標準化和智能化水平。